論國際水法的價值目標及其實現

郝少英 伏 苓 賈志峰

(1.長安大學環境科學與工程學院西安 710054;2.西北政法大學經濟法學院西安 710063)

論國際水法的價值目標及其實現

郝少英1,2伏 苓1賈志峰1

(1.長安大學環境科學與工程學院西安 710054;2.西北政法大學經濟法學院西安 710063)

國際水法是實現國際水資源公平開發利用的理論基礎與法律保障,公平開發國際水資源,實現國際水資源的可持續利用,是國際水法追求的價值目標,而國際水法價值目標的實現則要重視國際水資源的整體性,要具有生態系統為本位的流域管理理念,要以水資源的可持續利用為宗旨、以國際水資源的損害預防為重要內容、以區域合作機制作為解決國際水沖突的重要途徑。

國際水資源;國際水法;價值目標;公平;可持續利用

國際水資源主要指兩個或兩個以上國家的淡水資源。全球范圍內,以湖泊、河流等形式存在的跨國水共有 260多條 (處),其流域面積約占全球陸地面積的 45%,貯存的水量約占世界淡水資源的一半,若加上地下水則數量更大。全世界有 44個國家至少 80%的國土面積位于國際河流流域之內,全球約有 40%的人口生活在國際河流之中[1]。

目前,隨著各國對水的需求量迅猛增加,因國際水管理、維護和開發利用而引發的環境、社會和政治問題日益凸顯。面臨國際水資源危機的日益加劇,結合國際水資源特有的屬性,作為國際水資源協調開發的理論基礎與法律保障的國際水法在不斷地發展和完善中,向人們指明了開發利用國際水資源的奮斗目標和努力方向。

1 國際水法及其價值目標概述

國際水法是由國家間、地區間、國際組織等制定或達成的,用于解決國際河流 (湖泊)相關國家間水資源開發和環境保護的分歧與沖突的條約、協定或公約、規則,這些條約、協定或公約、規則構成了國際水法的主要淵源,成為規范國家有關國際水資源開發利用與保護行為的法律制度。

目前沒有一部統一的國際水法。因此,鑒于跨流域國家的地理位置的不同和國與國之間錯綜復雜的政治、經濟關系以及每條國際河流生態環境特點的不同,“一條河流一個制度”是目前國際水法的主要特點,國際水法在不同時期針對不同的流域,其具體內容、目標也就有一定的差異。

從時間上看,早期的國際水法內容主要是規定有關灌溉用水、捕魚和航行;隨著經濟發展,其內容又以有關劃界、漁業、洪水控制、發電和用水等方面的事宜為主;進入近代,隨著世界經濟的快速發展,水需求的提高與水環境的惡化,國際水法更多地集中于國際河流的水分配、控制污染、控制洪水和綜合水資源管理的多目標利用,即流域水資源利用與保護、可持續發展等廣泛領域。從地域上看,位于西歐、北美等發達地區,國際水法的主要內容是解決流域污染問題,或者水質保護與水量分配并重,比如萊茵河流域、多瑙河流域和科羅拉多河流域;位于亞洲和非洲等不發達地區的國際流域,國際水法多為處理水量的分配問題,比如印度河、恒河流域[2]。總之,在多方推動下,國際水法在不斷發展,從最初規范國際水道單一的航行規則,擴展至包括河流、湖泊、地下水等各種水體的資源利用普遍性管理規定,并開始向綜合水資源管理和規劃滲透。

經過多年的實踐發展,國際水法已經形成了比較完善的法律條文和原則體系,盡管國際水法在不同時期針對不同的流域,其內容、目標有差異,但縱觀國際水法的這一系列條文和原則,我們仍然可以探尋到國際水法共同的期望與理想,即公平開發國際水資源,實現國際水資源的可持續利用,這是國際水法追求的價值目標,而國際水法的每一條文和規則都是這一特定價值目標的具體化。

為了實現國際水法的價值目標,國際上產生了一些具有廣泛應用價值的、綱領性條約,為各河流當事國制定更為詳細的開發利用條約或協定提供一般性原則或規則。這些條約中應用最為廣泛且為人們廣泛接受的國際水法文件是《國際河流水資源利用赫爾辛基規則》和《國際水道非航行使用法》。

1996年國際法協會第 52屆大會通過的《赫爾辛基規則》是國際水資源保護法律制度發展的第一個重大里程碑,合理與公平利用跨國界河流的水資源,是赫爾辛基原則的核心部分。它界定了“國際流域”、“水污染”的概念,確認了國際流域的公平利用原則。它對國際法中關于國際河流利用的規則作了系統的編撰,對于國際水資源的利用和保護的法律制度的發展起到了承前啟后的作用。

