關于河道規范化管理的思考

侯昊華，吳愛兵，楊志剛

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.海河水利委員會引灤工程管理局，河北 遷西 064309）

河道規范化管理主要指運用法律、行政、工程、技術、經濟以及宣傳等管理手段，有效地控制人類在河道管理范圍內的活動，對一切影響河勢穩定和河道防洪、輸水、水環境、生態環境的行為實施管理，充分發揮江河湖泊的行洪、排澇、航運、發電、供水、養殖、納污、生態等綜合效益，保障行洪、供水以及生態安全，同時保護沿岸各類基礎設施的安全，以保障沿岸人民生命和財產安全。對河道實施規范化管理，需嚴格河道分級管理制度，協調好各級政府、水行政主管部門、防汛指揮機構、基層河道管理單位及相關部門（國土、交通、林業、環保等部門）之間的關系，統籌兼顧各地區、干支流、左右岸、上下游之間的利益，以求得最大的社會、經濟與生態效益。

1 河道規范化管理要點

對河道實施規范化管理主要包括河道整治、河道開發利用、河道觀測、河道保護等幾方面管理內容。其中，河道整治管理涉及3個方面的問題，即河道整治的依據與技術標準、河道整治工程管理、河道整治涉及的土地和航運等問題；河道的開發利用管理涉及到兩方面的問題，一是對河道管理范圍內的建設項目進行管理，包括水利工程和非水利工程建設項目的管理，二是對開發利用河道的行為進行管理，包括河道內的作業及其他行為，目前主要是河道采砂、取土、采礦、采石以及護岸林木采伐管理等；河道觀測主要指按照河道管理的技術規程、規范，定期進行水下地形測量，觀測河勢、險工險段、控導工程、護岸工程、崩岸、泥沙淤積、沖刷及冰凌情況，為河道維護與治理提供依據；河道保護是為最大限度地降低損害河道、破壞或削弱河道功能而采取的行為，其管理行為有多種，包括禁止圍墾、填堵河道，對占用河道、損害堤防、阻礙行洪的行為以及河道管理范圍內的某些設施進行管理等。

在實際工作中遇到較多的是河道管理范圍內建設項目審批管理、河道采砂管理及河道清障問題。關于河道管理范圍內建設項目審批管理，這里所說的建設項目主要是指在 《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》（水利部、原國家計委〔1992〕7號）中規定的建設項目。針對申請人所申請的建設項目，主要對是否符合江河流域綜合規劃和有關的國土及區域發展規劃與對規劃實施有何影響、是否符合防洪標準和有關技術要求、對河勢穩定水流形態水質沖淤變化有無不利影響等9個方面進行審查，同時對于重大建設項目還應征求有關省、自治區、直轄市的意見。關于河道采砂管理，其主要影響河勢穩定、危及堤防安全、損毀通訊設施、破壞水生環境、造成國家水土資源流失、擾亂社會治安等，必須通過相關法律法規，加強對河道采砂的管理。《水法》、《河道管理條例》及《河道采砂收費管理辦法》均對規范河道采砂管理工作做了相關規定，這有助于更好地進行采砂管理工作，從而保障河道防洪安全和兩岸人民生命財產安全。關于河道清障，其是水行政主管部門或政府防汛指揮機構依法清除河道、湖泊管理范圍內人為設置的違章壅水、阻水建筑物、構筑物的行政強制措施，是保障河道行洪能力的重要手段，也是對實際存在的違法設障現象所采取的一種補救措施。對于河道中的障礙即阻水物，主要包括自然阻水物和人為阻水物兩種。自然阻水物指自然生長、形成的，如自然堆積的沙丘、自然生長的植物等障礙物；人為阻水物指為了某種需要而人為形成的，如阻水工程，常見的有各類建筑物、廢棄電桿、樹木、高桿作物、垃圾、廢渣及其他設施等。

2 河道規范化管理存在問題與建議

2.1 一個基本概念

在實際工作中，存在一個不甚明確的概念問題，即河道是否應當包括湖泊塘洼等靜態或動態貯水地、水庫是否為河道一種、蓄洪區與滯洪區是否為河道、季節性河流是否為河道等。在1990年出版的水利百科全書中，河道包括河流、湖泊、人工水道、行洪區、蓄洪區和滯洪區，河流是陸地表面宣泄水流的通道，是溪、川、江、河的總稱，是江河天然水流的通道和載體。實際上，河道不僅包括水流與河床，還包括河床范圍以內及其邊緣的附屬物。從河道本身構成上說，河道應包括堤防及其之間的主河槽、河灘、沙洲、岸線、兩堤外的護堤地，即河道是行洪的通道、水資源的載體、生態的屏障，這也充分體現了它的基本功能，即防洪安全、供水安全、生態安全。因此，筆者認為，只要能體現河道的基本功能，都應算是河道，即湖泊、塘洼、水庫、蓄洪區與滯洪區、季節性河流等均應算作河道，只是由于其特殊性，在實際工作中，才按照相應的法律法規及管理辦法對其進行管理。

