迎戰湘江第三次洪峰后的反思與前瞻

黎作鳳

（湘陰縣人民政府 岳陽市 414600）

水情是湖區縣最大的縣情，水患是湖區縣最大的隱患，也是影響湖區縣發展的共同難題。2010年4月1日入汛以來，湘陰遭受強降雨和高洪水位襲擊，降雨強度大，汛情來勢猛，持續時間長。特別是6月19日特大暴雨，12小時城區降水達178mm，是湘陰縣有氣象資料記錄以來的單日最大降雨量，湘水先后出現三次洪峰，遭遇建國以來的第二大洪水。在省市黨委、政府和各有關部門的正確領導和大力支持下，全縣上下同心同德，團結奮戰，取得了迎戰湘江第三次洪峰即建國以來湘水第二大洪水的勝利，沒有潰一堤一垸一庫一壩，沒有死傷一人，群眾生命財產安全，災害損失降到最低程度。但在這個過程中也暴露出許多問題及主客觀方面諸多的不適應。有必要認真總結分析，并就如何應對防汛抗洪工作中出現的新情況、新問題進行深入思考。

1 防汛減災始終是湖區面臨的重大課題

湖河交織，堤垸縱橫，雨量充沛，四水交匯，決定了防汛抗洪是與湖區縣共始終的一項長期歷史任務。同時，防汛抗洪工作的高消耗、大投入、超負荷，也成為湖區縣的一個沉重包袱。

（1）防汛壓力大。湖區縣普遍堤線長、堤垸多，防汛抗洪任務繁重。湘陰全縣有萬畝以上堤垸12個，防洪大堤總長402km，受堤垸保護人口達51.1萬人，占全縣總人口的70%，是全省防汛抗洪任務最重的3個縣之一。防汛抗洪稍有差池，就會危及成千上萬甚至數十萬群眾的生命財產安全，責任重大，壓力巨大。而受日益頻繁的極端氣候影響，今后雨情水情汛情還會出現更多不可預測的因素，防汛抗洪仍將是湖區一項長期而艱巨的任務。

（2）人力投入多。與山區防洪抗災工作強調預警不同，湖區防汛抗洪最大的特點是強調嚴防死守，人力資源投入巨大。從湘陰縣防汛抗洪情況看，全縣如啟動防汛抗洪救災Ⅱ級響應，需直接上堤巡查防守和搶險勞動力7763人，全面啟動Ⅰ級響應后，需投入一線勞動力21637人，這還不包括干部、預備隊員和后勤保障服務人員。2010年迎戰湘水第三次洪峰，全縣投入干部群眾2.6萬多人。而在1998年防汛抗洪中，全縣共投入12萬多人，占當時湘陰總人口的近1/5。巨大的人力投入，既需要大量的物資資金作保障，同時也是對我們組織動員能力的一次巨大考驗。

（3）財物消耗大。防汛抗洪是一場持久戰、消耗戰。防汛物資平時有備才能無患。按省、市防汛物資儲備定額標準，湘陰縣平時需儲備塊石5.92萬m3、砂卵石20.19萬m3、編織袋150萬條、彩條布22.3萬m2，總價值1500萬元以上。而防汛抗洪一旦開始，物資消耗巨大。如1998年抗洪，湘陰縣共消耗砂卵石35.5萬t、編織袋330萬條、木材2000多m3、彩條布100萬m2，物質消耗在4000萬元以上，相當于湘陰縣當年財政收入的40%。對一個財力并不寬裕的湖區縣來講，確實難堪重負。

（4）建管任務重。搞好堤防等防洪基礎設施的建設和管理維護，是做好防汛抗洪工作的重要前提基礎。防汛大縣都是水利建設大縣。盡管近年來國家加大了對湖區堤防等基礎設施建設的投入，但遠遠難以滿足防汛抗洪需求。從湘陰縣情況看，全縣共有一線防洪大堤271km，二線大堤131km，而國家只將5個重點確保垸的117km一線堤防建設納入了洞庭湖二期綜合治理工程，僅占全縣堤防總長的29%。所有二線堤防和其它一般垸、蓄洪垸的一線堤防仍靠自籌資金進行建設管理和維護，成為湖區縣的沉重負擔。

2 當前湖區防汛減災面臨諸多新情況新問題

中國經濟社會快速發展轉型，也給湖區防汛帶來一系列新情況、新問題：工業化城市化引發的人口流動轉移，造成農村勞動力縮減，動員組織困難；農村稅費改革后新的利益格局和機制形成，勞動力調動成本大幅增加；縣鄉村財政財務體制約束，防汛資金籌措調度困難增加等等，使湖區防汛抗洪工作的難度更大、壓力更重。加之不少干部群眾認為，三峽工程建成后對長江洪水的調蓄能力大為增強，即使有1996年、1998年那樣的大水，江湖防洪大堤也普遍加固加高了，也不會有什么大問題，因而造成防汛意識淡薄，防汛準備不足，防汛組織困難，防汛指揮不暢，防汛工作被動。

