大型生產建設項目水土保持監督執法的特點和措施分析

張鳳嵋，尚潤陽

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

隨著我國經濟建設步伐的加快，生產建設項目不斷增加，伴之而來的是生態環境遭到嚴重破壞，并造成嚴重的人為水土流失。按照水土保持法規定的“三同時”制度，生產建設項目應將水土保持設施作為一項重要建設內容。但是，在實際工作中發現，部分生產建設項目“三同時”落實情況與水土保持法規的要求還存在較大的差距，個別企業甚至違反有關水土保持法律法規，未履行水土保持義務，造成了嚴重的水土流失問題。筆者就大型生產建設項目違反水土保持法律法規的特點及其事實加以簡述，并結合近年來大型生產建設項目監督執法的工作實際，對監督執法工作提出了幾點建議。

1 大型生產建設項目的主要特點

1.1 規模大，占地廣，線路長

大型生產建設項目一般為各地區、各行業的龍頭項目，占地面積大，少則幾十公頃，大則幾十平方公里，尤其是鐵路、公路、引水、石油管線等線性工程，線路長，有的項目甚至跨省區，沿線地貌類型復雜。如，海委2008年重點督查的南水北調中線京石段應急供水工程橫跨河北、北京15個區縣，總長227.155 km，沿線經過了平原、丘陵、山區等地貌類型；石太鐵路客運專線長度189 km，涉及山西、河北6個區縣，僅河北省境內永久占地達327 hm2。

1.2 水土流失隱患多，危害大

大型生產建設項目對土地擾動劇烈，極易引起水土流失，尤其是位于山區、丘陵區的鐵路、公路、礦產、農林開發等項目，土石方用量大，取土、棄土（渣）場多，如不按照“先攔后棄”的原則布設水土保持防護措施，易引發嚴重的重力侵蝕特別是誘發性滑坡、崩塌和泥石流等自然災害，侵蝕強度可達自然侵蝕的幾倍至幾十倍，危及正常的生產及人民的生命財產安全。如，南水北調中線京石段應急供水工程河北段沿線共有棄土棄渣場264個，大型棄土棄渣場71個（面積在6.7 hm2以上），大部分棄渣場未采取防護措施產生了嚴重水土流失，個別棄渣場因為水土流失沖淤了下游的耕地，引起了民事糾紛；位于河北唐山的首都礦業公司水廠鐵礦項目由于多年的開采，產生了大量的廢土棄石，沿灤河岸邊布設的4個大型棄土棄渣場涉及灤河河道3.6 km，每個棄渣場棄渣高度均有100多m高，棄渣量幾億立方米，不僅存在很大的水土流失隱患，而且嚴重影響防洪安全。

1.3 水土保持法律意識不強，不重視水土保持工作

大部分生產建設單位對防治水土流失的重要性及貫徹執行水土保持法規的嚴肅性認識不足，從思想上不重視水土保持工作，使開發建設項目水土保持“三同時”制度得不到全面貫徹執行。有的生產建設單位認為水土保持手續是影響項目立項的一道障礙，拒不編報水土保持方案；有的生產建設項目業主把水土保持方案審批當作項目審批的一道路條，項目開工后只顧趕工期，節約成本，追求經濟效益最大化，而忽視水土保持工作，不按照水行政主管部門審批的水保方案落實防護措施，甚至存在亂挖亂采亂倒亂棄現象。

1.4 執法阻力大，難度大

由于對水土保持工作的認識不足，有的生產建設單位對監督執法不理解，認為執法檢查是對企業正常生產設置障礙，甚至個別行業管理部門認為水土保持執法就是爭奪他們的權利，因而在工作中不予配合、不予支持；有的生產建設單位對水土保持監督陽奉陰違，表面上回應一定按要求整改，但實際上仍然我行我素，水土保持工作無明顯進展。如，幾年前海委對冀中水泥廠進行監督檢查，建設單位對監督執法不理解，拒不與督查組見面，導致監督檢查無法正常進行；河北省各級水行政主管部門多次督促首都礦業公司水廠鐵礦補報水土保持方案，項目有關負責人利用正在請示上級等各種理由拖延，水保方案補報工作進展緩慢。

2 大型生產建設項目主要的違法違規事實

2.1 水土保持方案未編制或方案編制滯后

按照《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》，水土保持方案必須先經水行政主管部門審查批準，方能辦理其他批準手續。但是，從監督檢查情況看，有些地區生產建設項目水土保持方案編報審批制度貫徹落實情況并不理想。 如，天津薊縣作為天津市唯一的山區縣，其生產建設項目方案編報率不足50%；2008年海委對天津薊縣生產建設項目水土保持監督執法中發現，盤山金碧國際旅游度假中心、盤龍谷文化工程等大型生產建設項目未編報水土保持方案就開工建設。究其原因，主要有以下幾點：一是行政干預，有的地方個別領導環境意識淡薄，為了引入和順利開展重點工程，要求簡化水土保持方案編報手續，干擾水保部門的監督執法；二是部分建設單位在項目建設過程中以經濟利益為中心，對水土保持工作認識不足，為節省投資，不愿意編報水土保持方案；三是某些地方水行政主管部門或為迎合地方領導招商引資、發展經濟的思想和做法，或怕水土保持監督執法惹怒地方領導，主動放棄對生產建設項目進行水土保持監督執法，甚至行政不作為。

