建構和完善我國農村小額信貸的保障體系

李余華，李 娜

(華東交通大學人文社會科學學院，江西南昌330013)

小額貸款是指專向城鄉低收入階層、社會特殊群體等提供小額、持續的以扶貧開發為宗旨的信用貸款。它包含兩層意思:第一，為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務，即小額信貸的主體層含義[1]。第二，保證小額信貸的自身生存與發展，即小額信貸的可持續性含義。從其本質上看具有只貸不存的經營理念，是為解決傳統銀行無法服務的低端客戶的金融服務問題，通過金融服務為貧困農戶或微型企業提供獲得自我就業和自我發展的機會，促進其走向自我生存和發展。

與其他信貸形式相比，小額信貸具有自身的特點:(1)貸款金額小;(2)無抵押物;(3)是一種以信用為籌碼的貸款;(4)多元性;(5)自負盈虧、自我生存與發展;(6)以扶貧為首要目標，為弱勢群體尤其是貧困家庭創造基本收入以維持生計、幫助企業生產發展，同時也包括對公益項目的支持，如(貧困人口的)醫療、教育等[2]。

因為服務對象的特殊性，所以要求提供無須抵押的信用貸款，這一特點也規定了貸款額度一定要小到可以控制風險的程度。同時因為小額信用貸款要一套不同于普通銀行機構的貸款管理模式并且操作成本和風險較高，需要收取可以彌補成本和風險的較高的貸款利息[3]。因此，它既是一種金融服務的創新，又是一種扶貧的重要方式。

1 小額信貸在中國發展的必要性與可行性

首先，新農村建設的穩定發展需要。在當前全球金融危機的影響下，我國出口型企業影響較大，因為出口產品受到了國外金融危機的直接影響，而這些出口型企業大部分都是集中在我國沿海地區。據報道，沿海地區已有一批出口加工型企業開始倒閉。這些企業的倒閉會引起一大批農民工返鄉，大批農民工返鄉后，必然會帶來一些社會問題，這是一個循環的過程。因為，部分返鄉農民已習慣于脫離土耕的生活，普遍性的就業壓力又使他們難以從企業那里獲得工作，而且在當前農村人多地少的矛盾面前基層政權也無力從土地方面解決大量返鄉農民的就業問題，再加上缺乏經商、創業的本領和資金，在返鄉農民中出現一些游手好閑、游蕩于社會的閑散人員就不足為怪了。所以，我們要提高農民的積極性，利用好農村的大量資源、人力資源、土地資源、文化資源等等來發展農村，建設農村，這樣小額信貸的發展就顯得比較突出了，小額貸款為農民提供了一個平臺，提供資金給農民，使他們自給自足地自我發展[4]。

其次，提高農民收入的需要。農村經濟的發展，農村產業結構的調整，以及農村金融市場的完善，最終目標還是要能夠提高農民收入。提高農民收入不僅是農民自身的內在要求，同時也是整個社會經濟發展的內在要求。這個問題不解決會影響到社會穩定和經濟建設的穩定環境。小額信貸幫助農民通過自己的力量來擺脫貧困的有效方式，并且能夠幫助農民提高收入，實現自我發展。因此，小額信貸機構及時地向農民提供他們所需求的資金，給與農民群眾資金方面的支持和幫助，對于提高農民收入具有積極的意義[5]。

再次，可以促進我國經濟的發展。由于我國農村具有明顯的封閉性、落后性與滯后性，這些特點給我國經濟的發展帶來了許多負面影響。第一，農村貧困會導致我們國家拉動內需的力量不足，而消費是拉動國民經濟增長的巨大動力，因而農村貧困會使國民收入的增長潛力得不到充分發揮。第二，農村貧困會導致農村經濟活動在低水平上惡性循環。我國的農村人均資本占有量是非常低的，據統計每年80%以上的固定資產投資在人口占少數的城市，而農村不到20%[6]。人均資本是影響人均產出水平的重要因素，貧窮使人無力進行必要的儲蓄，從而導致資本不足，必要的投資得不到保障，影響技術進步和人均產出水平的提高，使農村經濟活動在低水平上惡性循環。而小額信貸就像是一個中介，把農民群眾的需要與我國市場經濟的發展聯系起來。以貸款的方式促進農民群眾的經濟發展、提高他們的購買力，從而幫助農民群眾解決生計問題(生產、消費、再生產)，推動市場經濟的發展，為我國經濟的發展提供堅實的基礎。

2 目前我國小額信貸的現狀與存在的問題

2.1 我國小額信貸的發展現狀

自20世紀80年代初，聯合國等機構把孟加拉國“鄉村銀行”的小額信貸模式引入我國后，我國歷經了個別試驗、全面引進、擴大試點，到目前的在全國范圍內以農村信用社為載體普遍實施等四個階段。小額信貸經過20多年的推廣，在我國取得了較好的發展。

