論公共部門人力資本的價值定位與開發策略

劉國民,艾 軍

(1.吉林大學東北亞研究院,長春 130012;2.黑龍江大學應用外語學院,哈爾濱 150001)

論公共部門人力資本的價值定位與開發策略

劉國民1,艾 軍2

(1.吉林大學東北亞研究院,長春 130012;2.黑龍江大學應用外語學院,哈爾濱 150001)

新時期里,公務員管理必須從過去的“干部人事管理”轉向“人力資本管理”。回顧公共部門人力資本的發展脈絡和基本內容,對于公共部門人力資本重新進行價值定位和進一步深入開發我國公共部門人力資本價值策略具有重要意義。

公共部門;公務員;人力資本

國家公務人員的使用效率和價值開發決定了一個政府的工作水平和工作效率,關系到政府方針政策的貫徹落實,關系到經濟社會的發展和民生的改善,關系到全球經濟一體化模式下的國家整體競爭能力。近年來,隨著公共管理理論的普及以及西方政府再造運動的影響,我國的公務員管理理念正從單純的“干部人事管理”向“人力資源管理”轉變。我國于 1993年開始推行國家公務員制度,由此開創了公務員管理的新局面;2006年正式實施了《中華人民共和國公務員法》,在若干管理環節以及運行機制方面都有了新的突破;2008年國家撤銷了人事部、勞動和社會保障部,成立了人力資源和社會保障部,國家公務員局也正式掛牌。但是,關于公務員人力資本價值的認識還比較模糊,關于如何深度開發公務員人力資本的價值還缺乏明晰的戰略。因此,引入并推廣人力資本管理的新觀念、新模式,正確認識公務員的人力資本價值并正確加以開發利用,對于推動中國公共部門人事管理體制的創新和管理方式的轉變具有重要意義。

一、公共部門人力資本開發的理論基礎

1.人力資本理論的發展脈絡。一般認為,人力資本理論最先是由美國經濟學家西奧多·舒爾茨提出的。但事實上,人力資本理論從萌芽、誕生到不斷發展并逐步完善經歷了一個漫長的過程。

人力資本理論的淵源可以追溯到資產階級古典經濟學家亞當·斯密。繼他之后,美國經濟學家歐文·費雪在其《資本和收入的性質》一書中專門闡述了人力資本的概念。其后,卡爾·馬克思繼續發展了古典經濟學大師們的勞動價值論。他從“人的本質是自由”的觀點出發,論述了唯有通過資本特別是人力資本的積累才能實現“人的全面發展”。他認為人是勞動的主體,自然資源是勞動的客體,人力資本是連接主體和客體的媒介。馬克思把人和勞動在經濟活動中的作用提高到了空前地位。新古典經濟學的代表人物阿弗里德·馬歇爾在他的經典著作《經濟學原理》中開宗明義地指出:“經濟學是一門研究財富的學問,同時也是一門研究人的學問”。他特別明確地指出,“一切資本中最有價值的莫過于投在人身上的資本”。隨著歷史的進步、發展水平的提高,經濟學和經濟學家的“人本”財富觀和資本觀越來越清晰、越來越凸顯出來。

20世紀五六十年代,隨著科學技術的迅猛發展,產業結構和勞動力結構發生了巨大變化,人的因素在經濟發展中的作用越來越重要,現代人力資本理論應運而生。美國經濟學家明塞于 1958年發表了《公共人力資本投資與個人收入分配》一文,對個人收入與其接受培訓量之間的關系進行了分析。隨后他又在《在職培訓:成本、收益與某些含義》一文中估算了在職培訓的投資總量與在這種投資上獲得的私人收益率。西奧多·舒爾茨于 1960年出版了《論公共人力資本投資》一書,系統地闡述了人力資本理論。他的理論以全新的視角詮釋了人力作為資源對經濟增長和社會進步的巨大意義,開創了人事管理的新時代。他認為人力資本需要投資才能形成,即需要消耗一定量的金錢和其他稀缺資源;相對于物質資本和勞動者數量的增加,人力資本對國民經濟增長和國民收入增加所起的作用更為重要;教育是人力資本的關鍵性投資;人力資本投資與物質資本投資一樣要計算成本。貝克爾的突出貢獻是首次用傳統的微觀均衡法分析并建立了人力資本投資均衡模型。貝克爾認為人力資本和物質資本投資一樣,與個人未來收入之間存在著緊密聯系。

