非工程防洪措施在防洪中的重要性

張 有，汪 濤，黃龍全

（1.尚志市三股流水庫，黑龍江尚志 150600;2.尚志市水務局，黑龍江尚志 150600;3.尚志市大泥河灌區，黑龍江尚志 150600）

防洪措施通常分為兩類：工程防洪措施和非工程防洪措施。工程防洪措施包括防洪水庫、滯蓄洪區、堤防、河道、分洪道等防洪工程建筑，非工程防洪措施包括洪水預報、警報、洪泛區的劃分管理、防洪保險、社會經濟等。

控制洪水，消除洪水災害是人類的共同追求。防洪措施和非防洪措施是兩種可以相互配合的手段，但工程措施難以完全控制洪水，洪水災害只能在一定程度上減輕而不可能消除，因此工程措施本身具有一定的局限性。如：防洪工程建設的努力雖形成了龐大的防洪工程體系，但內澇成為水災損失增長的主要因素;我國各大江河流域有效控制干流洪水、保護重要地區的防洪樞紐的壩址已經用完;由于水庫和堤防工程占地太多，有的占用土地甚至超過了下游的保護面積，另外投資大，移民問題突出，在短期內難以建立起足以控制洪水的防洪工程，由于種種困難和局限的存在，致使非工程防洪措施日益引起人們的重視，并得到了較快的發展。

1 非防洪措施的種類及作用

非工程防洪措施是指在洪水發生之前，預作周密安排，通過技術、法律、政策等手段，盡量縮小可能發生災害的措施。主要包括洪水預報、洪水警報、洪泛區的土地劃分與管理、洪水保險、洪災救濟等。隨著社會的發展和進步，非工程措施越來越受到人們重視。

1.1 洪水預報、報警

根據場次暴雨資料及有關水文氣象信息，對暴雨形成的洪水過程進行預報稱暴雨洪水預報。它包括流域內一次暴雨徑流量（稱降雨產流預報）及其徑流過程（流域匯流預報）。預報項目一般包括洪峰水位或洪峰流量及其出現時間、洪水漲落過程及洪水總量。在洪水到來之前發布洪水預報警報及時采取緊急行動來避免洪水的災害，力求使洪水損失降到最低限度。根據洪水預報警報可有計劃的采取分洪、蓄洪等措施;可合理對水庫進行防洪調度;可及時地進行防洪逃洪疏散。在洪水來到之前撤到安全區，減少人民生命財產損失。

洪水預報警報作用的大小與其正確性和有效性密切相關，一般來說，預報精度愈高，有效時間愈長，洪災造成的損失就愈小，因此各級防汛部門要努力改進通訊、計算等技術手段、提高測報精度，增長有效預見期。

1.2 洪泛區的劃分管理

可根據不同的洪水頻率及期造成的危害程度來劃分洪泛區，并采取相應的對策。規定洪泛區（如行洪區、蓄洪區、江心洲圩、灘地建筑物、外護圩等）的土地利用，限制盲目開發，以適應洪水的天然特性。國外有的將洪泛區劃分幾個區：①嚴禁區，5 a一遇洪水位以下區，不準建設永久性建筑物。②限制區，5 a一遇～20 a一遇洪水以下地區，只允許建設一些經濟價值比較小的建筑物，并要求這些建筑物有防洪設施。③警報區，20 a～50 a一遇洪水位以下地區，建筑物可不受限制，但要求區內居民保持警惕，收到洪水預報，警報后要采取必要措施。

1.3 防洪保險

由于歷史的原因，目前在我市防洪區內，水庫下游的河道上，居民較多，建筑物也較多，而且仍在繼續發展。如遇到洪水勢必造成很大損失，因此抓好這些地方的防汛工作具有重要的意義。

實行洪水保險可以減緩受洪災居民和企業的損失，使其損失不是一次承受而是分期償付。這對安定廣大人民生活、穩定社會生產秩序、減輕國家負擔起到很好的作用。這是一種改變損失承擔的方式，是一項主要的防洪非工程措施。實行洪水保險是我國救災體制和社會防洪保障的重大改革。

洪水保險是洪泛區洪水風險管理的重要手段，它投資省、效益也明顯，風險小。保險的功能是把不確定的不穩定的和巨額的災害損失風險轉化為確定性的、穩定的和小量的開支。另外還可動員更多的社會力量來關心防洪事業、促進防洪建設的發展。洪水保險可分為：法定保險，又稱強制保險，國家以法律、法令的行政手段來實施的;自愿保險，由保險雙方當事人在自愿的基礎上協商、訂立保險合同而成立的。

參加防洪保險的居民和單位每年交納保險費，促其樹立起災情觀念，這種與經濟利益聯系起來的防汛可能更有效。如果能將保險費用的大小與洪泛區的劃分聯系起來，可能更有效地制止在洪泛區盲目建設。另外，防洪保險的目的不是單純的消極賠償，更重要的是防患于未然。

1.4 災后重建

各級政府部門要及時引導災民生產自救的同時，還要調動社會力量進行有效地的救濟，救助，同時，國家也撥出防災，救災經費給予扶持。

2 工程防洪措施與非工程防洪措施的結合

我市還有相當大的地區沒有工程防洪措施，對這些沒有工程防洪措施的地方，防洪的辦法只能是非工程防洪措施，就是有工程防洪措施的地區，也必須密切與非工程措施相結合運用，強調指出這一點的重要原因是我市現有的防洪標準還不很高，若遇超標準洪水，也只能依靠洪水預報和上游水情預報、警報采取臨時搶險等應急措施來保證工程的安全和減少洪災的損失，一些先進的國家的防洪設計標準并不高，但他們非常重視在水庫上、下游江河上下游建設水文測報、通訊調度，洪水警報等自動化系統，可以幾分鐘內作出洪水預報警報及相應的調度措施。這些非工程防洪措施可以起到彌補防洪標準低的工程措施的不足。

防洪調度運用也必須與非防洪措施配合起來才能發揮最大的經濟效益。如水庫防洪調度中可根據洪水預報進行提前泄流，以騰出防洪庫容，減輕后期洪水負擔;可根據水庫上、下游的洪水預報控制泄流，錯開下游洪峰，以保證下游的防洪安全。否則即使有了這些防洪工程，仍將造成很大的損失。

3 加強非工程防洪措施的建設

今后，在防洪工程建設中，除了根據國民經濟的需要和可能繼續興建一些必要的防洪工程外，應更多的注意研究和加強適應自然的非工程防洪措施的建設。

在非工程防洪措施中，有些措施（如洪泛區劃分管理）需水利部門根據當地防洪標準劃分區（嚴禁區、限制區、警報區）。研究提出合理的辦法。有些措施（如防洪保險、災后重建），水利部門要配合其它部門共同進行。洪水預報、警報措施是非工程防洪措施中最重要作用最大的一項措施。

[1]中華人民共和國水利部.SLJ703-81河道堤防工程管理通則[S]. 北京：水利電力出版社，1981.

[2]水利部.水庫管理通則[S].北京：水利電力出版社，1980.

[3]水利電力部.水工建筑物養護修理工作手冊[R].北京：水利電力出版社，1980.