財政激勵、金融支農與法制化——基于財政與農村金融互動的視角

陳 治

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

財政激勵、金融支農與法制化
——基于財政與農村金融互動的視角

陳 治

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

財政與金融是兩種性質截然不同的資金配置方式，具有較強的功能互補性，將兩者有機結合，可以解決農村資金大量外流而導致農村融資需求難以得到有效滿足的困境。目前，我國財政與農村金融的關系呈現出分裂和扭曲的非正常狀態，存在著財政激勵缺位或者過度的問題。應當通過建立財政激勵適度原則、市場化原則、開放性原則，不斷完善獎勵與補貼、稅收優惠、信貸損失的分擔和補償、農業保險的扶持、農業貸款擔保的扶持等方面的制度措施，構建財政與農村金融互動的法律保障機制。

財政激勵；農村金融；金融支農；法律保障

一、問題的引出

2009年4月財政部發布《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理暫行辦法》、《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》兩項規范性文件，對財政引導金融支農提供了具有可操作性的實施方案，以此回應年初中央在《關于促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中提出的“加大對農村金融的政策支持力度，利用財稅杠桿，引導更多信貸資金投向農村”的基本要求。2010年年初的“一號文件”又圍繞“健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置”的目標定位，再次提出“加強財稅政策與金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向‘三農’，落實和完善涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策”措施，旨在繼續推進財政引導金融、金融支持“三農”的財政金融新體制。一系列規范性文件與政府決策顯示出我國在解決“三農”問題上的新動向，即利用財政手段，引導金融資源向農村配置，促進財政與農村金融的有效互動。然而，從現實考察，財政與金融之間的關系尚未如政策或制度預期那樣形成有效互動，二者關系的錯位對財政支出及農村金融機構行為均產生了消極影響，直接導致“三農”資金需求得不到滿足。如何充分發揮財政的杠桿效應，激勵金融信貸資金投放“三農”成為一個亟待解決的現實課題。

圍繞財政與農村金融關系的研究，在國外最具代表性的成果體現為農村金融抑制理論。該理論描述了政府對金融運行采取低利率、高準備金率、強制性信貸配給等過度干預措施的一種金融發展狀態（McKinnon，1973）。在此環境下，金融成為承擔財政政策功能的工具而無法真實及時地反映資金的稀缺程度與供求變化。產生金融抑制的深層根源包括推行工業化發展戰略（McKinnon，1973）、克服金融市場失靈（Besley，1994）、彌補財政赤字（Fry，1995）等，由此造成了稀缺資源的低效配置與金融機構的低效運行（Adams，1984），以及財政風險不斷加劇的嚴重經濟社會問題。解決金融抑制的途徑是減少政府的干預，引入市場競爭機制，降低農村金融市場的準入門檻，促進農村金融市場的自我發展、自我完善。政府的作用則體現在營造競爭性與開放性的市場環境上，著力解決阻礙信貸供需雙方達成契約的信息不對稱問題（Stiglitz，1992）。總體上看，國外學理層面的研究更多地強調厘清財政與農村金融的邊界，突出財政與金融的不同性質與功能，對于體現財政與農村金融互動機制的財政激勵金融支農的研究較少。國內具有代表性的研究成果：一是財政與農村金融關系的地方實證考察（謝平和徐忠，2006）。該研究提供了極具說服力的實證樣本，但所提出的對策建議較為籠統、粗糙。二是財政引導金融支農個案措施的剖析（王瑋等，2007）。該研究是針對江蘇昆山財政支持農村信貸擔保的個案，其研究方法既有無可替代的重要價值，也注定了在研究的全面性、系統性上的欠缺。三是財政與金融關系的宏觀政策分析（王冰和胡威，2008）。該研究提出將財政支農資金與銀行信貸資金結合，建立財政支農資金與銀行信貸資金的聯動機制。該研究具有顯著的宏觀指導意義，但因缺乏制度化的對策建議，故操作性不強。

