中國(guó)強(qiáng)化環(huán)境履約資金機(jī)制的未來(lái)途徑

陳迪宇 俞 海

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

中國(guó)強(qiáng)化環(huán)境履約資金機(jī)制的未來(lái)途徑

陳迪宇 俞 海

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

資金機(jī)制完善與否是多邊環(huán)境公約目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及國(guó)內(nèi)環(huán)境履約工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。當(dāng)前,中國(guó)環(huán)境履約的形勢(shì)發(fā)生了重要變化,面臨著新的難題。本文基于我國(guó)環(huán)境履約現(xiàn)狀,提出了強(qiáng)化我國(guó)多邊環(huán)境公約履約資金機(jī)制的未來(lái)途徑。

多邊環(huán)境公約;資金機(jī)制;未來(lái)途徑

資金機(jī)制不足一直是制約多邊環(huán)境公約履約的重要因素。國(guó)內(nèi)多邊環(huán)境公約履約保障工作也一直受到內(nèi)外資金機(jī)制不完善的影響。目前,中國(guó)環(huán)境履約形勢(shì)較為嚴(yán)峻,履約的資金保障面臨著自身需求量持續(xù)增大、外來(lái)援助逐漸減少、要求中國(guó)增加對(duì)外捐資等內(nèi)外多重壓力。中國(guó)如何確保環(huán)境履約所需資金的落實(shí),完善自身的履約資金機(jī)制,促進(jìn)履約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是值得我們研究和思考的重要問(wèn)題。總的來(lái)看,中國(guó)國(guó)際環(huán)境公約履約的資金保障方面有三個(gè)待解決的難題和顯著的需求：一是中國(guó)開(kāi)展國(guó)際環(huán)境公約履約工作的資金需求與供給之間存在巨大差距,可獲得的資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于各公約履約的基本資金要求,中國(guó)迫切需要擴(kuò)大環(huán)境公約履約的資金來(lái)源;二是中國(guó)的環(huán)境公約履約資金管理體制已不適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境履約形勢(shì),其機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則、運(yùn)作方式等多方面亟待改革;三是國(guó)內(nèi)履約的資金機(jī)制欠缺科學(xué)、高效的資金執(zhí)行和評(píng)估模式,應(yīng)提高資金利用質(zhì)量以增強(qiáng)資金獲取的可持續(xù)性。針對(duì)這三方面的難題和需求,本文就未來(lái)強(qiáng)化我國(guó)多邊環(huán)境公約履約資金機(jī)制提出了幾條可選途徑。

1 建立雙軌并行的環(huán)境履約融資機(jī)制

在目前國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)保資金援助日趨減少的形勢(shì)下,我們既應(yīng)始終堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)具有跨國(guó)界性、公益性、其成效的外溢性的特點(diǎn),強(qiáng)調(diào)我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,在國(guó)際上積極拓寬已有資金渠道、發(fā)展新型贈(zèng)款及資金來(lái)源,又應(yīng)大力推進(jìn)國(guó)家財(cái)政資金的配套實(shí)施、建立責(zé)任資金機(jī)制、完善激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)各界加大公益或非公益的環(huán)保資金投入,即積極探索建立國(guó)際與國(guó)內(nèi)雙軌并行的融資機(jī)制,將國(guó)際贈(zèng)款資金、財(cái)政配套資金、應(yīng)用技術(shù)研發(fā)資金、企業(yè)環(huán)境基金、公益或慈善資金及其他渠道自籌資金相結(jié)合,擴(kuò)大履約資金來(lái)源,保障履約資金供給。

1.1 推動(dòng)現(xiàn)有公約固定資金機(jī)制的改革

國(guó)際資金機(jī)制一直是中國(guó)開(kāi)展履約工作的重要支持,它們對(duì)機(jī)制外的特別是國(guó)際非官方資金和援助的流向具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性,因此,中國(guó)應(yīng)推動(dòng)現(xiàn)有公約固定資金機(jī)制朝有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家利益的方向改革,其中,全球環(huán)境基金 (GlobalEnvironmentFacility,GEF)是中國(guó)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