20世紀 90年代以后,學者對經濟增長的研究更注重于經驗含義以及理論與數據之間的關系。特別是集中在多國范圍內研究人力資本是否影響經濟增長、教育對經濟增長的影響、人力資本與經濟增長之間的關系等方向。這一時期,一些新興的經濟學分支學科迅速發展起來,主要有教育經濟學、衛生經濟學、家庭經濟學和人力資源會計學等,形成了人力資本具體化、數學化,使人力資本分析更深入、更細致,極大地豐富了人力資本理論的定量分析。

2.人力資本理論的基本內容。人力資本理論的內容非常豐富,歸納起來主要有以下幾方面:一是人力資本的投入對社會發展起決定性作用。單純從自然資源、資本資源和技術資源這些生產要素的投入是無法解釋現代社會生產力提高的全部原因的。事實上,一個極為重要的生產要素被以往的經濟學家們遺漏了,這個要素就是人力資本的投入,它對經濟社會的發展起決定性作用。資本總體上可以分為物質(貨幣)資本和人力資本兩大類。人類在經濟活動過程中,一方面不間斷地把大量的資源投入生產,制造各種適合市場需求的商品;另一方面以各種形式來發展和提高人的智力、體力與道德素質等,以期形成更高的生產能力。這一觀點將人的生產能力的形成機制與物質資本等同,提倡將人力視為一種內化于人自身的資本——各種生產知識與技能存量總和。二是人力資本相對于物質資本具有更高的增值性,對人力投資的收益要遠遠高于對其他生產要素的投入。人力資源最顯著的特性在于它的能動性,這是其區別于一切資源的最根本的特質。人力資源和其他資源一樣,在投入使用后都可能引起損耗,但人力資源卻能在使用過程中不斷實現自我補償、更新和發展。因此,人力資源是一種高增值資源。三是人力資本實質上是投資的結果。人力資本的取得不是無代價的,需要消費各種資源,即消耗各種投入,主要是對獲得知識、能力和提高素質付出的各項貨幣形態的開支。并不是一切人力資源都是最重要的資源,只有通過一定的投入,掌握了知識和技能的人力資源才是一切生產要素中最重要的資源。人力資本即人的知識和技能,是資本的一種形態。人力資本同其他商品一樣,具有使用價值和價值。人力資本投資的核算集中體現在人力資本中具備的知識、技能、資歷、經驗、工作熟練程度等因素。四是人力資本投入要取得高收益,既要注意增加人力資本的積累,更要優化人力資本增量中的質量結構。人力資本的主要含量是知識存量,知識在經濟社會發展進程中具有積累效應,隨著人力資本投入的不斷增加,知識存量也隨之不斷增長,其所蘊涵的生產能力將呈現成倍的擴張趨勢。所以對于公共部門來說,減少物質資本的投入,增加人力資源開發的投入是最有價值的方法。

二、公共部門人力資本的價值定位

近年來,人力資本理論雖然在中國得到不斷傳播,但同大多數發展中國家一樣,人力資本的投資常常不被重視,多數人認為只有物質投資才是經濟發展最重要的因素。尤其是在公共部門領域,由于長期以來傳統的自上而下“垂直式”控制,強調“服從”和“組織安排”,否定個人需要、意愿及個性,中國公務人力資本管理制度仍然只是基礎性框架,相關的競爭機制、激勵機制、代謝機制以及保障機制還不成熟,離完善的國家公務員制度還有較大距離。新時期里,應該在以下幾個方面提升對公共部門人力資本價值的認識:

1.公共部門人力資本是提高公共生產力的第一要素。創造效益和提高生產力,是管理者合乎邏輯的目的。用最少的資源去完成目標或運用現有資源盡可能多地完成任務,是組織永恒的目標。公共生產力就是指公共部門為實現既定目標,通過投入公共資源進行管理、服務、進而對經濟社會發展所產生的積極效果。宏觀公共生產力體現為所有公共部門的效能與效率。具體表現為促進民族團結、國家安全與社會秩序改善;經濟持續、快速、健康發展,人民生活水平和生活質量不斷提高;社會文明、進步、公正、平等;文化繁榮、精神文明大有進展等等方面。而微觀公共生產力則表現為每個特定公共部門所取得的成就,包括管理或服務效能、社會效果,以及管理和服務對象的滿意程度等等。影響公共生產力水平的主要要素是公共部門在管理、服務實踐中投入的公共人力資源、資金、物資、科技等等,這些要素都在提高公共生產力水平的過程中發揮著不同的作用。而人力資本則在其中發揮著核心要素的作用。這是因為:公共部門人力資本是其他生產力要素的掌握者和使用者,能夠整合其他資源,采用先進的方法和手段,進行科學、高效的管理或者進行新的開發,因而擺脫了“純粹資源”的地位而創造更高的價值,擁有毋庸置疑的主動性和能動性;公共部門人力資本本身就是作用于公共生產力的資本,能夠在投入使用中不斷實現自我補償、更新和發展,因此具有再生性和高增值性。

