我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的政策工具

陳 鵬 呂永龍 王鐵宇 羅 維 賀桂珍

(中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實驗室北京 100085)

我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的政策工具

陳 鵬 呂永龍 王鐵宇 羅 維 賀桂珍

(中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實驗室北京 100085)

本文基于我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會及技術(shù)條件,系統(tǒng)剖析了有色金屬行業(yè)二惡英控制單項政策工具的適用性,尋求可行的政策工具組合方案,為環(huán)境保護(hù)部門的相關(guān)決策提供參考。

有色金屬行業(yè);二惡英控制;政策工具

二惡英 (Dioxins)是多種不同化合物的統(tǒng)稱,包括多氯二苯并對二惡英及多氯二苯并呋喃,對生態(tài)環(huán)境和人體健康危害巨大[1],因此成為 POPs控制的重點(diǎn),被列入首批 12種 POPs污染物控制名單。中華人民共和國履行《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》國家實施計劃安排二惡英削減資金 283.12億元,占 12種 POPs污染物控制總額的 83.5%,可見其重要性和艱巨性。二惡英主要來自含氯有機(jī)物焚燒以及工業(yè)冶煉過程。近年來,我國有色金屬行業(yè)二惡英排放量較大且呈增長趨勢,2004年排放二惡英 1607.3gTEQ/a,占重點(diǎn)行業(yè)二惡英排放總量的 25.4%[2]。我國已經(jīng)在廢物焚燒、造紙、鋼鐵及化工行業(yè)開展少量的二惡英控制最佳可行技術(shù)/最佳環(huán)境實踐應(yīng)用,有色金屬行業(yè)相關(guān)控制技術(shù)的實踐應(yīng)用尚未啟動。基于上述背景,本文擬結(jié)合我國常用的污染控制政策工具來分析探討我國有色金屬行業(yè)二惡英控制的適宜政策。

1 單項政策工具分析

有色金屬冶煉產(chǎn)生二惡英,主要來自原料中含有切削油、大型塑料等含氯有機(jī)物,低溫熔融促使二惡英合成,此外,熔爐廢氣在煙道中停留時間過久產(chǎn)生二惡英再合成反應(yīng)。本文對我國常用的污染控制四種政策工具在有色金屬行業(yè)二惡英控制方面的適用性進(jìn)行了分析,其中包括兩種命令控制型政策 (強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)制政策)和兩種經(jīng)濟(jì)激勵型政策 (排污收費(fèi)制度、污染削減補(bǔ)貼政策)。

1.1 命令控制型政策

1.1.1 強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)

2007年,我國十種有色金屬總產(chǎn)量 2370.05萬 t。其中,礦產(chǎn)有色金屬產(chǎn)量 2187.54萬 t,占十種有色金屬總產(chǎn)量的 92.3%;再生有色金屬產(chǎn)量182.51萬 t,僅占十種有色金屬總產(chǎn)量的7.7%[3]。依據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署編制的《二惡英與呋喃排放識別和量化標(biāo)準(zhǔn)工具包》,相對再生有色金屬生產(chǎn)而言,礦產(chǎn)有色金屬生產(chǎn)對二惡英的貢獻(xiàn)率可忽略不計。

倘若實施強(qiáng)制性二惡英排放標(biāo)準(zhǔn),有色金屬行業(yè)可能受到下述影響：再生有色金屬企業(yè)因采用二惡英控制技術(shù)而增加生產(chǎn)成本,行業(yè)利潤空間大大減小,考慮到退出成本問題,這些企業(yè)將利用原有設(shè)施轉(zhuǎn)向礦產(chǎn)有色金屬生產(chǎn),有色金屬礦產(chǎn)需求增加、價格提高。由于再生有色金屬在該行業(yè)占有的份額不高,所以長時期內(nèi),因需求增加導(dǎo)致的價格提高幅度較小,礦產(chǎn)有色金屬的利潤空間仍大于再生有色金屬,因而,礦產(chǎn)有色金屬產(chǎn)量穩(wěn)步提高,再生有色金屬產(chǎn)量不斷降低,有色金屬廢料難以重新利用,從而帶來固體廢物污染問題。當(dāng)然,時間足夠長的情況下,隨著有色金屬礦產(chǎn)稀缺性的逐漸增加,再生有色金屬的利潤空間將等于或大于礦產(chǎn)有色金屬,有色金屬廢料會重新得以利用。由此可見,二惡英強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)對該行業(yè)造成的重要影響,有色金屬廢料在一段時期內(nèi)將成為環(huán)境問題。