（1）群眾組織發動更困難。防汛抗洪重在發動群眾、依靠群眾。農村稅費改革取消“兩工”（防汛工、秋冬修勞動積累工）之后，村民群眾的防汛意識淡化，缺少“防汛就是保家園，搶險就是救自己”的意識，在上堤防汛上討價還價，出工就要工資；有的思想麻痹，認為大堤加高了，隱患治理了，不會出什么大問題，防汛抗洪的積極性不高。而取消“兩工”和防汛糧后，群眾在防汛上既不投勞也不投資，鄉鎮不但沒有制約手段，更因失去防汛經費的主要來源，沒有組織群眾的物質基礎，一些鄉鎮迫于經費壓力不想也不敢廣泛發動群眾。如湘陰縣嶺北垸有23.6km一線大堤，按一級響應預案要求，在2010年的防汛過程中要上勞力2000多人，每天每個勞力需支付工資60元、伙食費20元，日需支出16萬多元，一個星期下來就需支付大堤巡查人員工資等費用100多萬元。正因經費上的顧慮，鄉鎮在發動組織勞力上往往持等待觀望態度，能少上一人就少上一人，經費能省一分就省一分。再加之農村青壯年大多在外打工，也為迅速組織勞動力上堤防汛增加了難度。

（2）防汛隊伍實戰能力差。從干部隊伍看，從1998～ 2009年的11年中，洞庭湖區沒有發生大的水情汛情，現在的干部大多沒有經過防大汛抗大洪鍛煉，防汛經驗少，對防汛的思想認識不足，對堤情、工情、險情熟悉不夠，對組織群眾、發動群眾的難度沒有充分估計，大汛當前往往措手不及。如2010年湘陰縣參與迎戰湘水第三次洪峰的16個鄉鎮的32名黨政一把手中，指揮過1996年、1998年防汛的沒有1人，參與過的只有6人，大部分鄉鎮干部沒有防汛實戰經驗，在洪水迅猛上漲時倉促應戰，在組織指揮協調方面顯得比較被動。從技術隊伍看，也因“兩工”取消、鄉鎮經費緊張，搶險技術隊員待遇偏低，原有隊伍難穩定，新鮮力量難補充，隊伍年齡結構老化，實戰能力退化。如各鄉鎮都按預案要求成立了搶險技術隊，但有實戰經驗的年齡基本上都在50歲以上，而新補充的技術人員大都只經過了業務知識培訓，沒有實戰經驗，很難適應防大汛、搶大險的需要。

（3）防汛經費保障難到位。農村稅費改革之前，基層防汛經費主要靠群眾投資投勞，渠道較穩定，經費有保障。取消“兩工”后，基層防汛經費沒有來源，保障難以到位。以湘陰縣農村稅費改革之前的1998年為例，農民每年每人需繳防汛糧折合人民幣20元，投入“兩工”折合人民幣100元，共計120元，全縣每年可籌措防汛經費5700多萬元。從2004年農村稅費改革后，中央和省級財政每年安排湘陰縣水管體制改革轉移支付資金1814萬元，主要用于排澇、堤防管護和水管體制改革后的人員工資。前后對比，防汛經費相差3900多萬元，在大汛大災之年，遠遠不能滿足防汛抗洪支出需要。

（4）基層指揮體系不健全。1998年、1999年，一垸區一般有幾個鄉鎮，鄉鎮機構改革后，湖區鄉鎮個數減少，原來幾個鄉鎮的防汛任務現在都集中在一個鄉鎮，防守戰線長、組織發動群眾任務重。同時，原來每個鄉鎮都有七站八所等派駐機構，改革后機構精簡，干部分流，企業改制，職工身份置換，基層防汛可以調配的干部較以前大為減少，指揮調度壓力空前加大。如在1998年防汛時，湘陰5大垸區設有5個水利工委、27個鄉鎮，干部職工近3000人，而現在上述5垸只設有7個鄉鎮，干部職工僅1500多人，可調配的干部減少近50%，防守要求和指令難以在短時間內迅速執行到位。

（5）水利基礎設施較薄弱。近年來，各地搶抓國家重視水利建設的機遇，積極爭取項目和資金，加大水利基礎設施建設力度，防汛抗洪能力有了很大提升。但由于湖區堤線長、底子薄、欠賬多，防洪保安能力依然比較脆弱。目前，湘陰縣一線臨洪堤堤頂高程低于歷史最高水位的堤線還有80多km，當沖當浪堤89.62km，兩水夾堤堤段30多km，管涌易發地段80多km，131km二線防洪大堤堤頂高程僅35.0m左右，嚴重影響整個堤垸防洪安全。另外，全縣100處排漬機埠還有87處沒有更新改造，這些電排機埠大都修建于20世紀60、70年代，個別建于50年代，年久失修，設備落后，線路老化；71座中小型水庫除2座中型水庫和部分小（Ⅰ）型水庫進行了除險加固外，其他都不同程度存在壩基壩身滲漏、涵管老化、溢洪設施及配套渠系不完善等問題，防洪能力差。一旦發生險情，后果不堪設想。