鑒于此，本文擬從財政與農村金融互動的視角，從制度上確立財政激勵農村金融供給的法制框架、基本原則及具體措施，以提供具有可操作性的對策建議。

二、財政激勵金融支農的重要價值

（一）實現政府干預與市場調節的有機結合

財政與金融是兩種性質截然不同的資金配置方式。財政在本質上是政府的一種經濟行為，是政府為提供公共產品而進行的一種經濟收支活動。財政既是一種經濟現象，受一般經濟原則支配，同時作為政府的一種專門經濟活動，又具有自身獨特的性質和功能。[1]這意味著政府某項經濟活動及其實施方式是否合理的判斷標準，不應當僅僅以成本收益的經濟分析為依據，還必須考量倫理的、社會的、政治上的價值滿足。基于此，財政往往擔負著市場無法或不愿意提供而公眾普遍需要的公共產品的供給職能，以實現公平、正義、人權保障等社會訴求。金融則是一種將市場中的資金供需雙方連接起來、實現資金融通的經濟活動。資金的流向基本遵循價值規律的要求，投資回報率高的行業和領域會吸引更多資金流入。在奉行以市場為主的資源配置體制之下，單純依靠金融資金的投入顯然無法滿足農村經濟發展中的融資需求。究其原因，一方面在于農業產業固有的高風險性，以及作為資金需求者的農戶具有成員分散、貸款金額小、缺乏合格擔保等特點，決定了以市場機制引導金融資金支農存在明顯的局限性；另一方面，提供資金的金融機構缺乏針對涉農貸款的風險治理機制或損失補償機制，同樣影響了金融支農的范圍和力度。總之，金融缺乏主動支農的激勵。在一定時期和一定范圍內，金融甚至充當了農村資金的“抽水機”角色：來自農村企業、農戶的部分存款通過金融機構購買國債、拆借、上存資金和轉存人民銀行等方式外流到城市，而以農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄、農村信用社為代表的面向“三農”的金融機構均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉農貸款的情況。[2]這無疑加劇了農村資金供需的矛盾。對此，通過發揮財政激勵金融支農的功能，借助財政的利益誘導和經濟杠桿的作用，促使資金回流，激勵金融機構面向“三農”提供信貸支持，力促政府經濟干預與市場調節的有機結合，最大限度地發揮兩種資金配置方式的優勢。

（二）破解農村金融機構改革難題的重要條件

農村金融機構的宗旨定位于服務“三農”，事實上也承擔了大部分涉農貸款的業務。相對而言，農村金融機構的經營績效較低，盈利能力不高，不僅妨礙了機構自身獲得可持續發展的動力，而且為了緩解經營困境，金融機構在選擇降低甚至拒絕涉農貸款的同時將所吸取的農村資金投向非農項目，直接導致農村資金的外流，嚴重制約了農村經濟社會的發展速度和質量。在這種情況下，農村金融機構的改革被提上議事日程，力求實現提高機構自身盈利水平與增強金融支農能力兩者并舉。而改革的基本方向是在保證金融支農的前提下，對機構主體進行市場化的重新定位，擴展業務類型，激活經營機制。①顯然，各農村金融機構都在一定程度上面臨服務“三農”與市場化運營的兩種目標、兩種責任、兩種考核體系的矛盾。如果缺乏必要的財政激勵與支持，農村金融機構將難以實現在政策性業務與商業化運作之間的有機平衡。因此，要破解這一難題，關鍵是建立有效的財政激勵與支持機制，農村金融制度改革必須尋求其他非金融政策的支持。

（三）提高財政資金使用效率的有力工具

財政引導金融支農相比于財政直接支農，將有助于提高財政資金的使用效率。這是因為：一是財政直接支農是無償的，在財政直接支出的過程中，容易出現資金截留、揮霍、浪費的現象，形成財政支出規模大而真正惠及農戶少的巨大反差。財政引導金融支農是利用金融的中介地位及資金有償使用的特殊方式，達到資金周轉使用、減少政府直接投資規模、提高資金使用效率的目的。二是財政直接支農沒有放大效應，而財政引導金融支農可以借助金融特有的信用中介功能，以較少的財政補貼激勵金融機構提供數倍的信貸投入，放大財政支農效應。三是財政引導金融支農還有助于形成吸引其他社會資本流向農村的示范效應，拓寬融資渠道。

（四）各國實施金融支農政策的基本啟示

無論是發達國家還是發展中國家，對金融支農給予財政政策支持，這是一種普遍做法。政府通過采取稅收優惠、利差補貼、信用擔保、風險基金、低息貸款等多種手段進行調控，引導金融機構增加農業信貸的資金總量，支持農業開發項目和農業現代化。比如，在財政對金融機構的涉農貸款實行財政貼息的前提下，金融機構可以對農戶實行低息貸款，降低農戶的融資成本，最終惠及農戶個體；對金融機構存款利息給予補貼，換取存款利息稅的減免，以此增加農村金融機構的存款，達到鼓勵金融支農的目的。此外，各國在利用財政引導金融支農的具體運作過程中，一般都遵循市場化的基本原則，各金融機構保持其獨立自主的經營地位，不受政府的行政干預，同時金融機構使用財政資金的過程與效果受到嚴格監督。可以說，財政與金融之間建立了良性互動的關系。

