農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)推進(jìn)水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作的意見

(農(nóng)漁發(fā) 2010? 25號)

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市漁業(yè)主管廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水產(chǎn)局,各海區(qū)漁政局:

為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年中央 1號文件)關(guān)于“穩(wěn)定漁民水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)”的指示精神,加快推進(jìn)水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作,保障養(yǎng)殖生產(chǎn)者合法權(quán)益,促進(jìn)我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,現(xiàn)提出如下意見:

一、總體工作要求和目標(biāo)

水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記是我國依法確立的對養(yǎng)殖水域灘涂實(shí)施管理的一項基本制度。1986年《漁業(yè)法》提出建立核發(fā)養(yǎng)殖證、確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán),2007年《物權(quán)法》確認(rèn)了水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。至此,經(jīng)過多年實(shí)踐和法律探索,具有中國特色的水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)制度逐步建立并日趨完善,得到了廣大漁民的擁護(hù)。在地方各級人民政府的重視下,漁業(yè)主管部門不斷加大養(yǎng)殖發(fā)證登記工作力度。截至 2009年底,全國已核發(fā)養(yǎng)殖證 37萬多本,確權(quán)水域灘涂面積 448萬公頃,發(fā)證確權(quán)率達(dá)到 65%,對穩(wěn)定水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán),調(diào)動漁民生產(chǎn)積極性,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但是,當(dāng)前養(yǎng)殖使用權(quán)制度建設(shè)中也存在著不容忽視的問題。一是有些地方和部門對其重要性認(rèn)識不足、重視不夠,擔(dān)心核發(fā)養(yǎng)殖證會影響今后對水域灘涂的征用和補(bǔ)償,因此發(fā)證登記工作進(jìn)展緩慢;二是在工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快的同時,一些地方隨意侵占養(yǎng)殖水域灘涂的情況時有發(fā)生,權(quán)屬糾紛不斷,損害了養(yǎng)殖生產(chǎn)者的合法權(quán)益,影響社會和諧穩(wěn)定。針對這些問題,近年來中央連續(xù)下發(fā)的幾個 1號文件都強(qiáng)調(diào)做好穩(wěn)定漁民水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)工作。為貫徹落實(shí)中央文件精神,全面準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨在農(nóng)村的基本政策,維護(hù)好漁民的合法權(quán)益,提高養(yǎng)殖使用權(quán)的保護(hù)效力,按照《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定,農(nóng)業(yè)部以 2010年第 9號部令頒發(fā)了《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》(以下簡稱《辦法》),自 2010年 7月 1日起施行。

做好水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作,是法律賦予地方各級人民政府和漁業(yè)主管部門的重要職責(zé)。當(dāng)前工作的總體要求和目標(biāo)是:充分認(rèn)識穩(wěn)定水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的重要意義,把養(yǎng)殖使用權(quán)制度建設(shè)作為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的重要舉措,按照科學(xué)規(guī)劃、確權(quán)發(fā)證、嚴(yán)格保護(hù)、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則,切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化工作措施,保護(hù)合法權(quán)益,爭取到 2011年底,全國水產(chǎn)養(yǎng)殖重點(diǎn)縣(市、區(qū))要全面完成養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作,規(guī)劃內(nèi)的水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記率達(dá)到 95%以上,為推進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)提供堅實(shí)的制度保障。

二、加快編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃

編制發(fā)布養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃,確定可以用于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的水域灘涂區(qū)域范圍,是實(shí)施水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記的重要前提,是《漁業(yè)法》賦予地方各級人民政府的一項重要職責(zé)?！掇k法》規(guī)定:本辦法所稱水域、灘涂,是指經(jīng)縣級以上地方人民政府依法規(guī)劃或者以其他形式確定可以用于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂。

自 2002年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《完善水域灘涂養(yǎng)殖證制度試行方案》和《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作試行規(guī)范》以來,目前全國共有 1178個縣級地方人民政府編制發(fā)布了養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃,為養(yǎng)殖使用權(quán)制度建設(shè)奠定了良好的工作基礎(chǔ)。但是,仍有一些地方?jīng)]有組織編制規(guī)劃,或者編制的規(guī)劃不符合功能規(guī)劃的要求,可用于養(yǎng)殖業(yè)的水域灘涂區(qū)域范圍不清。因此,必須依法加強(qiáng)養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃工作,加快編制進(jìn)度。

