以制度機制創新維護農民工的合法權益

劉熙武

(國防大學 辦公室,北京 100091)

以制度機制創新維護農民工的合法權益

劉熙武

(國防大學 辦公室,北京 100091)

為維護農民工合法權益,僅靠現有的政策規定還不夠,還應以改革創新的精神,以維護農民工合法權益為根本著眼點,加快相關制度機制研究,完善法律法規建設。具體來講,要在三個方面下工夫：一是充分利用行政司法等綜合手段,發揮協調制約功能,建立農民工工資保障機制;二是加強相關法律法規建設,為農民工實現“體面勞動”和“尊嚴生活”提供法理依據 ;三是以戶籍制度改革為抓手,建立符合農民工特點的社會保障制度。

農民工;制度機制 ;社會保障制度

農民工問題是加速統籌城鄉發展,破解“三農”問題,構建社會主義和諧社會的一個重大實踐課題。其中,切實維護好農民工的合法權益,積極構建和諧的勞資關系既是黨和政府高度關注的問題,也是農民工最迫切關心的問題。各級政府要以此為切入點,以改革創新的精神,搞好相關制度安排和政策研究,為維護農民工合法權益提供制度和機制保證。

一

“多勞多得、少勞少得、不勞不得”是社會主義的按勞分配原則,體現了社會的公平正義,彰顯社會主義制度的優越性。按勞分配原則適用于社會各個階層的勞動者,自然也包括農民工這個特殊階層在內。通過調研,在涉及農民工的權益問題中,其關注的核心是工資問題。一些地方的用工單位克扣拖欠農民工工資的問題還比較普遍,由勞資矛盾引發的勞資沖突和群體性事件時有發生,農民工“流血、流汗又流淚”的狀況還沒能得到有效化解。目前,我國勞資矛盾日益突出并呈現三個特點：一是數量大幅增長;二是對抗性逐步加劇,三是勞動爭議案大幅提高。在釀成“群體事件”的各種因素中,勞資關系排在第一位,而引發勞資關系不平衡的根本原因是農民工的工資問題。客觀地講,農民工掙的是低廉的“血汗錢”和“養命錢”,克扣和拖欠農民工的工資于情、于理、于法都說不過去,有悖于社會主義按勞分配原則,成為影響經濟發展和社會安定團結的不穩定因素,亟須各級政府引起高度重視。

解決拖欠農民工工資之所以難,是多種原因造成的。歸結起來主要有三點：一是農民工在整個社會階層中處于天然弱勢,與資方身份地位不對等,缺乏平等的對話平臺和話語權,自身維權能力弱,討訴渠道不暢,手段單一,在利益博弈中沒有優勢;二是一些地方政府對用工單位的監管和約束不夠,對欠薪企業沒有嚴格的懲罰措施,個別地方還存在著保護主義;三是解決拖欠農民工工資問題缺乏法律支持,執行起來難度大。這就需要各級政府站在執政為民的高度,運用行政手段和資源發揮協調功能,運用相關法律發揮制約功能,運用經濟措施發揮懲戒功能,為農民工工資提供保障機制,堅決維護農民工的合法權益,促進社會公平正義。

第一,建立工資保證金制度。各級勞動和社會保障部門要建立工資保證金制度,督促用工單位和企業 (尤其是勞動密集型中小企業)及時將高額工資保障金存入指定銀行和賬戶,專戶存儲、專款專用。對惡意欠薪的企業和單位,由勞動保障部門從工資保證金中支付農民工工資,真正給農民工吃上“定心丸”,為維護民工合法權益“撐腰”。安徽、福建、河北、西藏等地建立了工資保證金制度,拖欠農民工工資情況得到初步遏制,取得了良好的社會效果。

第二,建立企業信用檔案制度。勞動部門要盡快建立起企業信用檔案制度,對拖欠農民工工資的企業和單位列入政府黑名單,主管部門要通過媒體向社會公布,對其重點盯防并嚴厲查處。對欠薪企業和單位,在政府招標、項目采購、工程競標等方面實行一票否決制,不辦理項目審批,不予立項、不予開工建設,在源頭上對欠薪企業形成威懾。

第三,建立農民工工資專項檢查制度。完善日常巡視檢查制度和責任制度,實行清欠工作聯動責任制,對用工單位工資支付情況實施全方位監管。由建設、勞動保障、公安、工會等職能部門組成專項檢查小組,不斷加大綜合執法的力度和頻率。加強和改進勞動爭議調解,對拖欠農民工工資、負債逃匿等行為可以采取依法停業整頓、降低或取消資質、吊銷營業執照等辦法,情節嚴重的可依法追究刑事責任,以促進勞資關系和諧。