三、財政與農村金融關系的現實考察

從現實考察我國財政與農村金融之間的關系，可以發現以下兩種現象同時存在。

（一）財政支農資金與農村信貸資金獨立運行、互不關聯

我國財政支農資金與農村信貸資金長期隔絕，二者分別按照無償性和有償性的資金配置原則獨立運行、互不關聯。即使面對財政支農資金使用分散、投入重復、運行低效的情況，改革的方向也基本局限于如何擴大支農的資金量、提高資金使用效率上，而缺乏推動財政支農與金融支農互動機制形成的有效措施。[3]比如，提出財政支農的資金規模必須達到“三個高于”；財政支農資金的管理方式應當實現從直接下撥式管理向基金、項目式管理，從“分散”到“整合”的轉變等，均立足于從財政支出數量和使用管理方面著手，而改革本身并沒有從根本上改變財政支農資金運行上的封閉性、行政性。不僅如此，在擴大財政支出的“硬性”任務之下，承擔大部分支出責任的基層政府的財政困境還被進一步放大，并由此累積巨大的財政風險。農村信貸資金則在尋求市場回報的經營原則之下重新進行資源調配，如果沒有必要的財政激勵來影響其經營成本與收益的權衡，那么退出農村市場反而成為一種理性的選擇，這反過來又強化了財政支農資金的單邊運行格局。

（二）財政與金融邊界不清、功能混淆

財政支農與金融支農的獨立運行實際上導致金融退出與財政支出不可持續。在此情況下，既存在建立財政與金融有效互動的契機，以消除農村金融與財政支農各自面臨的矛盾，但也存在兩者關系被進一步扭曲的可能，并最終演化為金融抑制與金融財政化。促使這一非理性變化的關鍵因素是政府的過度干預。

1.金融抑制

金融抑制是20世紀70年代美國經濟學家麥金農（Mckinnon） 和肖（Shaw）在以發展中國家為研究樣本，分析金融與經濟發展關系時提出的一個概念。它描述的是國家整體處于金融體系不完善、金融市場機制不健全、政府對金融運行采取低利率、高準備金率、強制性信貸配給等過度干預措施的一種金融發展狀態。在他們看來，由于金融抑制無法真實反映資金的稀缺程度和供求變化，因此，金融市場的價格信號會被扭曲，進而制約一國的經濟發展。從整體來看，我國金融抑制現象較為明顯，尤其是在城鄉分治的二元結構下，大量的財政資源用于支持城市和工業的發展。為了解決農村地區財政投入的不足與農村資金需求的矛盾，對農村金融市場進行行政性控制，人為阻礙金融資源的市場化配置，由此導致農村金融抑制的問題相對于城市更為嚴重。表現為：第一，在農村金融機構的經營業務上實行存款利率和貸款利率的“雙低”政策。對大量農村中小企業和普通農戶實行歧視性待遇，壓制其金融需求，而將資金提供給重點發展的工業部門、國有大中型企業以及少數經營效益好的農村企業或個別富裕農戶。第二，在農村金融機構改革和市場布局上以行政主導推動強制性制度變遷。農村金融機構改革的基本方式是通過財政注資、核銷呆壞賬、財政參股或控股，完成金融機構組織形式的變革。[4]但財政對金融的基本控制方式不僅并未改變，而且在一定程度上強化了金融改革對財政的路徑依賴。第三，在農村金融市場的交易商品和交易工具的供給上，種類單一。主要是存貸款服務和基本的結算支付，而農村企業和農戶參與各種常規金融商品，如股票、債券買賣的機會非常少，農村保險業務也基本上處于停滯狀態，農村金融市場的發展受到嚴重抑制。

2.金融財政化

政府對農村金融的過度干預不僅形成金融抑制，而且使金融成為財政資源缺位之下的替代品，讓金融承擔財政功能，成為政府的“第二財政”，即金融的財政化。尤其是在某些經濟不發達的農村地區，財政支出的來源除了大部分來自中央財政的轉移支付之外，其余部分主要是通過農村金融機構的信貸資金予以補足。農村金融事實上成為政府支持農村經濟發展的主要融資工具，對于某些農村金融機構，如農信社的財政借款已經構成其貸款支出的重要部分。