GEF是迄今為止唯一的國(guó)際環(huán)境公約綜合性資金機(jī)制,也是最重要的環(huán)境公約資金機(jī)制。作為世界上使用國(guó)際贈(zèng)款開(kāi)展環(huán)境保護(hù)最有效率和效果的國(guó)家之一,也是少數(shù)幾個(gè)向 GEF捐資的發(fā)展中國(guó)家之一,中國(guó)在申請(qǐng)獲得大多數(shù)公約資金機(jī)制資金時(shí)在非發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)中處于優(yōu)勢(shì)地位[1]。與此同時(shí),發(fā)達(dá)國(guó)家掌握著這些公約資金機(jī)制運(yùn)作實(shí)體的主導(dǎo)權(quán),如 GEF理事會(huì)的協(xié)商一致程序和投票規(guī)則基本上剝奪了發(fā)展中國(guó)家管理全球環(huán)境基金的權(quán)力[2]。因此,中國(guó)應(yīng)當(dāng)首先充分利用對(duì)中國(guó)獲得贈(zèng)款有利的規(guī)則,保證在 GEF及其他資金機(jī)制中的資金分配利益,同時(shí),積極推動(dòng)資金機(jī)制運(yùn)作實(shí)體管理機(jī)構(gòu)的組成 (如 GEF理事會(huì))和資金機(jī)制運(yùn)作規(guī)則的改革,積極參與新興資金機(jī)制的規(guī)則制定,為中國(guó)爭(zhēng)取更多的國(guó)際資金。中國(guó)可同 77國(guó)集團(tuán)一道推動(dòng) GEF的增資談判轉(zhuǎn)移到各個(gè)公約締約方會(huì)議中來(lái),使締約方一國(guó)一票的表決規(guī)則取代發(fā)達(dá)國(guó)家占絕對(duì)主導(dǎo)地位并采用協(xié)商一致原則的理事會(huì)表決規(guī)則。中國(guó)可推動(dòng)國(guó)際資金機(jī)制以項(xiàng)目?jī)?yōu)先度而不是國(guó)家資格為首要資格標(biāo)準(zhǔn),使中國(guó)在因國(guó)力提升導(dǎo)致國(guó)際贈(zèng)款總體減少的情況下能以環(huán)境保護(hù)實(shí)際需求為依據(jù)繼續(xù)擴(kuò)大贈(zèng)款來(lái)源。基于目前 GEF的戰(zhàn)略?xún)?yōu)先性和業(yè)務(wù)規(guī)劃只覆蓋了非發(fā)達(dá)國(guó)家履約活動(dòng)的極小一部分,中國(guó)應(yīng)根據(jù)自身的環(huán)境狀況,提高資金項(xiàng)目申請(qǐng)能力,積極開(kāi)發(fā)新概念,推動(dòng)確定新的促進(jìn)中國(guó)環(huán)保工作的 GEF戰(zhàn)略?xún)?yōu)先性和業(yè)務(wù)規(guī)劃。此外,中國(guó)還應(yīng)就諸如汞污染防治領(lǐng)域國(guó)際公約等潛在公約的資金機(jī)制做好充分的前期研究工作,以在其未來(lái)談判涉及資金機(jī)制內(nèi)容時(shí)拿出利于中國(guó)的方案。

1.2 推動(dòng)財(cái)政配套資金的落實(shí)