(一)凡轄區(qū)內(nèi)適宜水產(chǎn)養(yǎng)殖的水域灘涂面積超過 10000畝或現(xiàn)有水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)規(guī)模超過 3000噸的縣(市、區(qū)),都應(yīng)編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃。小于上述規(guī)模的縣(市、區(qū)),可用其他形式確定可用于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的水域灘涂,或者由上一級人民政府統(tǒng)一編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃。

(二)已經(jīng)編制發(fā)布養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃但不符合功能規(guī)劃要求的,或者原規(guī)劃的養(yǎng)殖水域灘涂被嚴(yán)重污染不宜繼續(xù)養(yǎng)殖的,或者因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要調(diào)整養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃的,應(yīng)盡快按照原程序進(jìn)行修正、調(diào)整。

(三)編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃,重點(diǎn)是明確可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域灘涂區(qū)域范圍、類型、期限以及允許采用的養(yǎng)殖方式、開發(fā)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等。目的是既保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展空間,又妥善處理養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(四)要增加人力、物力和財力,組織對轄區(qū)內(nèi)水域灘涂資源狀況和開發(fā)利用情況進(jìn)行全面普查調(diào)研,科學(xué)編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃,做好與城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、水資源利用和航運(yùn)、港口、鹽業(yè)、旅游等規(guī)劃的銜接,增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性,提高編制質(zhì)量。

(五)要根據(jù)中央關(guān)于穩(wěn)定漁民水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的精神,按照保持長期穩(wěn)定的原則,將重要養(yǎng)殖水域灘涂,如傳統(tǒng)養(yǎng)殖區(qū)、已經(jīng)形成集中連片的養(yǎng)殖基地、其他各行業(yè)難以利用的低洼鹽堿地等,規(guī)劃為長期養(yǎng)殖區(qū)。對某些多功能區(qū)域,在限定養(yǎng)殖方式(如底播)、種類(如貝、藻、濾食性魚類)和養(yǎng)殖規(guī)模的前提下,也應(yīng)規(guī)劃為長期養(yǎng)殖區(qū)。對已經(jīng)確定為其他主功能利用區(qū),但目前尚未使用的水域灘涂或者養(yǎng)殖生產(chǎn)活動尚未對其他功能行使造成影響的水域灘涂,可以規(guī)劃為臨時養(yǎng)殖區(qū),以充分利用資源發(fā)展養(yǎng)殖生產(chǎn),增加漁民收入。

三、認(rèn)真做好水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作

水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)屬于不動產(chǎn)用益物權(quán),發(fā)證登記是其發(fā)生效力的法定程序?！段餀?quán)法》規(guī)定:不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。長期以來,水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)沒有像土地、林地的承包經(jīng)營權(quán)那樣受到足夠重視和有力保護(hù),與水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作嚴(yán)重滯后有一定關(guān)系,因此,認(rèn)真做好水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作是落實(shí)中央文件精神的具體體現(xiàn)。

(一)各級漁業(yè)主管部門要在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下,堅決貫徹執(zhí)行中央 1號文件精神,認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》,加強(qiáng)對工作人員的法律法規(guī)和發(fā)證登記業(yè)務(wù)培訓(xùn),熟悉發(fā)證登記程序和要求,提高業(yè)務(wù)能力和辦事效率。

(二)積極主動向水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)人宣講發(fā)證登記程序和要求,宣傳發(fā)證登記對養(yǎng)殖權(quán)人自身權(quán)益保障的重要作用,調(diào)動水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)人主動申請發(fā)證登記的積極性。要通過多種宣傳渠道,以群眾喜聞樂見、容易看、看得懂的方式,將《辦法》送到有養(yǎng)殖生產(chǎn)的村民委員會和養(yǎng)殖企業(yè)中,做到家喻戶曉。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行國家所有水域灘涂依法持證從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的法律規(guī)定。健全和完善國家所有水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的申請、審查、公示、發(fā)證和登記建檔等制度,公開、公平、公正處理權(quán)屬爭議,依法保障當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先獲得國家所有的水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán),并按照保持長期穩(wěn)定的原則確定養(yǎng)殖使用權(quán)期限。

(四)鼓勵集體所有或者國家所有由集體使用水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)人辦理發(fā)證登記。對符合發(fā)證登記條件的養(yǎng)殖權(quán)人,不得以任何理由拒絕辦理發(fā)證登記手續(xù),也不得附加任何條件。