首先，緩解了農村金融市場的資金問題。隨著農村經濟改革的發展，農民形成了“二分化”模式，一部分本土生活的農民加大對自己農村的土地投產，而另一部分就是脫離本土的農民，出外經商或者打工。由于歷史原因，這些人的原始積累都不足。同時，伴隨著金融體制的改革，縣域商業銀行金融機構的撤并，使得在農村的金融服務的主體只剩下農村信用社和郵政儲蓄機構，而郵政儲蓄不能貸款。此外，縣域經濟發展的乏力，使得縣域資金大量外流，這就進一步加劇了農民貸款難的問題。小額信貸業務的出現，在一定程度上滿足了農戶正常農業生產的小額資金需求，緩解了農村金融市場的資金供求矛盾。

其次，小額信貸激發了農民的創新思維。小額信貸扶貧帶來了一種全新的扶貧理念，農民并不是天生就愚昧、懶惰，他們也是勤勞、富有智慧和積極向上的。問題在于他們由于種種原因的限制，沒有從社會獲得同樣的發展機會和條件。小額信貸按照貧困戶的經營項目直接貸款到戶，為貧困戶提供了發展的機會和條件，并通過多種合理管理制度，對貸款貧困戶帶來了很大的約束和激勵作用。從實踐來看，絕大多數小額信貸扶持戶都能精心使用貸款，精打細算，埋頭苦干，確保增產增收。他們還根據市場需要確定生產計劃，選擇增收項目，不斷增強對市場的應變能力，既增加了家庭收入，又培養了商品意識和市場競爭能力[7]。

2.2 我國小額信貸存在的主要問題

盡管小額信貸在緩解農村金融市場資金問題、農民的新發展和社會主義新農村建設等方面已經取得了一些成果。但是，對小額信貸在資金風險、經營風險、法律問題等方面還存在諸多不足，應該引起高度重視。

首先，資金來源問題。一方面，小額信貸資金渠道的狹窄性。小額信貸機構規定不允許吸收公眾存款進行籌資，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構的批發性融資開展相關業務”，以防范金融風險，這也就是目前所說的“只貸不存”的限制[8];另一方面，小額信貸吸納資金的不穩定性。對于小額信貸目前仍然沒有相關的監管和法律政策的出臺，如果允許吸收存款，存款人的利益難以得到有效保障，一旦出現資金的流動性問題，很可能引發整個金融系統的穩定。就農村信信社而言，目前農村資金多向分流嚴重，作為支農主力軍的農村信用社，不僅承擔發放小額農貸的任務，更是肩負著投放整個農業貸款的重擔，但吸存能力受阻，資金來源也明顯不足。

其次，經營風險問題。由于小額信用貸款是不需要抵押和擔保的，因此，對于從事小額信貸項目的單位就存在著很大的風險。其一，由于部分農民文化層次較低，素質不高，法律意識淡薄，信用觀念不強。并且，小額信貸是由信譽為基本底線，目前還沒有形成一系列的法律保障，所以在經營上就形成了很大的風險。其二，小額信用貸款主要用于農業生產。由于當前農業受自然氣候因素、市場因素等的影響，加上分散和小的農戶一般都沒有投保，存在較大的風險隱患，特別是養殖、漁業等行業，受自然災害或市場風波影響往往血本無歸。此外，由于農戶資金積累不多，抗風險能力較弱，所以造成大量信貸資金逾期、沉淀或呆滯，大量貸款無法收回，挫傷了農村信用社發放貸款的積極性。其三，小額信貸的特點導致其有較強的隱蔽性，部分信貸員片面強調簡化手續放松貸款的審核、發放程序，責任不明確，制度不落實，給信貸監督管理帶來了難度，監督工作不能有效跟進，致使小額信貸的風險日趨增大[9]。

再次，法律問題。缺乏完善的法律法規這是小額信貸在我國發展最大的障礙。其一，從立法層面來看，目前，我國沒有一部專門關于小額信貸這方面的立法，如果有也是些零星的規定，比如:中國人民銀行作了一個規定，小額信貸公司應以出資人的自有資金發起成立，嚴禁非法攬儲，否則將予以除名。明確小額信貸公司運行的原則是“只貸不存”(資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發資金)，利率不能超過國家針對不同形式的農村小額信貸[10]。小額信貸項目很難吸引到資金和人才是因為法律制度的缺失制約了小額信貸對新農村建設的支持。因此，建立相關完善的法律制度對于小額信貸勢在必行。其二，從執法層面來看，大多數小額信貸機構不是真正獨立于地方政府的，而是從屬于并受制于地方政府，這些機構的管理人員大多也是當地政府及其部門委派的。政府的過渡行政干預會導致小額信貸無法實現商業化運作，經營效率低下。其三，從監管層面來看，監管隊伍人員的素質是直接影響到小額貸款的發放，缺乏對監管人員的選拔制度，監管人員的復雜性降低了監管力度的效率。監管工作不到位，工作深度和廣度不夠，質量能力不強，缺乏有效的方法和手段。