金融財政化暴露出多方面的問題：一是農村金融機構主體地位十分脆弱。以農信社為例，農信社常常被當作是政府部門（或國家銀行）的某類附屬機構。[5]二是嚴重影響了農村金融機構的運行效率，因政府債務形成的不良貸款比例較高。三是經營道德風險嚴重。將農村金融機構作為金融支農工具，使機構經營失去競爭約束，反而可以在“支農”的名義下“正當”虧損。四是金融風險轉嫁給社會。受制于農業產業的特殊性質、擔保物缺乏、借款人主體的信用意識等各種因素，金融支農貸款的質量并不高，金融資產的安全性問題一直比較突出。盡管如此，金融機構自身并無主動提高經營水平、消除風險隱患的激勵，究其原因就在于財政對農村金融兜底承擔責任。當機構經營出現虧損時，付諸于財政手段予以化解，已經成為農村金融機構運營過程中的常態方式。

四、構建財政與農村金融互動的法律保障機制

財政與農村金融之間的關系不應當是相互割裂、單邊運行。因此，建立財政與農村金融互動機制的核心是財政激勵金融支農。這種通過財政支持金融間接達到支農目的的做法，不僅應當具有經濟合理性基礎，而且更需要合法性依據。

（一）財政激勵金融支農的法制框架

1.確立財政激勵的適用范圍，劃清財政激勵與財政直接支農的邊界

無論是選擇財政激勵金融支農，還是財政直接支農，判斷的主要標準是看投入對象和領域的經濟回報及資金風險。財政激勵適用于對農村生產性支出以及為農村生產提供環境、設施條件的項目發放貸款，如針對農業綜合開發、農村基礎設施建設提供的信貸資金可以獲得財政獎勵等。這一領域經濟回報相對比較確定、資金風險相對較低。財政直接支出的范圍應當集中在那些農村非生產性的社會服務領域，如教育、社會保障、醫療、質量監督、信息提供、培訓、救災等。這一領域具有典型的農村公共產品的非競爭性和非排他性特點，更適于通過財政直接提供。當然，財政激勵與財政直接支農的界限劃定并非絕對，并不意味著在更適于財政直接提供的領域完全排斥實施財政激勵，或者相反。對兩者進行相對劃分的意義在于對資金流向起到示范和引導作用：一方面提示金融支農存在的客觀風險，避免金融財政化。通過建立財政直接支農的硬約束，為農村金融機構的市場化運作與可持續發展提供環境條件。另一方面提供金融支農的可能空間。通過利益誘導，激勵金融機構在風險可控的條件下放貸資金，并根據金融放貸及回收的情況，逐步降低在該領域由財政直接支農的比重。因此，財政激勵與財政直接支農的適用范圍應當從制度上給予示范或引導性提示。從目前立法來看，關于財政激勵的規定總體上存在不足：由行政部門頒布的一些規范性文件開始就單項財政激勵的適用進行規定，但立法分散且效力層次較低；在基本法的層面則缺乏對財政激勵適用范圍的整體考慮，甚至在立法思路上仍然顯示出對財政與農村金融單邊運行格局的偏好，而僅用只言片語原則上規定財政激勵的內容與對象，②無法提供更具操作性的實施方案。

2.規范財政激勵的供給條件，完善涉農貸款的統計、評價與考核制度

財政激勵的具體操作過程是以金融機構發放涉農貸款為起始環節。如何統計金融機構的涉農貸款，直接關系到機構是否能夠獲得哪些方面的財政扶持或優惠，是財政激勵供給的首要條件。在實際中，對于涉農貸款的界定及其范圍尚存在不同的認識，應當通過立法統一涉農貸款的認定標準。目前人民銀行和銀監會在會同相關部門調研的基礎上已經公布了銀行《涉農貸款的專項統計制度》，人民銀行還建立了信貸登記系統，并實現與各個金融機構的聯網，為實施財政激勵提供了必備的技術支持和規范依據。在確認涉農貸款的具體對象、數量、期限、擔保物等情況之后，應當對貸款質量作進一步評估，確保在增加涉農貸款的同時控制貸款風險，避免盲目追求貸款數量而忽視資金安全的情況。為此，必須將金融支農的運行狀況納入評價與考核范疇，如要求金融支農資金的不良貸款率控制在一定比例之下，以此作為獲得財政激勵的又一項基本條件。如在《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理暫行辦法》中便明確規定，上年末不良貸款率同比上升的縣域金融機構不在受獎勵范圍。