1997年聯合國國際法委員會《國際水道非航行利用法公約草案》的制定是國際淡水資源的利用和保護法律制度發展史上另一個具有里程碑意義的重大事件。其明確宗旨是“保障國際水道的利用、開發、保存、管理和保護,并為當代人及其后代而促進對國際水道的最佳和可持續利用”。它是國際水法價值目標的充分體現。

2 國際水法價值目標產生的基礎與背景

2.1 國際水法價值目標以公平為法理基礎

公平在法律上從來都具有極為重要的意義。美國學者金勇義指出：“真正的和真實意義上的’公平’乃是所有法律的精神和靈魂”[3]。因此,公平常常被人們視為法律的基本精神。不論這個法律是實在法還是超實在法的理性法,法律范疇內的任何規則、準法律規則或者法律之外的行為規范和裁判都應當以公平作為基本的價值依據和價值目標[4]。因此,公平是人類在自己社會活動中產生的一種理想目標,它指導著人們處理相互之間的關系,指導著公共權力的運用及其作用的發揮。

公平的產生依賴于這樣幾個基本條件：一是多元主體客觀存在;二是多元主體存在不同的利益;三是人們需要處理不同乃至多元主體之間的關系;四是人們對平衡協調各方關系具有相應的理性認識[4]。公平不是個別人的認識,而是普遍一致性的表達。盡管何謂公平,人們的看法不盡統一,但是能夠獲得普遍的認同又是公平的內在要求及其反映。人類只要有了前三個條件,其實基于人類自身的認識能力及其發展,自然就會產生何謂公平的認識和標準,并用于指導自己的社會實踐。

法律就是在公平理念的指導下產生的。其實,法律也是在公平的指導下發揮作用的。法律在一定意義上就是保障公平而存在的。雖然公平不是法律的唯一目標,但公平一定是法律的重要目標。如何保障公平、實現公平是任何法律包括國際水法的重要任務和理想。

國際水法是協調國際河流及水體的法律,國際水法是實現國際水資源公平開發利用的理論基礎與保障。建立國際水法體系的目的是強調在國際河流開發利用中,為避免、減輕國家間的矛盾,站在一個公正和中立的立場上,以國際水資源開發與保護并重為主線,促使有關國家共同采取措施,使國際水體,包括地表水和地下水得到保護并維持良好的生態管理,以維護地區和平與實現流域水資源的永續利用。國際水法在長期的發展完善中,必須以公平為理念,流域各國要沿著公平所昭示的方向去開發利用國際水資源,確保法的價值目標能夠被充分實現。

根據西方傳統文化中對公平的典型分類[5],以及近年來興起的代際公平理論,公平可分為實質公平與形式公平、代內公平與代際公平。實質公平要求在國際水資源的利用中,為了實現公平結果,國際流域各國必須公平分配水資源,公平開發水資源和分享水資源;形式公平要求流域各國在國際水資源利用中要進行國際合作;代內公平要求國際流域各國具有公平開發利用國際水資源的權利義務;代際公平要求流域各國在對國際水資源的現行使用者提供最大和最合理的利益的同時,也要確保后代對水資源的長期可得性。

國際水法的價值目標正是以公平理念為基礎,伴隨著時代的需要而逐步形成的,它是公平開發利用國際水資源的理想目標,它既體現國際水資源利用的實質公平與形式公平,又體現了國際水資源開發利用的代內公平與代際公平,是實現國際水資源開發利用的公平價值的具體目標。

2.2 國際水資源危機是其產生的時代背景

國際水法的價值目標是伴隨著時代的需要而逐步形成的。人類早期的文明是沿著一些主要河流形成和發展的,四大文明古國的興衰無不與河流密切相關。名噪一時的樓蘭城,最后卻在樓蘭人不斷背井離鄉中走向消亡,主要原因就在于塔里木河改道,高山冰雪退縮和羅布泊的變遷。因為水為生命之源,水孕育文明,滋潤萬物,水文明是生態文明之基。然而,當工業文明進入 20世紀后半葉時,全球性的水危機使人類面臨著前所未有的挑戰。隨著世界各國經濟、社會的發展,各國都意識到淡水資源對于人類發展有著舉足輕重的作用。因此,各國在關注本國國內的水資源開發利用的同時,對與其他國家共享的跨界水域更加關注,從而從戰略上采取多種措施加大跨界水域的開發力度,由此在全球范圍加劇了世界水資源的危機,具體體現在以下幾個方面：