在現(xiàn)有的環(huán)境公約中,有些明確要求締約國(guó)在履約時(shí)給予財(cái)政配套資金,有些本身就欠缺必要的資金機(jī)制、其履約更需要國(guó)家財(cái)政的支持,但除了個(gè)別與國(guó)內(nèi)環(huán)保重點(diǎn)工作重合的國(guó)際公約外,目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的與環(huán)境公約履約相配套的財(cái)政資金。環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的基本國(guó)策,履約工作是中國(guó)以外促內(nèi)、推動(dòng)國(guó)內(nèi)環(huán)保工作的重要領(lǐng)域。政府作為環(huán)境保護(hù)這一公共產(chǎn)品的提供者和維護(hù)者,承擔(dān)著重大的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境履約預(yù)算支出科目。在環(huán)保資金的投入中,來(lái)自政府特別是中央財(cái)政的投入是至關(guān)重要的,它具有明確的政策導(dǎo)向和社會(huì)示范意義,對(duì)諸如企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等國(guó)內(nèi)私人部門(mén)的環(huán)保投資和贈(zèng)款有著特殊的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。

面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境履約形勢(shì),我們應(yīng)該推動(dòng)國(guó)家落實(shí)專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)保履約的財(cái)政配套資金,將履約財(cái)政配套資金列入中央和地方財(cái)政的固定預(yù)算支出科目,并根據(jù)履約的實(shí)際支出狀況和未來(lái)資金需求逐年確定預(yù)算額度。基于環(huán)境問(wèn)題具有滯后性、長(zhǎng)期性、不確定性和不可逆性的特點(diǎn),履約財(cái)政配套資金應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定性和預(yù)見(jiàn)性。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)和調(diào)控,不應(yīng)影響履約財(cái)政配套資金政策的連續(xù)性。基于環(huán)保履約是一項(xiàng)全局性的工作,中央財(cái)政配套資金的落實(shí)是重中之重。中央財(cái)政配套資金可根據(jù)國(guó)際環(huán)境公約的約束程度強(qiáng)弱、履約進(jìn)展的壓力大小、國(guó)際融資難度大小、與國(guó)內(nèi)環(huán)保目標(biāo)的契合度高低等指標(biāo)確定每年的優(yōu)先資金項(xiàng)目,同時(shí)保障其他環(huán)境公約的基本履約需求,實(shí)現(xiàn)環(huán)保工作實(shí)際效益與社會(huì)效益的兼顧與統(tǒng)一。

除了財(cái)政配套資金,我們還應(yīng)積極利用好諸如應(yīng)用技術(shù)研發(fā)資金等國(guó)家科研開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金,做好項(xiàng)目資金申請(qǐng)工作,讓已有的國(guó)家財(cái)政資金為履約工作提供支持。

1.3 推進(jìn)“污染者付費(fèi)”式責(zé)任資金投入

現(xiàn)有的主要國(guó)際環(huán)境公約針對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)、持久性有機(jī)污染物、危險(xiǎn)廢物等的排放、生產(chǎn)、消費(fèi)和無(wú)害處理以及針對(duì)削弱生物多樣性、損害生物安全、導(dǎo)致荒漠化、導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥污染的行為等已有具體的硬性指標(biāo)約束或者明確的原則性規(guī)定,中國(guó)基于締約承諾逐步履行了或者正在履行這些公約所要求的義務(wù)。為了持久的維護(hù)履約成果、實(shí)現(xiàn)公約履約成果的不可逆性,也為了遵循“污染者付費(fèi)”原則,我們應(yīng)該推進(jìn)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的污染責(zé)任資金和“誰(shuí)違約誰(shuí)付費(fèi)”的未履約責(zé)任資金的建設(shè),并將責(zé)任資金用于特定公約的履約工作、將污染和違約的具體責(zé)任和賠付與特定的公約資金對(duì)應(yīng)起來(lái)。這既是對(duì)履約融資機(jī)制的重要補(bǔ)充,也是履約長(zhǎng)效機(jī)制的重要保障措施。