3 今后防汛抗災工作的對策

做好防汛工作，既要把過去多年行之有效的一些好辦法、硬措施如提高防汛意識、備足防汛物資、嚴格防汛紀律、強化防汛責任等執行好、落實好，又要適應新的形勢，針對當前湖區防汛工作中出現的新情況新問題，探索采取新的對策措施。

（1）群眾組織發動要實行戰時動員與常年性宣傳相結合。群眾是防汛的主力軍，防汛抗洪必須充分發動群眾、組織群眾、依靠群眾。要切實改變過來“大汛大宣傳、小汛小宣傳、無汛不宣傳”的狀況，既重戰前動員，也重常年性教育，始終做到防汛抗洪警鐘長鳴。每年汛期來臨之前，縣鄉兩級都要召開防汛抗災動員會，垸區召開垸民代表大會，村組召開群眾動員會，層層宣傳發動到村、到組、到人，廣泛動員群眾主動投身防汛抗洪斗爭。平時要加強防汛抗洪法律法規的宣傳，使群眾認識到防汛抗洪是全民義務，形成“抗洪搶險個個參與、保垸安民人人有責”的共識。同時，縣鄉兩級要定期舉辦防汛知識培訓，聘請專家講座，組織鄉鎮村組干部、技術隊員參加學習，既強化防汛抗洪意識，又提高防汛搶險技能。汛時，要廣泛發動宣傳媒體全方位、多角度宣傳報道抗洪工作，營造濃厚氛圍，強化輿論導向，凝聚防汛合力，牢牢把握防汛減災的主動權。

（2）查險處險要實行群防群治與專業處險相結合。專業化的搶險技術隊是防汛搶險的中堅力量，是建立新時期科學防汛體系的必然要求。在專業隊伍建設上要實行“三專”：一是專人，選拔一批責任心強、紀律性強、年紀較輕的村組群眾，與其簽訂合同，購買好人身保險，汛時定額發放工資補助，平時安排小型水利工程業務，確保隊伍穩定；二是專業培訓，定期組織業務知識培訓學習和實戰演練，切實提高其業務技能；三是專業裝備，配備潛水服、打樁機、救生衣等必要裝備，確保戰時召之即來，來之能戰。同時，要從退休、退線水利干部中抽調老專家、老骨干組成技術顧問班子，服務指揮決策，指導查險處險；各村組建立巡查守護隊，將人員打樁定位到責任堤段和重點守護部位，形成全員參與、專群結合的防汛搶險力量體系。

（3）防汛抗災經費要實行穩定保障與應急籌措相結合。湖區防汛工作的經常性長期性，需要經費保障的經常化制度化。湖區縣鄉兩級政府要積極探索建立防汛抗災基金，財政每年安排專項預算，并整合防洪保安資金、水資源管理費、河道管理規費等水利資金，積極爭取上級補助充實基金，實行專戶專賬、專款專用、盈余結轉，以無汛之年補有汛之年，以小災之年補大災之年，逐步建立穩定的防汛抗災經費保障機制。特別是省市要出臺防汛抗災經費征收政策，可比照城市防洪保安基金征收辦法，向城鎮居民和農村村民開征防洪保安基金；或者按照 “誰受益，誰負擔”的原則，將防汛抗洪納入“一事一議”范圍，每年由村民代表大會根據當年雨情、水情、汛情情況，確定籌資籌勞標準，按人田各半原則分攤收取，以解決基層防汛抗災經費不足問題。

（4）防汛物資器材要實行政府儲備與商業儲備相結合。嚴格按照防汛物資儲備定額標準，落實分級儲備責任，加強政府儲備。同時積極探索建立商業儲備機制，對木材、彩條布、編織袋等易損物資器材，確定定點供應商，與之簽訂儲備合同，參照糧食儲備管理辦法，給予供應商必要的保管費用和損耗補貼，最大限度地減少政府在防汛物資器材儲備上的直接資金投入，以最少的資金發揮最大的效益。

（5）防洪基礎設施要實行加強建設與重視管護相結合。針對防汛基礎設施還比較薄弱的情況，湖區縣市要不等不靠、突出重點、整合資金、捆綁項目，加大水利基礎設施建設力度。對新發生的險工、兩水夾堤、圬工結構的河管涵閘、病險水庫、排漬機埠、垸內渠系和二線堤防治理，要做好規劃，加快治理。同時，省、市要進一步加大對防汛大縣的項目支持力度，盡快啟動蓄洪安全建設、農田水利基礎設施建設和中小流域治理，加快水庫除險加固、大型排澇泵站更新改造、堤防工程建設等水利項目建設。特別是在二線防洪大堤建設上，要比照一線防洪大堤標準，切實加大投入，加快改造。要特別重視對水利設施的日常管護，做到大堤清基掃障常年化、設備維修維護及時化、重點部位監管經常化。