2.2 兩個比較棘手的關系

2.2.1 河道管理與土地管理關系

在河道管理范圍內，存在土地的權屬管理問題，需要按照《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等有關法律法規相關規定，實施確權劃界。一般有以下處理方式：①河床經常過水的部分以及河灘，作為河道的基本組成部分，不納入地籍管理范圍，完全依照河道管理有關規定進行管理與保護。②不經常過水的耕地和可利用土地，納入土地部門的地籍管理，河道管理則對其耕作和利用方式實施必要的限制。如，禁止種植高桿作物及進行其他妨礙行洪、污染水質的活動。③對于國家管理的堤防和水工程，由國務院水行政主管部門或流域管理機構商地方人民政府劃定工程管理范圍，在管理范圍內，土地由工程管理單位占有和使用，其他單位和個人不得侵占。但實踐中，這部分土地的使用經常發生爭議。因此，應依法向土地管理部門辦理土地證，確定權屬。有的劃定管理范圍確有困難，可以先劃定管理范圍預留地，以此作為行使管理職權的依據。④堤防背水坡管理范圍以外的一定距離內，應當照樣由國務院水行政主管部門或流域管理機構商地方人民政府劃定為保護堤防本身而需要控制的范圍即保護范圍，其土地所有權和使用權不變，但應按照河道管理法規的規定，限制那些影響防洪安全的活動。

2.2.2 流域機構與地方利益關系

由于流域機構是代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責，代表國家整體利益，而地方政府主要考慮的是當地發展，代表地方局部利益。在河道管理實踐中，經常存在矛盾現象，導致依法行政不能得到有效實施。如，某些地方政府為了地方利益，有法不依，強行進行違章建設項目建設；再如，河道采砂，部分地方為了局部利益，不顧全局，對非法采砂“睜一眼閉一眼”，暗中縱容非法采砂，再者以罰代管，對抓獲的非法采砂船罰款了事，個別地方執法部門甚至與非法采砂者相互勾結，充當保護傘，干擾執法工作。所有這些表明，相關部門不能僅把依法行政停留在口頭上，要切實履行自己的職責，加強水行政執法隊伍建設，強化水行政執法，促進整個經濟社會的可持續發展。

2.3 應引起高度重視的3個突出問題與解決對策

2.3.1 河道清障

目前，由于各種原因，河道管理范圍內各類障礙物留存較多，這給河道行洪帶來了一定隱患。綜合分析，部分設障行為發生在《水法》、《河道管理條例》頒布實施之后，因此應依法對此予以清除。但是，部分設障行為發生在《水法》、《河道管理條例》頒布實施之前，對此一般不能作為違法案件來處理，那該怎么辦？為了保障河道防洪安全，只能根據其障礙物影響行洪的具體情況，分別作出處理決定：對行洪影響嚴重的，作出清除障礙的決定，并視實際情況，給予一定的補償或采取其他補救措施；而對行洪影響不是很大，且清除障礙會直接影響當事人生產、生活的，可在向當事人聲明不得擴建、改建的前提下，暫時保留，待河道整治時一并清除。同時，在實際工作中，應注意積極宣傳水法規，爭取輿論的支持、配合。

2.3.2 河道采砂

由于河道非法采砂會影響河勢穩定、危及堤防安全，同時破壞當地的水生態環境，因此應對河道采砂給予足夠的重視，特別是沒有砂源補給的河道，比如海河流域內衛河上游和岳城水庫以下的漳河河段，由于沒有砂源補給，因此在《中華人民共和國河道采砂管理條例》出臺后，需要結合河道采砂實際，盡快編制衛河、漳河河道采砂規劃，科學合理地劃定禁采區，加大對違法采砂的打擊力度，確保河道堤防的安全。

2.3.3 河道排污口管理

水資源是人類生活的必需品，在社會經濟發展中起著不可替代的作用，因此應高度重視河道對生態環境的影響，加強河道的污染防治與管理，尤其應加強河道排污口的管理，以改善人類賴以生存的水生態環境。目前，海河流域內水體污染、富營養化嚴重，其原因除因水資源匱乏、河水的自凈能力降低外，主要是沿河污染型工礦企業增多，相應地向河道排放污水量增加。因此，要改變有水皆污的狀態，加強河水的污染防治，其中不僅要嚴格限制向河道中排放污水，還亟需投入大量資金，實施河道水生態環境保護與恢復；同時，建立公共事務管理體制，全面提高河道管理及生態保護能力。另外，在河道管理和運行調度中，要積極發揮水利工程在水生態環境保護中的作用，保護和改善水生態環境，為人民生產生活提供一個安全、衛生的水環境。

3 結語

河道管理是社會管理范疇，體現著公共服務，必須實行流域管理與區域管理相結合的管理體制，按照流域統一規劃、統一治理、統一調度指揮，同時必須充分發揮各地的積極性，通過法制化建設，對河道管理進行依法行政，實施規范化管理。作為流域機構，在河道管理工作中積極與地方水行政主管部門溝通，協調好相互關系，兼顧各地區、上下游、左右岸之間的利益，做到“不缺位”“不錯位”“不越位”，構建流域管理與區域管理的和諧關系，使河道管理工作順利開展。作為河道管理單位，要嚴格遵守《水法》、《防洪法》、《行政許可法》和《河道管理條例》等法律法規，規范操作，加強宣傳，加大水行政執法力度，加強基層水管單位隊伍建設和基礎設施建設力度，同時開展河道管理各方面專題研究。目前，水利在國家的經濟社會發展中的作用越來越突出，要借國家重視民生水利發展之東風，積極進行河道工程管理考核，不斷加強河道規范化管理，進一步提高河道管理水平，確保工程安全，為經濟社會快速發展提供有效工程保障。