(五)盡快將水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記情況錄入“養(yǎng)殖證信息管理系統(tǒng)”,做好明年啟用新版養(yǎng)殖證和“水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記系統(tǒng)”的準(zhǔn)備工作,不斷提高養(yǎng)殖業(yè)管理信息化水平。

四、強(qiáng)化各項保障措施

養(yǎng)殖水域、灘涂包括海洋、江河、湖泊、水庫、池塘和灘涂、低洼鹽堿地等各種類型,情況復(fù)雜,落實(shí)水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)工作政策性強(qiáng),管理難度大。各級漁業(yè)主管部門要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅決履行職責(zé),增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感,積極爭取各方面支持,強(qiáng)化各項工作措施,精心組織,狠抓落實(shí)。

(一)統(tǒng)一思想認(rèn)識,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要把落實(shí)穩(wěn)定漁民水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)制度建設(shè)擺在突出位置,切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要積極主動向當(dāng)?shù)卣畧蟾婀ぷ靼才藕徒ㄗh,努力消除顧慮和阻力,爭取政府領(lǐng)導(dǎo)重視和有關(guān)部門支持,密切溝通協(xié)調(diào),在人、財、物等方面給予充分保障。

(二)明確工作目標(biāo),建立目標(biāo)責(zé)任制。各級漁業(yè)主管部門要按照我部提出的總體要求和目標(biāo),制定規(guī)劃編制和發(fā)證登記工作方案和時間表,層層建立目標(biāo)責(zé)任制,加強(qiáng)考核和督促檢查。農(nóng)業(yè)部各海區(qū)漁政局要強(qiáng)化執(zhí)法檢查職能,突出抓好所轄區(qū)域內(nèi)海水養(yǎng)殖發(fā)證登記督促檢查工作。

(三)建立通報制度,加快工作進(jìn)度。各省級漁業(yè)主管部門要及時掌握各地工作進(jìn)展情況,采取措施加快工作進(jìn)度。要總結(jié)經(jīng)驗,全面推廣;發(fā)現(xiàn)問題,及時解決。我部將建立規(guī)劃編制和發(fā)證登記工作備案、通報制度。請各省級漁業(yè)主管部門及時將各地規(guī)劃編制情況填寫《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃備案表》(格式見附件)報我部備案。我部于每年 6月和 12月通報各地備案情況及養(yǎng)殖證管理信息系統(tǒng)登錄的發(fā)證登記工作進(jìn)展情況。

(四)加大執(zhí)法力度,保護(hù)合法權(quán)益。各級漁業(yè)主管部門及其所屬漁政機(jī)構(gòu)要加大養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)法力度,堅決制止未依法取得養(yǎng)殖證擅自在國家所有的水域灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的行為,視情節(jié)依法予以責(zé)令改正、補(bǔ)辦養(yǎng)殖證或者限期拆除養(yǎng)殖設(shè)施。堅決制止非法侵占養(yǎng)殖水域灘涂和侵害合法養(yǎng)殖生產(chǎn)者利益的行為,切實(shí)維護(hù)養(yǎng)殖權(quán)人的權(quán)益。

(五)落實(shí)惠漁政策,體現(xiàn)養(yǎng)殖證作用。養(yǎng)殖證是物權(quán)證,也是單位和個人依法從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的憑證。要加強(qiáng)物權(quán)保護(hù)措施的落實(shí),進(jìn)一步研究制定養(yǎng)殖水域灘涂征(占)用補(bǔ)償實(shí)施辦法和標(biāo)準(zhǔn),逐步建立養(yǎng)殖使用權(quán)救濟(jì)制度。積極與金融、信貸等部門溝通,發(fā)揮養(yǎng)殖證的物權(quán)抵押功能,解決養(yǎng)殖權(quán)人小額貸款困難。要將國家各項支漁惠漁政策與養(yǎng)殖證緊密掛鉤,將養(yǎng)殖證作為享受各級財政補(bǔ)貼、項目建設(shè)和災(zāi)害救濟(jì)等的資質(zhì)條件。目前,養(yǎng)殖證是養(yǎng)殖漁民和企業(yè)享受國家柴油補(bǔ)貼的重要依據(jù),各地要認(rèn)真核實(shí)養(yǎng)殖權(quán)人自有養(yǎng)殖機(jī)動漁船數(shù)量和主機(jī)功率并建立數(shù)據(jù)庫,確保養(yǎng)殖權(quán)人獲得養(yǎng)殖機(jī)動漁船柴油補(bǔ)貼。