南水北調中線干線鶴壁段工程代建管理

文 丹 賀小近

（湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司 長沙市 410014）

1 代建制的由來

2004年7月16日，國務院頒布的20號文《國務院關于投資體制改革的決定》，提出了代建制的框架概念,要求政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應資質、社會專業化的項目管理單位作為代建人，負責對項目進行投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位。并明確提出，對非經營性政府投資項目，要加快推行代建制。自此，代建制作為政府管理投資項目的一種制度和模式，開始在全國各地試行、實施。

2 南水北調鶴壁段工程的基本情況

南水北調中線工程是解決京津華北平原缺水的重大戰略性基礎設施。鶴壁段為南水北調中線一期工程總干渠黃河北～羑河北段第9設計單元，自滄河渠倒虹吸出口導流堤末端為起點，終點在湯陰縣行政區劃邊界處，全長約30.8km。渠道設計流量（250～245）m3/s,加大流量（300～280）m3/s，總干渠以明渠為主，明渠與河流全部采用立交。渠道設計水深為7.0m，設計底寬（8.0～19）m，邊坡相應為1∶2～1∶3.5，最大挖深21m，最大填高6m。各類建筑物49座。鶴壁段工程投資約為11億元，工期為32個月。

南水北調工程是一個集國家財政預算撥款和項目法人自籌資金相結合的政府投資水利建設項目，實行項目法人制，因項目單元工程眾多，涉及問題復雜。南水北調工程現行管理模式劃分為：直管、委托和代建制三種管理模式。鶴壁段工程采取的管理模式為代建制，代建管理單位為：湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司,現場管理機構為澧水公司南水北調中線干線鶴壁段代建項目管理部(以下簡稱代建部)。

3 南水北調工程鶴壁段代建管理

3.1 建立完善的管理體系，實行規范管理

（1）建立橫向到面、縱向到底的建設管理體系。

南水北調工程起點高，要求高，戰線長、環境復雜，建設管理難度很大。如何強化組織和制度建設，是有效開展建設管理的一項重要的前提。

承包人一進場，代建部即建立由工程建設管理機構負責人、施工項目經理、總監理工程師以及設計代表組成的工程質量、安全生產、防洪度汛、文明施工、外部協調、檔案等管理機構，與承包人項目經理簽訂年度質量安全目標責任書，便于各項工作的領導責任制與責任追究制得到明確落實。

（2）加強建設行為的監管,發揮專業監督作用。

一是制定《監理工作考評管理辦法》，督促監理機構加強工程質量控制、進度控制、投資控制和合同管理、安全文明生產管理、信息管理，發揮監理機構的專業監督作用。二是制定了設計、監理、承包人《違規行為通報管理辦法》，明確了三級通報制度，對工程建設好壞典型和工作任務執行情況進行表揚或批評的通報。三是制定《強化措施費考核與支付辦法》，考核承包人的質量、進度、安全和文明施工管理工作。

（3）開展各類專項檢查，確保工程進度、質量、安全。

成立專項治理工作領導小組，印發了實施方案，分階段、有計劃地開展了建設領域突出問題專項治理工作，對工程質量安全和合同管理等方面進行了自查自糾。

（4）在渠線沿途設立了舉報箱，鼓勵社會各界對工程質量、安全、文明施工進行有效監督。

3.2 準確把握形勢，加快施工進度

加快進度是南水北調工程建設的主線和重點，代建部始終圍繞這一主線和重點開展建設管理工作。

（1）督促監理承包人完成工程總控制計劃、施工總進度計劃，要求承包人在編制年度施工進度計劃的基礎上，編制分月進度計劃，并將月計劃分解到每一周，細化到每一天。

（2）認真檢查進度計劃執行情況。在每周和月中、月末分別檢查實際進度是否按計劃要求進行，通過形象進度分析，施工現場條件變化，關鍵線路和關鍵節點完成情況的比較，對出現偏差情況進行分析，提出改進措施，達到“以日保周、以周保月，以月保年”的目的。

（3）對照合同文件，檢查設計、監理和施工承包人現場機構設置、人員、設備進場情況，確保各單位資源投入滿足工程進度要求。

（4）現場協調工作人員采取“了解情況、充分溝通、反應迅速、現場聯動”和“盯、擠、快”方針，集中力量加快臨時用地交付速度，及時協調處理阻工等影響施工的瓶頸問題，保證施工順利進行。

（5）積極開展勞動競賽活動。經過認真布置和廣泛宣傳，發動、營造大干快上氛圍。各標段積極響應并迅速掀起了施工高潮。

工程開工以來，代建部與各參建單位密切配合，克服移民征地、專項設施遷建、復雜施工環境引發的各種困難，在加快工程進度上做了大量工作，達到的形象進度得到了中線建管局和當地政府的肯定。