2.公共部門人力資本是促進經濟發展的重要因素。人力資本是經濟增長方式轉變的決定性力量,是社會發展的原動力。當今各國之間的經濟競爭日趨激烈,其實質上是人力資本及其投資的競爭。各國經濟能否獲得持續高速增長,關鍵取決于人力資本投資的規模、結構和水平。市場經濟越向前發展,對人力資本投資的要求就越高。這是因為,市場經濟一開始就是“看不見的手”和“看得見的手”相互博弈的過程,如何實現政府與市場的相互配合,最終構建起良好的市場經濟發展秩序,關鍵在于有一支精干的行政管理團隊,最大限度地降低摩擦。在現代市場經濟條件下,由于經濟的復雜性大大提高,政府的市場調節作用越來越重要,不論是西方發達國家還是新興工業化國家在經濟發展中都強調政府的作用。我國經濟體制改革所要建立的社會主義市場經濟體制,也是“在社會主義國家宏觀調控下使市場在資源配置中發揮基礎性作用的經濟體制”。公務員人力資本的投資和利用程度是保證市場經濟體制與機制有效運行和發揮作用的重要因素。

3.公共部門人力資本是促進組織變革的積極力量。全球經濟和技術的快速發展,使得各個國家都面臨越來越激烈的競爭和挑戰。政府作為一種社會組織,只有不斷尋求變革,才能提高公共部門的適應能力,使之適應不斷變化的外部環境和長遠發展的需求。公共部門組織變革說到底是人的變革。由于人們總是愿意按照自己的習慣做出反應、擔心改革會喪失自己的既得利益以及對未來的不確定性等原因,可能會產生對變革的個體反抗。而由于組織結構的穩定性和惰性、群體的慣性、變革可能帶來的對權力或者資源分配的威脅,也使得一個既定的組織可能會對變革產生抵制。組織變革的成功,很大程度在于是否了解和掌握組織變革的抵抗力量。人力資源又是組織變革的推動力量。在組織的所有要素中,只有人才具有柔性,因而也只有人才能根據環境的變化而變化。要使龐大的組織機構適應不斷變化的需要,就只能依靠人來具體執行和操作組織的變革。在當代,政府組織要盡快實現向適應性組織的轉變,即以社會需要為中心,主動、迅速地對變化的環境做出積極的反應。

4.公共部門人力資本是社會和諧發展的協調因子。“和諧社會”是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公共部門服務于民的職能、維護秩序的作用都是和諧社會構建的重要組成部分,而公共部門人力資本又是完成公共部門職責的源泉。從本質上講,人自身的和諧、人與社會的和諧以及人與自然的和諧都是和諧社會的核心內容。其中,人自身的和諧是和諧社會建立的根基,是人與社會的和諧、人與自然的和諧的前提。政府作為社會管理者具有營造良好制度環境的職責,公務員素質的高低關系到職責實現的水平。科學的制度設計能有效地提高人們之間的交往效能、降低人們之間的交往成本。公務人員在履行職責過程中良好的交互性、合作性、協商性,會對公民形成良好的行為示范,有利于和諧社會的構建。

三、深入開發我國公共部門人力資本價值的策略

人力資本的開發、利用正日益成為中國現代化社會經濟發展的主要動力,成為社會進步、國家強盛的重要標志。在中國經濟體制由計劃向市場轉變、經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的過程中,必須采取積極有效的措施,加快政府人事管理由傳統人事管理向人力資本開發的轉變,促進公共部門人力資本的開發與利用,進而推動我國經濟社會全面發展。

1.要樹立“以人為本”的資本開發新理念。以人為本,是以人的生存權、發展權、享受權為本,是以公務員的全面發展進步為本。堅持以人為本,關鍵在于提高公務員的素質,核心在于滿足公務員的需要,本質是釋放公務員的潛能,目的是促進公務員的全面發展。以人為本,必須始終關注公務員的價值和意義。心理學家馬斯洛指出,人的最高需求是自我價值的實現。堅持以人為本,就是要充分發揮人的聰明才智,要尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造,就必須為公務員創造最大價值提供最優條件,不斷沖破一切束縛公務員聰明才智充分發揮的體制、機制和觀念障礙,最大限度地釋放公務員的潛能。充分發揮公務員的積極性、主動性、創造性。既要不斷提高公務員本身的各項素質,還必須為公務員的學習、工作和生活創造良好的外部環境;既要營造尊重人才的組織氣氛,又要通過建立競爭機制,增強公務員的質量意識、服務意識、成本意識和效率意識,加快公共部門人力資本的開發速度和開發質量,保證行政機關的生機和活力。