中國(guó)作為汞的生產(chǎn)與消費(fèi)大國(guó),建立起責(zé)任資金對(duì)于中國(guó)的汞污染防治國(guó)際公約的準(zhǔn)備工作有著重要意義。汞公約責(zé)任資金既能使中國(guó)在這一潛在公約的未來(lái)履約工作中占據(jù)主動(dòng),又能使中國(guó)有效履行公約義務(wù)、確保公約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這一責(zé)任資金的建設(shè)還可與節(jié)能減排、控制總量這一國(guó)內(nèi)“十二五”環(huán)保工作的重點(diǎn)對(duì)接起來(lái),確立需要重點(diǎn)關(guān)注的排放溫室氣體、消耗臭氧層物質(zhì)、持久性有機(jī)污染物、危險(xiǎn)廢物等的行業(yè)、企業(yè)、居民生活領(lǐng)域,明確責(zé)任主體,使得責(zé)任資金的建立和應(yīng)用既對(duì)國(guó)家履約工作有著促進(jìn)作用,又有利于國(guó)內(nèi)環(huán)保工作重頭任務(wù)的完成,實(shí)現(xiàn)國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)保工作的銜接與協(xié)調(diào)。

1.4 鼓勵(lì)環(huán)境履約基金的建立和介入

環(huán)境履約需要社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域的關(guān)注和參與,履約資金融資機(jī)制更是不能缺少社會(huì)各界環(huán)境履約基金的介入。在公約資金機(jī)制、財(cái)政配套資金、責(zé)任資金為主體的融資機(jī)制中,我們應(yīng)發(fā)揮三大主體的引導(dǎo)、示范效應(yīng),鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、慈善團(tuán)體以及個(gè)人建立針對(duì)環(huán)境履約的環(huán)境基金、公益基金、慈善基金,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的履約融資潛力,促進(jìn)環(huán)境履約的社會(huì)認(rèn)知度和參與度。總體而言,融資機(jī)制是履約資金機(jī)制的基礎(chǔ),我們應(yīng)該充分發(fā)揮國(guó)際資金機(jī)制和財(cái)政配套資金分別在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的種子和杠桿作用,有效培育和調(diào)動(dòng)起社會(huì)各界廣泛的環(huán)保投資和捐贈(zèng)投入。

2 建立協(xié)同的資金管理和分配機(jī)制

目前,環(huán)境履約資金的管理機(jī)制較為散亂,財(cái)政部集中管理 GEF對(duì)中國(guó)的注資,環(huán)保部和其他環(huán)境公約的主管部委局分別負(fù)責(zé)國(guó)家針對(duì)各公約所涉及領(lǐng)域的財(cái)政投入;履約資金的分配情況很不均衡,如 GEF資金主要集中在國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和國(guó)家林業(yè)局,這幾個(gè)部門(mén)大約使用了中國(guó)GEF項(xiàng)目資金的 70%[3],其他環(huán)境管理部門(mén)實(shí)施的項(xiàng)目很少。這兩方面的現(xiàn)狀帶來(lái)了多個(gè)弊端,一是 GEF是目前最重要的國(guó)際環(huán)境資金機(jī)制,由財(cái)政部主管 GEF項(xiàng)目的批準(zhǔn)、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)估會(huì)造成中國(guó)僅僅關(guān)注于國(guó)際環(huán)境公約資金機(jī)制的資金本身,而忽視中國(guó)利用這些資金機(jī)制的真正利益和需求所在;二是環(huán)境履約資金在管理和分配上的各自為營(yíng)對(duì)優(yōu)化有限的資金以實(shí)現(xiàn)環(huán)境履約與國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)同增效十分不利。因此,應(yīng)由財(cái)政部與環(huán)保部為主體聯(lián)合建立環(huán)境履約的資金管理和分配的常設(shè)工作機(jī)制。