3 建立和完善小額貸款的保障體系

3.1 建立專門的小額信貸法

根據《中國銀監會關于銀行業金融機構大力發展農村小額信貸業務指導意見》相關規定，放寬小額貸款對象、拓展小額貸款用途、提高小額貸款額度、合理確定貸款期限、科學確定小額貸款利率、簡化小額貸款手續，等等，由此可以看出我國小額信貸業務的規定的內容非常豐富，也很復雜。但是，其中有相當一部分業務至今沒有一部有效的法律來保障其實施，為了維持自身的正常運轉和持續地從事信貸業務，資金來源問題就構成他們最大的障礙之一，于是有些機構可能會選擇從事一些違法吸收資金的行為[11]。這不僅對我國的金融市場和社會經濟安全造成很大危害，而且也直接影響到小額信貸事業的正常發展。針對這種情況，為了規范管理小額信貸機構，促進小額信貸事業的發展，我國應當制定一部《小額信貸法》。把小額信貸作為一種特殊的金融機構來規范管理，使其有法可依。只有法律的保障，小額信貸事業才能健康、快速地發展。小額信貸分為兩種模式:商業性小額信貸與福利性小額信貸。為確保小額貸款事業的正常、安全、持續地發展，商業性小額信貸機構必須經過中國人民銀行及其分支機構審批，確定審批條件、審批規程等等。福利型小額信貸機構由于其資金主要來源于政府撥款、外界捐款等，本身不具有吸收存款功能，應當比照福利基金管理模式，由政府的民政部門作為主管機關，以自治管理為主[12]。

3.2 建立完善的信用體系

第一，對借款人主體資格嚴格審查。對符合貸款條件并且申請小額貸款的貸款人進行誠信調查，根據具體情況確定該貸款人的信用等級，建立誠信檔案，詳細記錄農戶信用狀況、道德水平及經濟情況，并持續跟蹤、及時更新。信貸部門事前審批貸款的時候要以信用檔案為基礎，綜合考查貸款項目的風險性、市場發展前景及貸款回籠等因素來確定是否發放貸款、貸款數目、貸款利率和期限;事中要強化監督管理，確保貸款農戶按審批用途使用信貸資金，防范違規使用貸款的事情發生;事后將貸款回籠和項目發展情況載入農戶個人信用檔案，調整其信用等級[13]。

第二，貸款合同訂立程序規范化。根據我國《商業銀行法》第三十七條規定:“商業銀行貸款，應當與借款人訂立書面合同。合同應當約定貸款種類、借款用途、金額、利率、還款期限、還款方式、違約責任和雙方認為需要約定的其他事項。”在簽訂借款合同時，要做到合同條款全面、完整，尤其要防止遺漏主要條款。在合同生效后發現存有遺漏的，應盡快與借款人協議并進行及時補充。

3.3 建立有效的監管制度

小額信貸機構屬于非正規金融組織，它不屬于《商業銀行法》的調整范疇，也無需接受銀監會的審慎監管，沒有一個規范的監管體系必然會導致許多問題的出現。由于一些小額貸款的組織人員缺乏對市場專向評估的能力，對市場經濟的政策及其運行掌握不透，因而使信貸管理能力受到了影響，增加了貸款投向的風險，久而久之，就會產生不良的貸款問題[14]。對農村小額信貸組織的監管方式應不同于以往的金融機構，要創新監管方式。建立信息公開化制度以及借款人主體的評價體系，幫助客戶和投資者充分獲得借款主體的信息，做好現場監管與非現場監管的有機結合，提高農村小額信貸組織的運行效率，防范和控制風險的發生。另外，小額信貸組織的投資人又多為社會弱勢群體，因此，提高監管的有效性迫在眉睫。必須建立一系列的有效監督制度來幫助實施小額貸款。建議實行第三方監督管理，這個第三方就是由實行小額貸款機構會同當地的司法部門而建立的，為了保護借款人及貸款人的利益合法化、公平化、正當化。

可以從這幾個方面來構建:一是控制小額信貸機構資金規模和經營區域并對其做出比例限制;二是指定受益主體，重點針對低收入階層提供貸款;三是加強對專業人員的監管，提高專業人員的素質;四是通過社會規范和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險，并且督促小額信貸機構建立一套完整的管理制度和運行機制[15]。

3.4 建立有效的救濟體系

在構建一系列的法律體系時，還需要建立一個比較有效的救濟制度來保障小額信貸的實施。無論是對借款主體還是貸款主體都存在一定的風險，從經營風險中我們可以看出，這個風險是直接關系到借款主體與貸款主體雙方面的利益。自然因素常會導致農業減產、農民減收，也嚴重地威脅小額信貸的發展。貸款農戶投資項目的失敗，常常使小額信貸機構承擔巨大的風險。從某種意義上，小額信貸本身帶有不可抗拒的風險性。如果不妥善解決小額信貸本身的風險，克服自然因素帶來的風險，那么小額信貸事業難以存續下去。

鑒于經營風險當中的自然風險問題，我們應當減免各種稅費并且最重要的是要建立一個有效的救濟方式，為小額信貸事業發展創造一個良好寬松的政策環境。因此，國家應當建立小額信貸風險保險基金，對因自然因素導致的農業損失進行補貼，鼓勵以社會參與方式分散和化解風險，減少借款人的損失，降低小額信貸項目風險。

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