非正式制度視閾中的中國漸進決策模式的選擇

徐艷晴

（南京大學政府管理學院，江蘇南京 210093）

公共政策與公共管理

非正式制度視閾中的中國漸進決策模式的選擇

徐艷晴

（南京大學政府管理學院，江蘇南京 210093）

改革開放后中國的決策實踐，是一個制度變遷和創新的過程，實現了平穩的經濟轉軌。之所以采取漸進式的改革模式，在于中國的非正式制度與漸進式改革具有內在的邏輯一致性。中國非正式制度中的傳統文化為改革提供了寶貴遺產，改革的舉措也難逃對其的路徑依賴。但非正式制度在促進績效提高的同時，也干擾和降低了改革的效果，所以改革在總體上選擇漸進式戰略的同時，在某些問題上可以采取"激進式"的策略，實現正式制度的變遷和創新。

非正式制度 路徑依賴 漸進決策 選擇

以黨的十一屆三中全會為標志，中國揭開了改革開放的序幕。30年來的實踐證明，中國的經濟轉軌取得的成就令世人矚目。在經濟轉軌的路徑選擇上，中國沒有謀求一步到位，而是采取了“摸著石頭過河”的漸進式改革模式。漸進式改革模式可以避免社會震動過大，在保持社會穩定條件下推進改革，使改革帶來的利益關系調整約束在公眾可以承受的范圍內，從而可以較好地處理體制改革、經濟發展和社會穩定的關系，實現平穩的社會轉型。

改革開放后中國的決策實踐，實質上是一個制度變遷和創新的過程。它既包括一系列正式制度的改革與更新，也包括非正式制度的揚棄與重建。在改革過程中，具有關鍵意義的當然是正式制度安排，同時，非正式制度安排也起著重要作用。本文試圖運用新制度經濟學和公共決策的相關理論，對我國傳統文化中的非正式制度安排對整個改革過程的影響和作用作一些初步探討。

一、新制度經濟學視野中的非正式制度

制度是一系列規則及其組合的系統化。凡勃侖強調制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣。①凡勃侖：《有閑階級論》，商務印書館1964年版，第139頁。康芒斯認為，制度是集體行動控制個體行動②康芒斯：《制度經濟學：上冊》，商務印書館1962年版，第87頁。，而集體行動與所謂的制度密切相關。諾斯認為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德的行為規則。③諾斯：《經濟史上的結構和變革》，商務印書館1992年版，第195-196頁，第1頁。這一定義嚴謹地說明了制度的經濟學本質，而且這些人為設定的行為規則涉及廣泛，規定了社會、政治及經濟等方方面面的行為。④盧現祥：《西方新制度經濟學》，中國發展出版社1996年版，第16-17頁。華民則認為，制度是決定人們相互關系而設定的一些行為規則，這些規則涉及社會政治及經濟行為。⑤華民：《轉型經濟中的政府》，山西人民出版社1998年版，第2頁。總之，制度是在特定范圍內由一個集體或組織制定的、對其成員的個體行為起引導和約束作用的一系列規則的總和。