需要指出的是,在與其他經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具 (例如污染削減補(bǔ)貼政策)組合使用的情況下,強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)對有色金屬行業(yè)帶來的不利影響能夠得以克服。然而,該政策應(yīng)用仍然存在一個重要的制約瓶頸,原因在于,二惡英等持久性有機(jī)污染物難以降解,具有累積效應(yīng),可對現(xiàn)在及未來的生態(tài)環(huán)境和人體健康造成危害,邊際損害成本與貼現(xiàn)率關(guān)系密切且影響因素復(fù)雜,導(dǎo)致最優(yōu)排污量難以確定。即便其得以確定,在我國目前的經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)條件下,二惡英污染物檢測難度大、成本高,在線檢測可行性極低。因而,強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)即便制定頒布,不但執(zhí)行不易,可能還得付出巨大的檢測成本,最終可能會形同虛設(shè)。

1.1.2 技術(shù)規(guī)制政策

二惡英檢測成本相對昂貴,采用技術(shù)規(guī)制手段可以提高監(jiān)管效率。在有色金屬行業(yè),一般可通過多種技術(shù)手段削減二惡英排放量。表 1從環(huán)境效果、經(jīng)濟(jì)成本及監(jiān)管難易三個方面對若干常見技術(shù)進(jìn)行了對比分析。由此可以看出,從改善環(huán)境效果的角度而言,催化氧化技術(shù)與 Remedia催化過濾技術(shù)是優(yōu)選方案;從分散企業(yè)投資的角度而言,布袋除塵技術(shù)、添加抑制劑技術(shù)以及活性炭噴吹技術(shù)是優(yōu)選方案。在多種技術(shù)手段并存的情況下,管理者需要綜合權(quán)衡多種因素來制定技術(shù)規(guī)制政策,否則,其可行性將大大降低。例如,出于方便監(jiān)管的考慮,管理者會選擇將催化氧化技術(shù)與 Remedia催化過濾技術(shù)納入規(guī)制范圍。這種做法可能導(dǎo)致的后果是：一批企業(yè)原本可以采用其他技術(shù)手段 (添加抑制劑技術(shù)、急冷技術(shù)、布袋除塵技術(shù)、活性炭噴吹技術(shù))進(jìn)行污染削減,但由于此種技術(shù)規(guī)制方案的經(jīng)濟(jì)壓力過大,最終卻無力實施減排。可見,迫于經(jīng)濟(jì)社會條件限制,技術(shù)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不能過于嚴(yán)格,必須將可行性較高的控制技術(shù)納入允許使用范疇。

1.2 經(jīng)濟(jì)激勵型政策

1.2.1 排污收費(fèi)制度

有色金屬行業(yè)二惡英產(chǎn)生量受多種因素影響,如廢料含氯量、煙氣氧氣含量、煙氣重金屬含量、燃料水分含量、熱反應(yīng)溫度、高溫?zé)煔馔Ａ魰r間等。二惡英屬痕量污染物,在檢測成本和監(jiān)管成本較高的情況下,基于排污量進(jìn)行收費(fèi)可行性較低。針對這種痕量污染物排放的收費(fèi)問題,可考慮依據(jù)再生有色金屬產(chǎn)量和污染控制技術(shù)兩個變量來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。盡管這種收費(fèi)方法忽略掉諸多影響因素,產(chǎn)生一定的誤差,但其可行性相對較高。

表 1 不同二惡英控制技術(shù)的比較分析

基于庇古稅的理論構(gòu)想,可以通過等于非清潔生產(chǎn)造成的環(huán)境損害的邊際成本的庇古稅將外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。排污收費(fèi)與庇古稅的思路接近,是指通過讓排污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用以抵消私人成本與社會成本之間的差異。在我國,排污收費(fèi)制度是相對成熟的污染控制的政策工具,但由于經(jīng)濟(jì)社會以及技術(shù)條件的限制,該制度的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中所確定的我國排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的 50%左右,某些項目甚至不到污染治理成本的 10%[4]。盡管排污收費(fèi)制度對企業(yè)減污的激勵力度不夠,但對于籌集污染防治資金卻發(fā)揮了重要作用。

排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)直接影響企業(yè)的利潤空間和行業(yè)發(fā)展前景。2007年,我國有色金屬行業(yè)投資回報率僅為 8.96%[3],因而需要根據(jù)企業(yè)承受能力確定合適的低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。考慮到這種收費(fèi)方式對企業(yè)減污的激勵作用較小,因而需要與其他經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具組合起來使用。

1.2.2 污染削減補(bǔ)貼政策

污染削減補(bǔ)貼是通過補(bǔ)貼方式激勵企業(yè)削減污染的政策,對于企業(yè)每減少一個單位的污染排放,政府通常給予適當(dāng)額度的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼不是對單位污染消除的支付,而是對確認(rèn)的減污成本的全部或部分再支付。補(bǔ)貼與排污收費(fèi)產(chǎn)生不同的成本分配效應(yīng)。補(bǔ)貼傾向于鼓勵排污企業(yè)進(jìn)入或延遲其退出,導(dǎo)致企業(yè)數(shù)量增加以及更大程度污染。相反,收費(fèi)傾向于鼓勵排污企業(yè)退出或限制其進(jìn)入,導(dǎo)致企業(yè)數(shù)量減少以及更小程度污染。