2.營造良好的社會生態環境,進一步深化經濟、政治、文化體制改革。社會生態環境是指和自然環境相對稱的一種社會客觀存在,主要包括社會經濟系統、政治系統和思想文化系統。要加快市場經濟體制建設,建立較為發達的國民經濟,為公務員制度的深度推行與完善創造良好的物質基礎;要加快推進機構改革,轉變政府職能,在堅持黨管干部的前提下,改進黨管干部的方法;要摒棄人事管理制度上的神秘主義、主觀主義。由于我國的公務員制度借鑒了西方國家的公務員制度,因此必然會遇到制度與文化環境的沖突。大力加強我國思想文化建設,大力發展文化教育事業,努力形成有利于公共部門人力資本成長的良好社會生態環境。

3.要建立公共部門人力資本保值增值機制。現代社會是一個知識更新速度極快的社會,必須充分發揮人力資本的自身能動性進行動態的資本更新,才能保證公務員及公共部門的效率與威信。在當前的市場經濟條件下,更需要對公務員的基本修養、實際技能進行培訓,提高其綜合素質。因此,必須改革公務員培訓的模式與內容以適應發展的需要。應以市場為導向,設立有針對性、可持續的、多樣化的培訓方式,將高校納入培訓主體內,允許公務員自主選擇培訓學校。要按照社會實際需求和公務員自身需要設計課程,不斷調整培訓內容,切實提高培訓的針對性,增強個人學習的主動性和積極性。同時,要把人力、人才推向市場,按照市場需求配置人力資源,打破人才流動中的地域與身份界限,建立全國統一的公務員人力資本信息網,使人才資源、人力資本成為各部門和全社會的共享資源,避免浪費或閑置。

4.要不斷加強公共部門人力資本管理的制度建設。現代管理學之父彼得·德魯克認為,“優秀的機制比所有制更重要”。一套科學、合理、完善的管理機制,無疑是改進政府機關工作面貌、提高工作效率的重要法寶。尤其要在建設競爭激勵機制、新陳代謝機制和勤政廉潔保障機制上下工夫。這是公務員制度有效運行的基礎,三者之間相互聯系、相互滲透、相互依存。要重點抓好公務員考試錄用、職務升降、交流輪崗、辭職退休等制度,堅持任人唯賢,反對任人唯親。盡快完善公務員人力資本績效考核制度,對公務員人力資本的工作績效進行全面有效的考核,并將考核結果和公務員人力資本的薪酬、職業生涯發展以及培訓等相掛鉤。

5.要形成公共部門人力資本開發的合力。公共部門人力資本開發是一項復雜的社會系統工程,必須攜手合作、齊抓共建。人事管理部門要充分發揮自己的職能優勢,積極有效地做好協調工作,充分發揮各部門在公共部門人力資本開發中的積極作用。要重視和加強人力資本開發的政策、法規、制度的配套建設,并在實際過程中抓好落實,取得實效。要多渠道加大公共部門人力資本的投資力度。由于公共部門人力資本的投資對社會具有外部性效應,因此政府要承擔大部分人力資本的投資支出,并有充分理由享有人力資本投資所產生的收益。政府獲得的收益就是行政執行管理效率的提高、行政實施成本的降低和政府公眾形象的改善。由于公務員個人也是公共部門人力資本投資的實際受益者,因此公務員本人也相應地承擔小部分人力資本投資的支出,公務員個人所獲得的收益則是自身素質、薪酬的提高以及晉升的機會。公共部門人力資本投資的效益最終體現為整個社會管理水平的提升,因此社會各個方面也要為公共部門人力資本開發創造良好條件。

〔責任編輯:王雅莉〕

F102

A

1007-4937(2010)06-0047-04

2010-10-02

劉國民(1971-),男,吉林伊通人,博士后流動站研究人員,從事農業經濟理論政策和區域經濟發展戰略研究;艾軍 (1976-),女,黑龍江哈爾濱人,講師,博士研究生,從事人力資源管理研究。