3.建立財政激勵資金的運行監管機制，強化財政問責制度

對于依標準提供的財政激勵資金，應當納入嚴格的預算執行監管。為此，一方面應當賦予地方財政部門一定的監管權力，使其可以根據中央和地方的財力狀況和激勵資金的使用效果，動態調整財政激勵的范圍、方式、標準、額度等，確保財政資金使用的高效、公平，真正發揮財政激勵的杠桿作用。另一方面，應當強化財政問責制度。對于不履行或拖延履行財政激勵相關法定職責，超越或濫用財政激勵法定權限，未經正當程序擅自變更財政激勵的范圍、方式、標準和額度的情況，應當明確納入法律規范體系，并根據具體情節，追究相關財政部門及其工作人員的法律責任，真正實現預算的硬約束。另外，對于財政部門雖按規定提供財政激勵但支出績效低下的問題，也應當納入財政問責的范圍。為此，除了在制度上建立一套政府公共支出管理的績效考評體系之外，更為根本的是強化政府財政的績效意識，樹立績效與責任掛鉤的觀念，使財政績效監督落到實處。

（二）財政激勵金融支農的法制運行原則

1.適度原則

財政激勵作為政府干預經濟的一種方式，它本身應當是適度的。即財政激勵應當達到使金融機構在成本收益權衡之后做出自愿性的支農選擇，但又不會增加金融機構支農過程中的道德風險狀態，避免財政激勵的缺位或過度以及由此導致的對金融行為的扭曲現象。財政激勵的適度原則除了要求制度設計本身確定財政激勵的邊界（包括財政激勵的范圍以及與財政直接支農的界限）之外，尤其重要的是應當在現實的法制運行過程中，從財政激勵的審核發放、動態調整到監督問責的各個環節，都始終堅持適度原則。特別是在財政激勵發放之后的動態調整及監督問責階段，應當重視運用適度原則約束財政激勵行為。誠如前述，本文主張賦予財政部門動態調整財政激勵的范圍、方式、標準、額度的權力，但此項權力的行使并不能超越合理的限度，造成變相增加金融機構負擔或者不適當減輕其應得利益的情況。另外，監督問責本來是作為確保財政激勵發揮實效的制度安排，但在實際中應當避免上級財政部門以監督問責為名行不當行政干預之實，變相增加基層財政的支出負擔，加劇我國地方財政事權與財權配置不統一的矛盾。[6]

2.市場化原則

財政激勵應當體現市場化原則。具體表現在：第一，財政激勵的具體措施應當反映市場需求。在農村金融市場上存在因資金供需雙方的信息不對稱而導致低合作甚至不合作的情況，財政激勵的措施之一就是通過設立財政擔保公司或者鼓勵建立民間互保、聯保的擔保組織方式，擴大資金需求者之間、資金需求者與供給者之間的合作范圍，增強誠信守約的信用約束，促進金融支農。第二，財政激勵的運行過程應當尊重金融機構的獨立自主權及其市場選擇。財政激勵在本質上是一種利益誘導，而非行政強制，它只能作為一種影響金融機構行為選擇的外部條件，而不能成為苛加在機構身上的額外負擔。除了擔負法定支農義務的特定金融機構之外，其他金融機構是否發放支農貸款及發放貸款的對象、種類、額度、期限等屬于其自主決策和市場選擇的范圍，即使是承擔特定支農任務的金融機構也具有選擇交易對象、交易內容和交易方式的自主權利。第三，財政激勵的實施方式應當體現競爭原則，保障財政資源優化配置。盡管財政激勵的供給具有嚴格條件約束，但為了最大限度提高財政資金的使用效率，應當在財政激勵的實施過程中引入競爭機制。比如，就同一種類型的支農業務，可以通過市場招投標方式，允許各類金融機構參與競標，取條件最優者。③第四，財政激勵的實施效果取決于市場評價。對財政激勵實施效果的評價，涉及信貸資金供給情況和融資需求滿足情況兩個方面：一方面，是否能夠有效引導金融資金支農，金融資金投放三農的規模、質量、比例等較之財政激勵實施之前是否有明顯變化，金融信貸資金相對于財政激勵資金是否產生放大效應及其程度。另一方面，是否能夠積極改善農戶、農村企業融資難的困境，農戶、農村企業的融資需求是否得到滿足，其獲取信貸資金的難易程度、便利程度。因此，對財政激勵實施效果的評價實際上是圍繞信貸資金的供需雙方主體展開的，在本質上是一種市場化的評價機制。相對于傳統的財政預算資金的評價機制而言，財政激勵“更加強調各項財政支出安排是否能夠產生令人滿意的社會經濟效果”，而后者則“幾乎僅僅考慮預算資金的分配，而極少考慮這些資金可能取得的社會經濟效益”。[1]115