2.2 水土保持防護措施落實不到位

從監督執法情況看，大部分大型生產建設項目雖然編報了水土保持方案，但方案的實施還有較大差距，大部分項目業主只注重主體工程的進度和質量而忽視水土保持工作，沒有把水土流失防治責任范圍明確寫入施工合同，導致施工單位為了趕進度、節約成本，不按照審批的水土保持方案實施，棄渣場未采取防護措施或先棄后攔甚至亂倒亂棄，水土流失危害極大，以鐵路、公路等線形項目尤為突出。海委2007、2008年督查的新建鐵路石家莊至太原客運專線工程等4條鐵路項目都存在水土保持措施實施滯后或未實施的問題，棄渣場均有不采取防護措施、先棄后攔、隨意棄渣等現象。

2.3 水土保持監理監測工作不規范

為認真貫徹落實水土保持“三同時”制度，切實防治因生產建設活動造成的水土流失，生產建設項目在水土保持方案批準之后，在其實施過程中同時進行水土保持監理和監測。但是，從監督執法情況看，許多大型生產建設項目在項目建設過程中未開展水土保持監理、監測工作，在水土保持設施驗收時為了保證驗收的通過，只能補做監測、監理報告。雖然履行了手續，卻無法掌握項目建設過程中的水土流失情況和水土保持設施建設情況，偏離了水土保持監理監測工作的實質和作用。根據對2007、2008年海河流域15個已驗收的大型生產建設項目統計，40%的項目在建設期間未開展水土保持工程監理和監測工作。有的項目雖然在建設初期便開展了水土保持監測工作，但由于監測費低，監測單位在監測重點、內容、頻次等方面達不到有關技術規范要求，監測質量低。

2.4 水土保持設施驗收不及時

水土保持設施是生產建設項目水土保持管理的關鍵環節。《開發建設項目水土保持設施驗收管理辦法》第八條明確規定，在生產建設項目土建工程完工后，應當及時開展水土保持設施驗收工作。但從目前情況看，許多大型開發建設項目業主忽視水土保持法律法規，未履行水土保持設施驗收手續，違規開展生產建設工程竣工驗收并投產使用，各級水土保持監督執法部門缺少強有力的制約和處罰手段，導致生產建設項目水土保持設施驗收率相對較低，以鐵路、公路、礦產等行業尤為突出。據統計，海河流域1996—2007年部批完建項目的水土保持設施驗收率只有25%左右，其中鐵路、公路項目驗收率僅有10%。

3 對水土保持監督執法的幾點建議

3.1 創新宣傳方式，創造良好氛圍

利用電視、報紙、網站等媒介宣傳水土保持法律法規和知識，提高群眾水土保持意識，為水土保持工作的健康發展創造良好的社會氛圍；通過溝通和協調，向發改委、環保等政府部門宣傳水土保持工作的重要性，使相關部門更加了解和支持水土保持工作，將水土保持方案的審批真正納入生產建設項目的審批程序之中，做到沒有經水行政主管部門審批的水土保持方案不得立項和開工建設；通過現場督查、召開座談會、舉辦培訓班等形式，立足于服務，向建設單位及其上級主管部門宣傳水土保持法律法規，在建設單位和監督執法單位之間建立協作，增強建設單位履行水土保持法律義務的自覺性。

3.2 注重聯合執法，建立互動機制

水土流失防治工作涉及多行業、多部門，做好水土保持監督執法工作，必須加強部門和行業之間的協調與配合。一是加大各級水行政主管部門與人大、政協、環保等部門的聯合監督檢查，提高水土保持監督執法的影響力和權威性；二是加大水利系統水政、防汛、水保等相關部門的聯合執法，對項目涉及的水土保持、防洪、河道管理等問題統一協調和處理，使水行政執法形成合力，保證執法的綜合性；三是加大各級水土保持監督執法部門的聯合執法力度，形成年度及汛前監督檢查制度，創造良好的水保監督環境。

3.3 增加處罰手段，加大處罰力度

針對違反水土保持 “三同時”制度的行業和企業，按照有關法律法規，增加處罰手段，加大處罰力度。對于同一投資主體所屬的在建及生產運行的生產建設項目，存在未編報水土保持方案、水土保持方案未落實和水土保持設施未按期驗收等違法違規行為的，應對其新建項目水土保持方案實施限批或緩批；對忽視水土保持工作、隨意棄渣并造成嚴重水土流失危害、拒不配合水保部門監督執法的項目應進行媒體曝光。只有讓違法行為付出沉重代價，才能引起建設單位的重視，也才能維護水土保持法的嚴肅性。

3.4 創新執法形式，提高執法效果

在新形勢下，傳統的水土保持監督執法從執法成本、執法效果等方面已不符合時代要求。因此，必須因地制宜，根據實際情況創新和探索監督執法模式，減少執法成本，提高執法效果。近年來，我國水土保持監督執法工作者已經探索出許多好的執法模式，非常值得總結和交流。如，組織某一行業的所有建設單位，到本行業水土保持示范單位參觀、學習、交流經驗；組織流域內所有的建設單位進行有關水土保持方面的培訓；水土保持監督執法部門和建設單位互相聯合，對施工單位進行督查和考核等。

3.5 注重能力培訓，提高執法水平

針對目前水土保持監督執法隊伍中存在的執法責任和服務意識低、執法水平和策略不高、重視方案審批而忽視審批后的監督檢查、重視補償費而忽視項目建設中的水土流失危害等問題，通過舉辦培訓班、異地考察交流等方式，加強監督執法人員的在崗培訓，并將水土保持監督執法人員的培訓制度化，全面提高水土保持監督執法隊伍的執法能力和水平；在監督執法的同時，加強行政服務意識，時刻按照規范化建設的要求自覺規范監督執法行為，樹立良好的水土保持監督執法形象。在海河流域水土保持監督管理工作中，筆者總結和提出以下幾條口號：我們的宗旨是為經濟建設和生態建設保駕護航；我們的做法是在督查中服務，在服務中督查；我們的目的是經濟建設和水土保持生態建設雙贏。