第四,建立勞資雙方集體協商制度。勞資雙方集體協商制度是促進勞資關系和諧,降低社會管理成本,維護社會穩定的重要方式,也是西方發達國家解決勞資沖突,平衡勞資利益關系的基本法律制度。要改進和完善各級工會的職能,工會要代表勞方與企業在雙方地位平等的基礎上,就涉及農民工切身利益的重大問題上進行集體談判 (如工資水平、工資支付方式、支付時間等),在協商一致的基礎上簽訂協議,確保農民工工資得到有力保障。

二

工人階級和廣大勞動群眾是國家的主人和社會建設的中堅力量,實現勞動者“體面勞動”和“尊嚴生活”是社會主義本質要求,也是社會和諧的基礎。胡錦濤總書記強調,讓廣大勞動者實現體面勞動,最根本的是要保障他們的權益,讓廣大勞動者更多分享經濟社會發展成果。可見,體面勞動是建立在合法權益之上的,沒有勞動者的合法權益就沒有勞動者的體面和尊嚴。勞動者的體面勞動和尊嚴生活,離不開勞動者的權利得到保護、人格得到尊重、勞動條件得到改善、生活質量得到提高、主人翁地位得到保障、滿意度和幸福感得到保證等基本要素。當前,從現有的法律體系來看,維護農民工合法權益的法律條款數量較少、比較分散、不成體系,還存在著法律盲區。因此,要加快相關的法律法規建設,為維護農民工合法權益,實現體面勞動和尊嚴生活提供法律支撐,使其在法制的層面良性運行,做到有法可依、有章可循。當前,制約農民工實現體面勞動和尊嚴生活的因素比較多,歸結起來主要有：

第一,勞動條件和環境惡劣。我國農民工受教育程度普遍不高,技能低下,基本依靠勞動力謀生為主,在勞務市場中處于劣勢。以浙江為例,大專及以上文化程度的只有 9.8%,而初中及以下文化程度的要占到 56.5%。這一特點決定了絕大多數農民工所從事的行業大都是低價值、低技術和低收入的工業、勞動密集型產業和服務行業。從事著臟、苦、險、難的工作,從事著高危行業、高風險的工種,防護知識的匱乏以及對農民工的勞動保護缺乏必要的措施,導致職業病發病率居高不下、工傷事故頻發,由此帶來的勞務糾紛時有發生。按照馬克思主義勞動價值理論來分析,惡劣的勞動條件必將導致勞動力的不可再生。因此,要確保農民工體面勞動,就必須著力改善農民工的勞動環境和條件。

第二,付出與回報不成比例。農民工勞動強度大、勞動回報率偏低的情況比較普遍。農民工工資偏低,超時勞動無報酬,用工超時、超量、超強度的現象值得格外關注。據國家統計局調查顯示,89.8%的農民工每周工作時間達 58～60小時,大大超出勞動法的規定,而住宿餐飲業更長達 61.3小時,制造業、建筑業、服務業等行業中沒有一個行業執行勞動法中平均每周工作時間不超過 44小時的規定。另外,農民工工資的付出與回報不成比例。與企業的利潤和其創造的價值相比,農民工工資明顯偏低。在許多勞動密集型企業、產業和行業里,農民工所掙工資除去伙食費、房租費、交通費和日常開銷外所剩無幾,造成了待遇低的工作崗位對農民工幾乎沒有吸引力的境況,這也是導致企業“用工荒”的重要原因。因此,建立科學合理的農民工工資增資機制,提高農民工工資和待遇,是保障農民工體面勞動和尊嚴生活的物質條件。

第三,歧視的就業政策侵蝕了農民工的人格、尊嚴和感情,社會地位尷尬。與城鎮正式工人相比,農民工就業存在著“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”的現象。據資料顯示,在同工的情況下,農民工的月工資只有城鎮職工的 60%左右。從根本來講,讓勞動者實現體面勞動和尊嚴生活,既要靠員工的努力工作,又要靠企業的自覺自律,但歸根到底離不開“體面的”法律支撐。現在,維護農民工合法權益大都停留在一般意義上的政策和措施中,僅僅靠《勞動合同法》無法滿足維護農民工合法權益的需要,相關的全國性的專門法律法規少之又少,因此,盡快出臺《農民工權益保護法》十分必要。《農民工權益保護法》要以農民工的社會定位、身份定位為著眼點,以維護勞動者尊嚴,實現勞動者“體面”勞動為切入點,對農民工的勞動條件、勞動強度、勞動保護、工資水平,勞動者的生命、人格、尊嚴、權益、生活質量、幸福指數等要素做出整體設計和籌劃。在此基礎上,要逐步取消一些城市對農民工就業的歧視性政策,大力促進農民工與城鎮居民就業機會均等,為維護農民工合法權益提供法理依據和根本保障。