非正式制度是區別于人們有意識創造出來并通過政府等公共組織正式確立的成文規則，包括憲法、法律、規章制度等的正式制度而言的，它是人們在長期的社會交往中逐步形成、并得到廣泛認可的一系列約束性規則，包括習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等。正式制度具有強制性、間斷性特點，它的變遷可以在“一夜之間”完成。而非正式制度具有自發性、非強制性、廣泛性和持續性特點，變遷是緩慢漸進的，具有“頑固性”。 盡管正式制度具有很大的強制性，但正式制度只是決定行為選擇的總體約束中的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的。非正式制度通過對人們行為偏好的影響和對正式制度的制約，對社會經濟的發展起著重要作用。其作用主要表現在：（1）它是個人與社會達成“協議”的一種節約信息與交易費用的工具，通過在實踐中形成的意識形態和習慣準則，達成一種個人與社會的確定關系，大大簡化了人們認知和選擇的過程。同時，它所包含的與公正相關的道德評價，有助于縮減人們在相互對立的理性之間進行選擇時所耗費的時間和成本。（2）成功的意識形態和倫理道德，能有效地遏制“搭便車”、損人利己和機會主義行為傾向。“經濟人”追求個人效用最大化的本性和組織對人的行為計量和約束的困難，必然造成人們“搭便車”，產生偷懶、欺騙、偷盜等機會主義行為。克服這些行為固然要靠正式制度的約束，但是正式制度不論在質上和量上都存在著許多無法達到的空間，這些空間只能靠主體的價值觀念、倫理道德來自覺維持。（3）非正式制度安排能減少正式制度強制執行和實施的成本。意識形態是減少其他制度安排服務費用的最重要的制度安排⑥林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性制度變遷與強制性制度變遷》，百度文庫，2005年。，一定的意識形態和倫理道德提高了人們遵循正式制度安排的自覺性，從而大大地減少了實施時的摩擦與沖突及其監管費用。（4）意識形態、道德觀念也是一種人力資本，當人們認同于某種意識形態和倫理道德時，將形成一種巨大的行為激勵，提高人力資本的使用效益。（5）當出現“制度真空”時，非正式制度客觀上起著創新與維護交易規則，穩定社會秩序的作用，是社會和諧發展的潤滑油。同時，非正式制度的靈活性與創造性又足以讓其成為體制內生的制度創新力量。⑦戴維·米勒、韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社1992年版，第125頁。（6）非正式制度的自發性、持續性等特點也使得它往往成為阻礙制度變遷與創新的因素，延長制度變遷的時滯，強化制度創新的路徑依賴。同時，不適當的非正式制度安排，干擾正式制度功能的發揮，擾亂社會運行的秩序，從而加大社會運行的各種成本。所以，一定的正式制度安排只有與相應的非正式制度安排調適起來，才能得到有效地實施，減少摩擦，達到制度均衡，實現其預期收益。

二、非正式制度與中國改革進程中漸進決策模式的選擇

中國的改革進程，采取的是一種漸進式的決策方式。它不是一步到位的破舊立新，而是先在舊制度的邊緣衍生出一些新的制度安排，通過新制度的不斷發展來漸次消減舊制度的空間，促成舊體制的變遷，然后達到整個制度體系的創新。誠然，在中國這樣一個大國推行改革開放是前所未有的大事業，沒有任何經驗可循，只能“摸著石頭過河”。鄧小平說：“政治體制改革很復雜，每個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，政治體制改革要分步驟、有領導、有秩序地進行”。①鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第252頁。中國之所以選擇漸進式改革方式，是不同利益集團相互博弈后形成的一種公共選擇。同時，中國改革的時機和條件也為漸進式改革提供了可能，即開始改革時，社會矛盾尚未激化，政府還有很高的權威，因而使得改革有緩和的余地，能較從容地推進，在改革中應用漸進決策方式有利于減少和克服激進主義流弊的影響。

這些都不同程度上揭示了中國選擇漸進式改革的利益根源和社會條件。

然而，在改革的進程中，意識形態、文化傳統、社會慣性等非正式制度因素對改革方式選擇的影響和制約作用應該也給予足夠的重視。非正式制度沒有強制性，它的約束功能在于行為者從自發到自醒，最后到自覺，是一種軟約束。它強調的是一種社會行為規則的自發形成，即哈耶克所謂的“人們行動的結果，而不是人們設計的結果。”②杰克·奈特：《制度與社會沖突》，上海人民出版社2009年版，第99頁。盡管它不具有強制性，但由于社會系統紛繁復雜，人們不可能對經濟行為的所有方面都能夠做到深思熟慮，往往是按照某種習慣不假思索地作出的，也就是所謂的“路徑依賴”。路徑依賴的這一原理表明，歷史是至關重要的，人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇③諾斯：《經濟史上的結構和變革》，商務印書館1992年版，第195-196頁，第1頁。，尤其是文化的傳承是人們選擇過程中不可忽視的初始條件。中國豐富而厚重的傳統文化為改革提供了寶貴遺產，改革的舉措亦難逃逸對傳統文化的“路徑依賴”。④陳黎東：《漸進式改革的文化思考》，《福建論壇（社科教育版）》2008年第8期。