2007年,統(tǒng)計我國 76家有色金屬企業(yè),其工業(yè)廢水排放量 1.14億 m3,COD排放量 1.07萬 t,二氧化硫排放量 27.8萬 t,工業(yè)粉塵排放量 2.72萬 t,工業(yè)煙氣排放量 3.92萬 t,常規(guī)污染物控制仍然不能松懈[3]。與此同時,據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署編制的二惡英和呋喃排放識別和量化標(biāo)準(zhǔn)工具包中的第Ⅰ類和第Ⅱ類排放因子,2007年我國再生銅行業(yè)二惡英排放量為 1360～2860gTEQ/a,再生鋁行業(yè)二惡英排放量為 825～1196.25g TEQ/a,再生鉛行業(yè)二惡英排放量為 26.1～36g TEQ/a,再生鋅行業(yè)二惡英排放量為 9.7～97g TEQ/a,4個行業(yè)二惡英排放總量為 2220.8～4189.25gTEQ/a。

在產(chǎn)能不斷提高、競爭壓力持續(xù)增大以及治污負(fù)擔(dān)逐漸加重的情況下,有色金屬行業(yè)的發(fā)展將受到重要影響。排污收費(fèi)制度不斷擠壓企業(yè)的利潤空間,相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)以交納排污費(fèi)替代污染治理,為了取得良好的污染控制效果,補(bǔ)貼政策的應(yīng)用勢在必行。

2 組合政策工具分析

技術(shù)規(guī)制政策只能保證有形設(shè)備及設(shè)施的安裝到位,管理者無法及時準(zhǔn)確地把握它們處于何種狀態(tài) (正常 /故障)以及運(yùn)行頻率、運(yùn)行時間和運(yùn)行過程中物質(zhì)和能量消耗等方面的信息。這種情況下,相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)將選擇集中投資小、運(yùn)行費(fèi)用高且難以監(jiān)管的減排技術(shù) (比如活性炭噴吹技術(shù)),以獲取非運(yùn)行條件下成本節(jié)約帶來的好處。在理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)前提下,技術(shù)規(guī)制手段必然導(dǎo)致絕大部分企業(yè)盡量規(guī)避治理成本,從而造成較差的減排效果。同樣,污染削減補(bǔ)貼政策也存在政府對企業(yè)真正應(yīng)用污染控制技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管的高成本問題。采用自我舉證制度,由企業(yè)委托政府認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)提供證明污染控制技術(shù)種類和相關(guān)參數(shù)、集中與分散投資以及物質(zhì)和能源消耗等方面的詳細(xì)信息,可大大降低相關(guān)政府部門的監(jiān)管成本,取得更好監(jiān)管效果。

基于單項政策的分析結(jié)果,建議實施有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案 (見圖 1)。組合政策工具由技術(shù)規(guī)制政策、排污收費(fèi)制度、污染削減補(bǔ)貼政策以及自我舉證制度構(gòu)成。四項政策工具各具特色,相互補(bǔ)充,自成一體。

3 結(jié)論與展望

本文通過對我國常用的四種污染控制政策工具在有色金屬行業(yè)二惡英控制方面的適用性分析表明：強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)存在執(zhí)行不易的制約,不適合有色金屬行業(yè)二惡英的控制與管理;技術(shù)規(guī)制政策、排污收費(fèi)制度以及污染削減補(bǔ)貼政策需要通過政策工具間的組合使用來克服各自的不足。在單項政策工具分析的基礎(chǔ)上,提出實施有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案建議,即由技術(shù)規(guī)制政策、排污收費(fèi)制度、污染削減補(bǔ)貼政策以及自我舉證制度共同構(gòu)成。

圖 1 我國有色金屬行業(yè)二惡英控制組合政策工具方案建議

[1]ArnoldSchecter,JamesR.Olson.Cancerriskassessmentusing blooddioxinlevelsanddailydietaryTEQintakeingeneralpopulationsofindustrialandNon-Industrialcountries[J].Chemosphere,1997,34(5-7)：1569～1577.

[2]中華人民共和國履行《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》國家實施計劃[Z].2007.

[3]中國有色金屬工業(yè)協(xié)會.中國有色金屬工業(yè)統(tǒng)計年鑒-2008[M].北京：《中國有色金屬工業(yè)年鑒》社,2008.

[4]鄒曉元.OECD國家經(jīng)驗對我國排污收費(fèi)制度的啟示[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè),2009(4)：58～61.

X32

A

1673-288X(2010)05-0014-04

國家科技支撐計劃項目 (NO.2008BAC32B 07)。

陳鵬 (1976—),女,遼寧興城人,在站博士后,研究方向為環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展。