3.開放性原則

財政激勵還應當體現開放性原則。這意味著可能獲得財政激勵的主體并不限定于某類金融機構，如農村信用社，而是達到財政激勵條件的各類金融機構。這些金融機構享有平等的獲取財政激勵的機會，從而為金融支農創造一個競爭的環境，最大限度地減少財政激勵可能帶來的道德風險和逆向選擇問題，同時降低金融控制的成本。實現財政激勵開放性原則的關鍵是放寬農村金融市場的準入條件。目前相關的規范性文件已經出臺。如2006年12月銀監會頒布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策、更好地支持社會主義新農村建設的若干意見》，規定采取放寬準入資本范圍、調低注冊資本、取消營運資金限制、放開境內投資人持股比例限制、放寬業務準入條件與范圍、調整董（理）事、高級管理人員準入資格、調整新設法人機構或分支機構的審批權限、實行靈活的公司治理等措施，為構建一個開放、競爭的農村金融市場提供了具有可操作性的實施方案。

（三）財政激勵金融支農的法制措施

1.獎勵與補貼

根據2009年財政部發布的《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理暫行辦法》和《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》，我國從制度上確立了財政激勵金融支農的兩項重要措施，即針對縣域金融機構涉農貸款，包括支持農業生產、農村建設發放的信貸資金的余額增量實施獎勵，以及針對村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三類新型農村金融機構發放的貸款給予定向費用補貼。這兩項措施分別以涉農貸款業務和特定涉農金融機構為支持對象，通過直接的物質刺激確保或增加金融機構支農的收益，以達到減少一般金融機構對農村信貸的歧視或者為特定涉農金融機構的可持續發展提供保障的目的。當然，在運用市場競爭機制提升財政激勵資金的使用效率和滿足農村經濟社會需求方面，這兩項措施仍有欠缺。財政激勵的發放和獲得基本圍繞財政部門和金融機構的縱向關系展開，并以金融機構申請、財政部門審核及撥付的行政管理性制度作為使用財政激勵資金的程序保障，而缺乏基于金融機構相互關系的橫向考察，未從促進市場競爭的角度考慮最大限度地優化財政資金的配置。

2.稅收優惠

給予提供涉農貸款的金融機構以稅收優惠，有助于降低金融機構的經營成本，增強金融支農的動力。2009年財政部發布的《關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》為通過稅收優惠促進金融支農提供了具體的依據。實施稅收優惠應當注意：一是妥當處理稅收優惠制度的普惠性與特惠性之間的關系。目前實施的稅收優惠實質上具有普惠性，即針對所有符合貸款條件的金融企業，而并不限定于某類特定金融機構。換言之，給予稅收優惠的依據是金融業務的類型而非機構本身，由此為所有存在潛在供給可能的金融企業提供了參與機會，從而間接刺激了農村金融市場的競爭，有利于改變農村金融市場上“一社支三農”的局面。④農村金融市場應當是開放的、競爭的市場，只要金融機構愿意發放符合條件的涉農貸款，就應當享受一定的稅收優惠。當然，在稅收優惠制度的具體安排上，可以根據不同地區的不同經濟發展情況規定有所區別的稅收優惠措施。比如，對農業發展水平低、融資難度大的地區可以給予更大的稅收優惠。二是對享受稅收優惠的金融貸款規定具體的條件。設計一套量化的指標體系，如涉農貸款的比例指標或者貸款產生實際效果的績效指標作為審核減免稅負的條件。