在這一履約資金常設(shè)工作機(jī)制中,環(huán)保部應(yīng)全程參與 GEF及其他公約固定資金機(jī)制的日常工作并統(tǒng)率這些機(jī)制對(duì)中國(guó)注資的國(guó)內(nèi)分配、執(zhí)行和管理工作,負(fù)責(zé)中央財(cái)政配套資金預(yù)算項(xiàng)目的制訂、分配和執(zhí)行,主導(dǎo)責(zé)任資金及社會(huì)環(huán)境基金的使用和管理;財(cái)政部則負(fù)責(zé)制訂出臺(tái)環(huán)境履約資金管理政策、標(biāo)準(zhǔn)和制度,推動(dòng)履約資金的申請(qǐng)和撥付工作,監(jiān)督所有環(huán)境履約資金的實(shí)施過(guò)程,評(píng)估其使用績(jī)效,并為環(huán)境履約資金工作提供融資建議;與環(huán)境履約工作相關(guān)的其他部辦委作為常設(shè)工作機(jī)制的成員單位,就專(zhuān)屬于自身職能范圍或涉及自身業(yè)務(wù)范圍的資金申請(qǐng)和使用工作與環(huán)保部和財(cái)政部進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作。

3 健全科學(xué)的資金執(zhí)行和評(píng)估模式

在履約資金總量嚴(yán)重不足、一段時(shí)期內(nèi)都難以滿(mǎn)足履約需求的總體形勢(shì)下,健全科學(xué)的資金執(zhí)行和評(píng)估模式對(duì)于促進(jìn)履約資金的最大化和最優(yōu)化利用、培育潛在融資來(lái)源、樹(shù)立中國(guó)履行環(huán)境公約義務(wù)的負(fù)責(zé)任形象都有著十分積極的作用。

為了健全科學(xué)的資金執(zhí)行和評(píng)估模式,首先,應(yīng)制定全面、系統(tǒng)的履約資金執(zhí)行制度,對(duì)資金的工作流程、工作規(guī)范、責(zé)任制度和評(píng)估公開(kāi)機(jī)制等予以明確規(guī)定,建立履約資金數(shù)據(jù)庫(kù),實(shí)施資金項(xiàng)目的全過(guò)程管理、監(jiān)督和指導(dǎo),促進(jìn)各項(xiàng)目協(xié)調(diào)配合。其次,應(yīng)盡快全面清理現(xiàn)有資金項(xiàng)目,特別是設(shè)在現(xiàn)有財(cái)政系統(tǒng)以外的專(zhuān)用賬戶(hù),摸清履約資金的執(zhí)行現(xiàn)狀。第三,應(yīng)對(duì)各履約資金項(xiàng)目開(kāi)展各項(xiàng)目和總體績(jī)效評(píng)估并向捐資方或者全社會(huì)公開(kāi),促進(jìn)資金項(xiàng)目的有效執(zhí)行。最后,應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資金項(xiàng)目用于履約的基礎(chǔ)研究、潛在公約的前期研究、履約相關(guān)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新及成果推廣等領(lǐng)域,這是確保中國(guó)在履約中始終處于積極主動(dòng)、以履約促進(jìn)國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要舉措。以上措施應(yīng)由資金管理和分配機(jī)制統(tǒng)籌實(shí)施,由環(huán)保部和財(cái)政部協(xié)同開(kāi)展。

[1]古德近.多邊環(huán)境協(xié)定的資金機(jī)制[M].法律出版社,2008.

[2]朱光耀.全球環(huán)境基金與中國(guó)可持續(xù)發(fā)展[M].中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社,2007.

[3]古德近.多邊環(huán)境協(xié)定的資金機(jī)制[M].法律出版社,2008.

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A

1673-288X(2010)05-0001-03

國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃前期研究課題“國(guó)際履約環(huán)境規(guī)劃前期研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2009B007)

陳迪宇 (1984—),女,湖南岳陽(yáng)人,碩士研究生,助理工程師,主要研究方向：國(guó)際環(huán)境合作政策、國(guó)際環(huán)境履約政策。