（一）傳統文化重“和”的思想與“中庸之道”

在中國傳統文化中，“和”具有重要的意義，并成為普通人的價值追求，只有處于“和”的狀態才能為事情的順利發展提供環境。如果“不和”那就說明一個系統的很多構成部分之間不協調，系統的整體功能不能得到正常發揮。“以和為貴”、“和則相生”等思想觀念深入人心，注重和諧成為國人基本的行為準則之一。“中庸”是中國傳統文化的一個主導思想，孔子說：“中庸之為德也，其至矣乎。”（《論語·雍也》）幾千年來“中庸”觀念深刻地影響著國人的心理行為選擇傾向，這就是凡事不走極端，強調適可而止，執兩用中。路要一步一步地走，事要一件件地做。這些傳統文化和心理習性，使得國人不喜歡風險太大的變革方式，而較容易接受漸進式的、穩健的方式。中國改革采取漸進方式，可以說較明顯地反映出了這種民族文化傳統，因而也大大地增強了民眾的認同感，減少了改革的阻力和成本，使改革得以順利進行。

（二）傳統認知的經驗理性與缺乏創新

中國傳統理性是一種實踐理性或經驗理性，其哲學思想完全建構在對客觀事物的被動認知上，一切都要從實際出發，一切都要經過實踐的檢驗，脫離了現實存在、不能被現實證明的認識統統是錯誤的。它不像西方的理性認知方式那樣，先提出一個假說，構造一個先驗模式，然后將這一模式全面推行到實踐中去修正完善，而是從實踐經驗出發，獲得一定的認知，再運用這些認知去指導實踐，又通過實踐來升華認知，如此循環往復，一步一步靠近真理，完善行為。中國漸進式改革的認知方式明顯地反映出了這種經驗理性傳統，改革開始采取的是“摸著石頭過河”的辦法，邊改革，邊總結，邊完善。在改革之初沒有一套一攬子改革方案的計劃，甚至沒有一個明確的改革目標。一切都是在改革過程中逐步明確和完善起來的。

（三）傳統社會的小農結構及其慣性

兩千多年的封建專制社會使傳統政治文化的靈魂已深植國人的血脈，世代相襲，及于當今。國人缺少民主意識和習慣，小農意識、奴性心理嚴重，對國家政治很少關心或不關心，即使有政治參與也是被動、消極的。因此，小農社會的文化遺存頗為豐富。這樣的文化“遺傳密碼”必然在今天仍然發揮著“復制”性的作用，于是，小農文化、小農心理、小農道德、小農倫理、小農意識等鄉村文明形態，在今天都仍然保持著發展的慣性。在這種情況下，改革也不可能通過激進式改革一蹴而就，觀念的轉變是一個漫長而痛苦的過程，意識形態有其自身的規律，因而無論是市場化的發展，還是民主政體的建立與現代文明的產生，均需要一個漸進的過程。因此，根據中國的政治文化傳統和意識形態觀念來看，這種根植于國人思想深處的保守、僵化和封閉的思維定勢確定了我們的歷史上遺留下來的某些非正式制度在國家的制度結構中仍將長期存在并發揮非正式的權力影響，同時對正式制度的制定與推行帶來不可避免的阻礙和反作用。在此情形下，中國改革進程中的漸進式決策模式是理性主義的可行性選擇。在此，我們應該著重指出，由于學界對于意識形態的涵義理解存在不同的看法，通過上文的分析，筆者認為在這里意識形態可以用曼海姆（Mannheim）界定為“過時的想法和信仰”。 這種表述恰恰與當今中國的“傳統社會的小農結構”，從社會學的角度來看，中國的農村社會還停留在傳統“熟人社會”而非都市化的“陌生人社會”。