3.信貸損失的分擔和補償

彌補金融支農過程中產生的信貸損失，是一種成效非常顯著但同時最容易引發道德風險的財政激勵措施。因此，合理界定財政分擔和補償的信貸損失的范圍，并設計財政分擔和補償資金的運作機制，這是非常重要的，直接關系到該項激勵措施能否有效推行。目前相關的制度尚不完善。建議從以下幾方面著手：第一，確定享受財政分擔和補償激勵的信貸損失范圍。金融支農過程中產生信貸損失的原因是多方面的，既可能是借款方人為拖延還款，也可能是基于農業經濟本身的脆弱性、高風險性，還可能是金融機構自身疏于管理和防范。對信貸損失進行分擔和補償的基礎是，對金融機構承受的無法預知、不可避免、自身難以解決的支農風險予以克服，而不是為金融機構的經營失敗兜底承擔責任。因此，可以確定享受財政分擔和補償激勵的信貸損失的范圍是，基于不可抗力導致金融支農過程中無法按期回收貸款本金和利息的損失。第二，建立多元化的資金籌集機制。在前述財政獎勵和補貼的激勵措施中，中央財政和地方財政獨自承擔了全部支出任務，具有資金來源單一的特點。而在信貸損失的分擔和補償激勵中，由于在可以預見的范圍內財政支出的額度將顯著上升，財政壓力也會相應增加。因此，可以嘗試創辦以財政為主導、吸納多元化的投資主體的區域性信貸風險基金，對金融機構投放于“三農”的貸款損失按一定比例予以補償。[7]第三，實行相對獨立的資金使用監管模式。為了避免信貸損失分擔和補償機制在運作過程中產生暗箱操作，有必要強化那些相對獨立于財政部門的特定組織。如審計部門的資金使用監管的權力，賦予其更具實效性的監管措施，保障資金使用的透明、公開。

4.農業保險的扶持

運用財政分擔和補償機制盡管有助于減少金融機構支農的信貸損失，但它更多地體現為一種事后救濟，具有被動性，在提升金融機構應對農業風險的能力方面作用有限。而農業保險制度作為一種主動分散、轉移農業風險的機制，無疑有助于增強金融機構支持農村經濟社會發展的積極性。農業保險是促進金融支農的重要工具之一，但其自身也面臨著發展滯后、亟待扶持的問題。如果缺乏財政的必要投入，在完全商業性經營條件下，農業保險體系將無法實現充分有效供給。[8]因此，有必要建立農業保險的財稅補償機制。包括通過稅收優惠鼓勵保險公司開展農業保險服務；建立由政府主導的政策性巨災保險體系和農業再保險體系；建立專門的農業保險基金，用于支付農業保險的補貼。

5.農村貸款擔保的扶持

除了因農業自身的高風險性而削弱了金融支農的動力以外，資金供需雙方之間存在的嚴重信息不對稱以及高昂的交易成本，也是導致金融機構放棄信貸投放的重要因素。根據國務院發展研究中心2005年對農村金融的調查顯示，近一半的農戶生產性需求和大部分生活性需求是通過非正規渠道滿足的，而農村中小企業從正規金融機構貸款的獲得率不足50%。究其原因，很大程度上在于面向農村的征信系統尚不完善，而資金需求者個體又無法提供合格擔保，從而加劇了資金供需雙方的信息不對稱。同時，發生一筆金融借款可能涉及繁瑣的審核程序，且單筆借款數額小、借款次數多，交易成本高。擔保是克服信息不對稱、降低交易成本的重要手段，有利于增強企業信貸契約的執行激勵，降低違約風險，或者使放款人在違約發生后能夠獲得一定補償。