三

自上世紀 50年代起,我國建立了嚴格的戶籍制度,由此衍生出來的附加在戶籍制度背后的相關制度政策逐漸出臺,使我國逐步形成了城鄉分割的二元體制,農村和城市、農民和市民之間出現了不可逾越的鴻溝。當今時代條件下,由于二元體制的影響,政府相關部門為農民工提供的公共服務相對滯后,使農民工群體游離在城市公共服務體系之外。實踐表明,傳統的戶籍制度以及相關政策已成為制約統籌城鄉發展、實現城鄉和諧的制度性障礙,也成為農民工社會保障滯后、門檻高的主要原因。因此,要通過制度創新,改革戶籍制度,打破城鄉二元結構賴以生存的制度基礎,剝離附加在戶籍上的各種不合理政策,確立城鄉發展一體化的科學體制和運行機制,為維護農民工的合法權益提供制度保證。

隨著第一代農民工年齡的增大,大部分農民工逐漸返回農村,二代農民工 (80后、90后新生代農民)已成為農民工的主體。據調查顯示,目前我國外出務工的農民工大約有 1.5億,新生代農民工占了約 60%,即 1億左右。新生代農民工出現新的特點,面臨著新的問題。一是新生代農民工具有學歷高、社會閱歷淺、社會期望高、實現自身價值愿望強烈等特點。從現狀上看,農民工在城市沒有市民身份,在農村土地又沒份兒,對農業不熟悉、不了解,促使其融入城市的愿望更加強烈,但困難重重。二是農民工在就業、住房、婚戀、子女上學、醫療保險、社會養老保險等方面面臨的問題與困難比普通市民更多、更大。以農民工子女入學為例,不少農民工子女在城市遭遇“讀書難”問題,無法享受到與城市兒童同等受教育的權利。有的地方農民工子女雖然在城鎮義務教育階段上學難的問題得到初步解決,但現行的高考制度規定必須回到戶籍所在地參加高考,對跨省轉移就業的農民工子女來說,造成了很大的心理壓力和不便。要讓農民工在真正意義上享有法律賦予的平等權利,讓他們像十七大報告中描繪的那樣“病有所醫,住有所居,老有所養”,必須以戶籍制度為抓手,加快完善社會保障制度,實現農民工市民化,使之享受“同城待遇”,防止二代農民工面臨城鄉雙重邊緣化的境地,出現社會“夾心層”。

當前,之所以還沒有完全把農民工的住房、醫療、就業、保險納入政府公共服務體系之中,根本原因在于戶籍制度以及戶籍制度背后的各種不合理政策。目前,全國已有十多個省已經進行了戶籍制度改革,建立了城鄉統一的戶口登記制度,取得了較好的效果,為解決農民工保障問題創造了體制性條件。應在借鑒地方改革經驗的基礎上,逐步取消戶籍制度限制并加快相關制度研究。比如,農民工子女教育問題,取消戶籍制度之后,可以按照“流入地方政府負責、公辦學校為主”的原則,把農民工子女教育問題納入當地政府教育發展規劃,列入教育經費預算,合理分配師資力量,使農民工子女享有同城鎮學生同等受教育的權利。在住房方面,要以放寬中小城市和小城鎮戶籍為突破口,逐步在大城市推開,使符合條件的農業人口逐步在城鎮就業和落戶,使農民工身份發生質變,由農民工變為市民,促進農村富余勞動力向城鎮合理有序轉移。在此基礎上,把農民工納入廉租房、保障性住房、經濟適用房保障范圍之內,為農民工落戶中小城市創造條件。社會保險方面,還存在著辦理手續繁雜、參保門檻高、社保關系轉移接續不暢等問題。取消戶籍制度限制可以打破省際之間、地區之間的壁壘,實現城鄉統籌,降低參保門檻,激發農民工參保的積極性,擴大農民工參保覆蓋面,解決農民工的后顧之憂。

C41

A

1007-4937(2010)06-0132-03

2010-10-08

劉熙武 (1976-),男,河北唐山人,秘書,法學碩士,從事馬克思主義理論及其在當代中國的新發展研究。

楊大威〕