2.2.1 淡水短缺威脅著人類的發展

聯合國 2009年 3月 12日發布的《世界水資源開發報告》顯示,受人口增長因素的影響,人類對水的需求正以每年 640億立方米的速度增長,到 2030年,全球將有 47%的人口居住在用水高度緊張的地區,有 2400萬～7億人因為缺水而背井離鄉。由于人口的繼續增長及工農業的大規模發展,淡水缺乏嚴重,導致各國更加重視對跨界水體的利用與爭奪。

2.2.2 國際水資源利用不均

國際流域的水資源是有限的,一國使用的水資源增多,就意味著另外一些國家可用的水資源減少。有些流域的國家或者因為處于有利地形,或者因為擁有經濟和技術實力,總是國際水資源的在先使用者。當上游國和弱國希望開發位于其領土內的國際流域之一部分時,它們遭遇到下游國和強國在先占用的阻擾,從而產生對跨國河流水資源的利用、分配不均。

2.2.3 國際水資源遭污染嚴重

由于國際河流的自然流動性及整體性,國際河流的污染常常涉及流域各國。如萊茵河流域國之間由于河水污染而引起的糾紛已有 30多年未能完全解決;由于美國的開發利用而使科羅拉多河含鹽量過高使美國和墨西哥長期不和,我國2005年松花江的污染而引起俄羅斯境內河段污染。

2.2.4 國際水資源水文生態破壞嚴重

由于一些上游國家不加強保護流域生態,特別是森林植被,勢必降低森林對水體的生態功能,若水土流失的加劇不可逆轉,則對全流域將是災難性的。另外,向水體排放有毒化學物質、有害廢物和鹽類,大規模分流和引水工程,以及長時間過量抽取地下水等,都會造成水質下降和水量枯竭,個別流域還會帶來可怕的生態災難。

2.2.5 國際水沖突連綿不斷

全球水資源日益短缺與水需求不斷增加之間的矛盾、國際水資源的共享性與國家主權之間的矛盾、國際水資源的水量分配與水質污染之間的矛盾以及沿岸國就水益分配所發生的矛盾,使跨界水資源利用沖突時有發生,如印度河流域、尼羅河流域、約旦河、幼發拉底河流域水沖突等,給地區乃至世界的和平與發展帶來嚴重威脅。

3 國際水法價值目標的實現

由于國際水資源的多國權屬性及流域整體性等特點使其在開發利用中產生一系列國與國之間的利益矛盾以及不合理的開發利用問題,成為實現國際水法價值目標的障礙。為此,要實現國際水法的價值目標,開發利用國際水資源時必須做到以下幾點：

3.1 以國際水資源的整體性為基礎

國際水資源尤其是國際河流流域是一整體性極強、關聯性很高的區域,國際河流的自然流動性不僅使各自然要素之間聯系密切,而且各流域或水道國、上中下游、干支流之間相互制約、相互影響也很顯著。完整的流域或水道若被人為分割管理,必然給共享水資源的利用及生態系統的保護帶來諸多不便和威脅。

因此,在實現國際水法的價值目標過程中,要求國際河流流域管理必須從整體考慮,在尊重自然生態規律之下,采用綜合性措施,實施全面、系統的管理[6]。對共享水資源進行開發利用時,應按照流域或水道系統的整體觀,將水資源作為一個綜合的、完整的生態經濟系統進行多目標整體規劃、開發和管理,在可持續發展目標下,實現對流域水資源的最佳利用,將對水環境或生態系統的損害降到最低程度。

3.2 以生態系統為本位的流域管理理念

生態系統是現代社會存在和發展的真正基礎,水是生態系統的基本要素,水通過水文圈的循環進行持續運動。水文圈與氣候、森林、沙漠、動物和植物等一起構成全球生態系統不可分離的組成部分,它們之間密切聯系,相互影響。因此,以生態系統為本位的流域管理理念是實現國際水法價值目標的重要組成部分。

以生態系統為本位的流域管理理念要求在國際流域管理中要優先考慮流域資源環境的可持續發展,在充分認識和了解流域生態系統結構與功能的基礎上,對影響流域生態系統的各要素進行統一管理,包括流域內社會、經濟等子系統的整體、全面管理,并將水資源的管理與水生生物、陸地、森林、海洋等其他資源的管理適當結合,以實現流域的可持續發展,即實現自然資源的最佳持續利用—社會和經濟目標,同時保護流域的生態系統目標。忽視對流域生態系統的管理,將不可能實現國際水法的價值目標。

3.3 水資源的可持續利用是根本宗旨

淡水資源作為人類及其他陸地生物生存與發展的必須資源,維持和保護淡水資源及其生態系統的基本生態進程,是實現可持續發展戰略的重要組成部分。國際水資源的可持續利用實際上是可持續發展理論在國際領域的應用,它側重對水資源和生態環境的保護,是確保水資源的經濟、社會和生態價值有效平衡的根本,它不僅注重國際水資源利用的代內公平,更注重國際水資源利用的代際公平。因此,它是實現國際水價值目標的宗旨。