如何建立激勵金融支農的擔保機制？主要有三種途徑：一是建立財政出資的擔保機構，將財政直接投入轉變為向金融機構提供擔保，由此激勵金融放貸。財政擔保具有資金來源穩定、依托政府信用的優勢，但在具體運作方面，容易陷入傳統行政管理的誤區，不當干預資金供需雙方的市場博弈，同時財政擔保尚存在制度障礙。二是財政引導設立商業化的擔保公司。在財政部門、擔保公司、金融機構、農戶或農村企業幾方之間建立良性互動的關系。角色分工及運行機制為：⑤在縣市由市場主體發起設立農業信貸擔保公司，鄉鎮財政部門投資設立擔保服務機構，而由最了解借款人信用狀況及資金需求的村級自治組織（村民委員會或農村集體經濟組織）負責進行借款人信息的最初甄別與篩選。在村級自治組織對融資主體的相關信息進行甄別與篩選的基礎上，由財政出資的擔保服務中心為擔保公司提供融資主體投資項目的盈利性、風險性評估，選取若干具有盈利前景、風險可控的投資項目。擔保公司則以其市場運作的經驗和技術，在推薦出的若干投資項目中，通過競爭機制最終確定放貸對象及方式。還可以建立借款人還款的激勵機制。如借款人按期還款，可以給予財政利息補貼或增加授信額度。這種方式綜合利用商業化擔保公司的市場優勢、財政擔保服務機構的資源優勢與村級組織的信息優勢，有利于最大限度地克服資金供需雙方的信息不對稱，降低交易成本。三是財政引導民間聯保組織的運行。民間聯保組織是由農村中小企業在保證資金安全的前提下，自助、自發創立的融資擔保模式。⑥其運行機制是具有長期合作關系的企業與金融機構之間達成借款聯保協議，由聯保企業向金融機構交納一定的擔保基金，在金融機構確定的最高授信額度之內，聯保組織成員企業有權隨時從金融機構取得自有授信額度的貸款或聯保組織最高授信額度的貸款，具體額度經組織成員相互協商而定。而金融機構因為取得了多家企業的共同擔保具有了更強的貸款激勵。可以說，這是一種實現資金供需雙方共贏的制度安排。特別是在現有的擔保制度、土地管理制度等形成不利于企業融資的制度障礙之下，這種民間聯保組織的出現還產生了誘致性制度變遷的效應，為正式制度建構奠定了合理基礎與實踐范本。從實際運行的效果來看，盡管民間聯保組織在通過擔保利用信貸資源的能力方面有所提升，但仍有局限，表現在成員弱小分散、擔保組織存續能力具有不確定性、聯保組織成員企業的準入門檻較高等。為此，可以通過政府財政注資、吸納多個民間投資主體加入的方式對聯保組織進行改造，增強聯保組織的穩定性，創造聯保組織可持續發展的條件，降低組織企業的準入門檻。同時，制度建構的重點放在政府引導完善農村金融市場的發展環境上，如農村融資主體的信用和服務體系等。

注 釋：

①如農業銀行的股份制改革是以“面向三農，整體改制，商業運作，擇機上市”為基本原則；農業發展銀行經獲準可以從事除傳統的農副產品收購貸款之外的農業綜合開發業務，借此開始涉足商業性業務的新領域；農信社的改革思路總體上包括完善現有的合作制金融與建立新的股份制金融兩種方案等。

②如《農業法》分別規定了財政支農資金與農村信貸資金的投放要求，而對于財政激勵，則僅僅規定“國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產活動提供貸款。

③國外普遍運用市場競爭機制確定承擔發放財政支農貼息貸款的主體資格。如法國政府從1990年起每年組織各商業銀行支農貼息貸款的利率投標，從所有參加投標的銀行中選出投標利率最低者，授予其代表政府發放支農貼息貸款的資格。

④我國農村金融機構一般認為包括農村信用社、農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行，以及村鎮銀行、貸款公司、資金互助社三類新型農村金融機構。這些金融機構基于其設立時的經營宗旨或者傳統上的業務定位而成為農村金融市場上的主力軍。但從現實情況來看，金融支農的任務大部分是由農信社承擔。

⑤此處借鑒了江蘇昆山市農村合作經濟投資擔保公司的運作模式。該模式的具體運作情況請參見王瑋等.信用擔保作用機制與政府支持農信擔保的路徑選擇——以昆山農村合作經濟投資擔保公司為例[J].經濟與管理研究，2007，(11).

⑥此處借鑒了山東李莊市自助擔保的運行模式。請參考李虹.激勵、合作范圍與擔保制度創新——李莊模式研究[J].金融研究，2006，(3).

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Fiscal Incentives,Financial Support for Rural Development and Legal Protection:from the Perspective of Interaction between Public Finance and Rural Finance

CHEN Zhi
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

The fiscal system and the financial system are both fund allocating methods with totally different natures but strongly complementary in their functions.To combine them organically can solve the problem of hard-to-meet rural financing demands because of large amount out-flowing rural funds.At present,the relationship between China’s public finance and the rural finance is at an abnormal state of splitting and distorting,with such problems as lacking or excessive fiscal incentives.Therefore,it is necessary to continuously improve the institutional measures for such aspects as rewarding and the subsidy,tax incentives,sharing and compensating credit losses,agricultural insurance support,support in securities for agricultural loans,etc.and construct the legal protecting system with interactive public finance and rural finance,by establishing the appropriate fiscal incentive principle,the market-oriented principle and the open-up principle.

fiscal incentives;rural finance;financial support for rural promotion;legal protection

責任編校：周全林

F812.0

A

1005－0892(2010)10－0025－09

2010-05-21

國家社科基金項目“我國實施民生財政的法律保障機制研究”（09XFX021）

陳 治，西南政法大學副教授，法學博士，主要從事經濟法理論、財政金融法研究。