3.3 抓好外部協調工作，創建良好的工程建設環境

戰線長，現場情況復雜，加上與地方政府在管理理念、價值和文化觀念上存在的差異，增大了協調工作難度。代建部在工作中堅持“和諧雙贏”的原則，主動尋求共同點、平衡點，加強與鶴壁市以及各級南水北調辦的配合，依靠市、縣（區）調水部門和鄉村干部，采取現場勸退、召開聯系會議等辦法，使問題都得到了解決。督促承包人抓好安全文明施工，最大限度地減少施工給當地群眾生產、生活帶來的影響。此外，代建部還組織承包人開展了慰問當地貧困戶和孤寡老人的 “愛民護民”活動，這些舉措在改善承包人與當地群眾的關系上發揮了積極作用。

4 代建制項目管理的優勢

對政府投資項目實行代建制管理，能夠較好地解決政府投資項目管理中的一些突出矛盾和問題，明顯提高政府投資效益。

（1）項目專業化管理水平明顯提高。

以專業化的代建單位代替運行管理單位，來行使項目建設實施的組織管理職責，將傳統管理體制中的 “建設、使用合一”改為“建設、使用分開”，實現了管理隊伍的專業化，有效提高了項目管理水平。同時，大型管理公司通過有利的自身條件，積極探索，建立一套有利于代建企業發展的體制，加強從業人員素質培養，增強企業核心競爭力，做大做強代建的品牌，提升管理，做好服務，持續改善，不斷提高盈利、競爭、可持續發展“三個能力”，在做強的同時為代建制的可持續發展提供有力保證。

（2）強化投資約束，防止項目超概算。

代建制項目以合同的形式，明確界定了政府投資主管部門、代建單位和運行管理單位三方各自的責任、權利、義務，徹底解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題，也有利于代建單位排除項目實施中出現的各種行政干擾。代建單位在簽訂《代建合同》的同時，需繳納一定比例的銀行履約保函，形成了對代建單位全面履行代建義務的制約機制，從而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現象。同時，在合同中約定獎懲機制，有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設成本。

（3）精簡機構，減少人力資本負擔；集中精力，加強對代建制項目的全過程監管。代建制項目中，使用單位無需再招聘、抽調人員成立龐大的建設期管理隊伍，能夠從煩瑣的項目管理事務中解放出來，一來可以精簡機構，減少建設期完工后閑置人員的人力資本負擔；二來可以集中力量對建設工期、質量、安全和資金合理使用進行監督，掌控全局。

5 南水北調鶴壁段代建制實施過程中出現的問題

（1）“代業主”地位尷尬，建設管理控制力度有所不足。

作為代建公司，在代建管理的職能、職責下，充當“代業主”角色。雖然澧水公司在大型水利建設項目的建設管理上有充足經驗,公司管理理念和模式比較完善，但在南水北調工程中，對工程建設管理各環節的控制力度有所不足，控制的方法不多，決策能力有限，不能有效地運用激勵、約束機制，受到投資人、承包人、社會等多方壓力，創造性工作的空間不大。

（2）多種矛盾影響工程建設進度，綜合協調難度大。

南水北調工程項目有著政府投資項目共有的特殊性，具有濃重的政治任務特色，它通過層層目標任務、目標考核的形式，以滿足特定時限、時間要求為核心展開工作。招標完成后即要求開工，一方面，征地拆遷工作進度不能滿足工程全面開工的需要；另一方面，由于設計任務重、設計周期短，施工圖的設計進度不滿足工程全面開工的需要。各種矛盾引發了工程的待工、停工現象，阻礙著工程建設計劃的實施，從而嚴重了影響工程建設進度。

由于事前的論證和準備并不是很充分，且不同利益之間的平衡難度大，加上來自不同方面的制約和影響因素，整體協調的難度很大。

（3）品牌認知過程漫長。

澧水公司是我國首家部、省聯合按現代企業制度組建的流域性水電開發管理機構，負責澧水流域湖南境內的防洪治理、水電開發等工作。公司先后高速優質地建成了江埡、皂市兩個大型水利樞紐工程，在水利部及湖南省享有較高聲譽，但在省外及水利行業以外的品牌認知度不夠。初到南水北調工程，各方對澧水公司還存在不熟悉、懷疑、建設計劃信用度是否充足等問題，經過幾個月溝通、磨合，才逐漸建立了彼此的信任、合作關系。

（4）因層層管理，涉及重大和突發的設計變更審核周期過長。

如地方政府提出的跨渠公路橋位置變更、淇河倒虹吸大面積溶洞處理等，對工程施工計劃、工程建設進度帶來較大影響。

（5）團隊動力不足。

由于參建各方條件、利益、管理等制約，如設計、監理、承包人的現狀，僅靠代建團隊推動的力量十分有限。一是需要從宏觀的角度控制工程投資，因施工圖設計沒有完成，工程的投資控制難度較大。二是代建費用的增加，在監理、承包人無法加大資源投入、提高人員素質的情況下，只有增加代建管理人員加強對工程的管理，這給代建管理單位增加了成本，與本來就較低的代建管理費用產生了矛盾。