國際水資源的可持續利用要求適度開發,對國際水資源開發利用不應破壞其固有價值,并且盡可能地避免利用活動對水資源的不利影響;要求不妨礙未來后代的利用,為后代利用留下選擇余地;不妨礙其他沿岸國人民的利用及其對水資源的共享利益;注重水資源的利用率和利用效益;不能破壞水生態系統[7]。可持續利用的核心是利用的“度”,這個度是指水資源的再生和永續的能力[8]。國際上通常認為一條河流調水不能超過20%,用水不能超過 40%,否則將嚴重影響河流的自凈能力,從而破壞河流的生態恢復能力[9]。

3.4 國際水資源的損害預防是重要內容

水作為生態系統中的基本要素,是生態系統中最為關鍵的因子、變量;它的質與量的變化必然引起生態環境的質與量的變化。同其他類型的生態系統相比,各河流生態系統具有自身的特點。既受地域的限制,又具有更高的封閉性,其中的物種遷入、遷出都很困難,相互之間交流少,使得淡水生態系統更容易受人為干擾的影響,比其他類型的生態系統更脆弱而且遭破壞后較難恢復。尤其是在國際河流流域,由于流域的跨邊界性以及流域國或水道國間的競爭利用,其水資源及生態系統更容易遭受到難以逆轉的破壞,況且大多數流域國或水道國還是發展中國家,無論從技術上還是經濟上都是極不可能承擔得起恢復生態系統所需要的代價。因此“預防為主”原則,在國際河流流域管理的法律制度中應屬于“黃金原則”。因此,重視國際水資源的損害預防是國際水法價值目標的重要內容,也是實現國際水資源利用實質公平的基礎。

3.5 區域合作機制是解決水沖突的重要途徑

國際水資源具有共享性與復雜性,國際流域的水文特征是整個流域作為一個統一的水生生態系統,其面臨的很多問題都是跨地區跨國界的,國際河流流域開發由于利益團體和流域國環境的相對差異,不可避免地存在各流域國之間利益沖突。因此,實現國際水資源利用與保護的根本條件在于各國在互有誠意、平等協商下進行合作。這種合作應建立在主權平等、領土完整、互利和善意的基礎上,并使國際水資源得到最佳利用和充分保護。國際水法的價值目標要求以合作的方式解決國際水沖突,不能僅僅以政治邊界為基礎進行一體化管理,必須構筑涵蓋整個流域的區域合作體制,加強國際合作,以生態系統為本位,兼顧可持續發展理念,做到國際河流開發與水生生態保護并重,才能有效解決國河流沖突,合理開發利用國際河流。因此,國際合作是實現國際水資源形式公平的重要體現。

4 結語

水資源作為基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,是生態與環境的控制性要素,公平利用國際水資源,實現國際水資源的可持續發展,作為國際水法的價值目標,是國際水法長期的發展方向和奮斗目標,但是,要真正實現該目標,解決國際水資源開發中的矛盾與沖突,則要重視國際水資源的整體性,要具有生態系統為本位的流域管理理念,要以水資源的可持續利用為宗旨、以國際水資源的損害預防為重要內容、以區域合作機制作為解決國際水沖突的重要途徑。

[1]劉恒,耿雷華.鐘華平等.關于加快我國國際河流水資源開發利用的思考[J].人民長江,2006.37(7)：32.

[2]何艷梅.芻議國際水條約[J].水資源研究,2007.(3)：44.

[3][美 ]金勇義 著.陳國平,韋向陽,李存捀 譯.中國與西方的法律觀念[M].遼寧人民出版社,1989：79.

[4]卓澤淵.法的價值論[M].法律出版社,2006;12.

[5]謝鵬程.基本法律價值 [M].山東人民出版社,2000：88～94.

[6]劉艷紅.以生態系統為基礎的國際河流流域的管理制度[J].水產學報,2008.(1)：127.

[7]姜文來,唐曲,雷波等.水資源管理學導論 [M].化學工業出版社,2005：19～20.

[8]王曦.國際環境法[M].法律出版社,2005：106～107.

[9]王立彬.頻繁遠程調水的憂思[N].文匯報.2004-8-2.

X197

A

1673-288X(2010)05-0033-05

教育部國家外專局高等學校學科創新引智計劃 (“111”)項目 (編號 ：B08039)。

郝少英,(1973—),女,陜西省戶縣人,博士研究生,副教授,研究方向：跨國水資源合理開發與生態環境保護的法律問題研究。