（四）無為而治的理念與建國初的經驗總結

中國封建社會以控制嚴厲的中央集權主義著稱，但是，宏觀的管理主要體現在政治和行政方面，統治者并不對自給自足的小農經濟施加管理，對經濟活動放任不干涉的傳統是中國封建社會興盛繁榮的良好制度安排。建國以后我們用中央集權主義的政治手段發展經濟所造成的不良后果，從反面證明了放任和讓經濟規律自發調節是我們發揮自己設計的經濟系統作用的最佳選擇。改革的歷程是“摸著石頭過河”，改革伊始我們沒有俄羅斯那樣的改革方案。放任和無為而治使得中國的改革只能是漸進式的。漸進式改革拉長了改革的時間，給制度變遷“多邊討價還價”和重復博弈的機會，可以減少變革過程各種不合作的當事人采取激烈的行動。舊制度可以通過革命性的制度變遷形式給予徹底更新，而新制度的建設往往是一個漸進式的制度演變過程。正如亨廷頓所言：“革命者總是盡力積累分裂，而改革者卻必須努力分散和消弭分裂。革命者力促政治的僵化，改革者卻提倡靈活性和適應性，革命者必須能將各種社會勢力一分為二，改革者則必須學會駕馭它們。因此，改革者必須比革命者具備更高的政治技巧。”①亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第97頁。

以上這些非正式制度與漸進式改革具有內在的邏輯一致性和統一性，促成了中國漸進式改革方式的選擇，強化了制度變遷中的路徑依賴；它在一些方面延長了改革的時滯，另一些方面又促進了改革方針政策的推行，它對中國改革的績效帶來了雙重影響：中國改革中的社會穩定性和政府權威性與俄羅斯的無政府主義的事實充分證明，以強化團體價值為特征的儒家文化以及由此形成的超乎尋常的社會凝聚力在改革中發揮了重要作用，實際上是各種非正式制度在執行社會整合的功能；而傳統意識形態對人們觀念的禁錮，使改革中的制度創新大大滯后，難以走出舊的路徑在低效中徘徊，一些陳舊的傳統觀念使創新的正式制度在實行中被扭曲、變形，大大地消減了正式制度的功能，降低了績效。如前所述，非正式制度的變遷是緩慢的，當正式制度發生變遷以后，一些舊的傳統觀念和習慣仍會在相當長的時間延續下去，并對創新的正式制度功能的發揮起著制約作用。所以，在我們進行改革過程中，不僅要注重正式制度的變遷與創新，還必須加強對非正式制度的改造與培育。應該把正式制度的創新與我國優秀的文化傳統與民族習性結合起來。這樣才能減少改革中的矛盾和摩擦，降低制度創新的時間和成本，促進改革順利而有效地進行。

三、中國漸進決策模式的轉型發展

漸進決策模式在政治上的相伴物是多元論，強調談判、協商，減少了對決策議題、決策議題中的難題以及解決方案作全盤重新考慮的必要性和期待，從而使創制新政策和新計劃所需的智量投入最小化；減少決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發的矛盾和沖突；較有連續性的政策更易于在政策適用范圍中被認可和接受；減少決策失誤的風險。①黃健榮：《決策理論中的理性主義與漸進主義及其適用性》，《南京大學學報》2002年第1期。然而，在充分肯定我國改革漸進決策戰略成功的同時，也要看到其局限性。改革到今天，有很多瓶頸難以通過漸進方式繞開，成為發展的掣肘。改革遵循漸進調整的決策路線，實質上也就是選擇了一種漸進變遷的決策模式，而這種漸進調整模式并不總是比較有效的。德羅爾認為，漸進模式的有效性有賴于三個先決條件：（1）現行政策的成果，大體上能滿足決策者與社會各階層成員的需求；（2）決策者所面對的問題，在本質上必須具有高度的持續性；（3）決策者有效處理問題的方法，必須具有高度的持續性。因此，如果以往的政策成果并不令人滿意，人們就會寧愿冒各種危險堅決采用新的行動方針。②Dror，Yehezkel，“Muddling through—‘science’or inertia”，Public Administration Review，1964，No.24，PP.153-157.我國目前正處于社會轉型時期，各方面的變動較大，政治、經濟發展的實際狀況已經有了很大的變化，決策者面對的是大量新出現的問題；同時，現行政策的成果并不完全令人滿意。在這種情況下，改革的漸進式戰略在一些方面難以滿足環境的需求，日益暴露出它的局限性。而且，漸進改革不能使各項改革配套進行，一般容易的先改，難的推后，使困難問題越積越多，甚至使困難的程度越來越大，于是，各種老大難問題凸現，成為政治體制改革的束縛。我國的改革既要穩妥漸進，不能“畢其功于一役”，又要直面各種復雜問題。在這種情形下，不闖關是絕對不行的。由于長時間的漸變，創造了條件，積蓄了力量，漸變基礎上的激變可能風險較小，成本較低，效果更好。創新性政策能夠很自然地和現行政策體系接軌，但激變往往是不可缺少的，即闖關不可避免的。實踐經驗表明，當一個社會既得利益盤根錯節弊端深重時，經過多次漸變后，吃一劑激變的猛藥，可能是起死回生的唯一良方。因此，為了完善改革的漸進式戰略，我國改革在總體上選擇漸進式戰略的同時，不妨在微觀問題上采取“激進式”的策略。亨廷頓說過：“改革的最有效方式是將費邊式戰略與閃電戰術配合起來使用。為了達到目的，改革者首先應該把諸多問題分割開來，然后一旦時機成熟，就盡快地逐一解決，以便乘反對者措手不及之際，把問題從政治日程上抹去，免得節外生枝。”③亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第318頁。

由于制度都是由人制定的，也是由人執行的，并制約著人的行為，而人則是文化的人，是受一定價值觀和思維方式所支配的。所以，制度建設也就獲得了文化的內涵。在制度建設上，制度規范必須跟上時代發展的步伐，滿足社會需求。要形成規范的正式制度文化，應該把傳統的非正式制度文化中的有利因素加以推廣和完善，從而有利于正式制度的建設。當社會成員對于各種規則制度從不習慣到習慣，并逐漸內化為自己的行為時，就會實現文化建設和道德建設的飛躍。當前，加強制度建設不僅要提高社會成員對制度強制性的認識，養成按制度辦事的心理習慣，更重要的是要根據改革實踐的要求，不斷健全和完善我國的制度體系，修改過時的、不適合生產力發展的規范，使制度真正成為我國改革開放的護航者。

The Selection of China’s Incremental Decision Model under the Informal System

XU Yanqing

After reform and opening，the decision practice in China was a system transition and innovative process，achieving the smooth and steady economic change.The reason why China adopts the incremental decision mode is that the informal system in China’s tradition political culture and incremental decision have inner logical consistence.Rich and abundant Chinese tradition culture provides valuable heritage for reformation，which therefore can’t get away from the path dependence of tradition culture.Informal system can promote the increase of achievement，and at the same time it disturbs and decreases the effect of reformation.In general，the reformation can choose gradual strategy，but for some problems it can choose the“radical”strategy，and then effect the change and innovation of formal system.

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本文為國家社會科學基金《多中心治理：和諧社會公共管理模式的建構的基礎》（項目編號09BZZ025）的成果；海南大學211工程重點學科建設項目《海南特區體制機制創新研究》子課題成果；海南大學政治與公共管理學院科研課題《海南特區農村公共服務供給決策機制研究》（HNZG2009013）研究成果。

徐艷晴（1980-），女，浙江寧波人，南京大學政府管理學院組織文化研究所博士生，海南大學政治與公共管理學院講師，主要研究方向為公共管理理論與組織管理、政府公關。

D616

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1008-7672（2010）06-0081-06

肖舟）