日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩的啟示——檔案工作務必以人為本、注重民生的生動寫照

□吳品才

2006年，日本國內爆出了“養老金記錄管理丑聞”問題，這一事件引發了日本國內政壇難以想象的后果。2007年7月29日，日本國政壇迎來了三年一度的參議院選舉，這次選舉在日本被認為將是決定日本政治未來走向的一次關鍵戰役，結果，以首相安倍晉三為首的日本自民黨遭遇歷史性慘敗，而以小澤一郎為首的當時的在野黨——日本民主黨取得了巨大勝利，成為日本參議院的第一大黨。其實，出現這一選舉結果并不感到意外，因為在選前的各種民意測驗均已反映出將會出現這一結果，問題是，九個多月前，安倍晉三是靠著過人人氣坐上首相寶座的，成為日本戰后最年輕的首相，為何在短短的不到一年的時間內，其民眾支持率跌到如此之低:不足30%。是什么因素導致這一巨大變化的？眾專家認為，一個最重要的因素便是日本“養老金記錄管理丑聞”問題。

那么，何為日本“養老金記錄管理丑聞”問題？為什么這一事件能引發如此巨大的政壇動蕩？它能給我們以什么樣的啟示？筆者試就這些問題作一闡述。

一、日本“養老金記錄管理丑聞”及其引發的政壇動蕩

養老金問題是當今世界各國政府都應重視的一個問題，也是民眾十分關心的關系廣大群眾切身利益的問題，所以，政府理應把它放在相當重要的位置，然而，安倍政府卻爆出了與此極不相稱的做法。

1997年1月，當時的日本政府開始實施基礎養老金賬號制度，該制度統一了當時姓名、出生年月日、性別和住所一致的養老金賬號，實行一人一賬號，再交由社會保險廳統一管理。至2006年5月，總共合并了1.426億件，但最后發現，居然有5000多萬件的舊養老金記錄找不到“原主”，成為“懸在半空中的養老金記錄”，此外，還發現了大量尚未統計的養老金記錄未被妥善保存，甚至被隨意丟棄和銷毀，這就是日本“養老金記錄管理丑聞”。

“養老金記錄管理丑聞”一事是由民主黨眾議員長妻昭不遺余力一步步挖掘出來的。早在2006年6月26日，長妻昭就曾察感到政府的養老金記錄管理可能存在嚴重問題，于是他在當日的國會質詢過程中要求當時的小泉政府要徹查此事。所以，大量的養老金記錄丟失和管理混亂，如果說都是安倍內閣的錯，也確實有些冤枉，但丑聞等到安倍上臺才浮出水面，并愈演愈烈，卻是安倍內閣所導致的。

2006年底，安倍首相上任不久其實就已掌握了養老金記錄管理中存在的系列問題，但他對此并未立即引起重視，失去了主動出擊解決問題從而取信于民的大好時機，且在日后的表現中也差強人意，最后弄得不可收拾，其民眾支持率也一跌再跌。

面對政府在此問題上的輕視態度，在野黨乘勝追擊，長妻昭在國會中持續向政府施加壓力，要求政府正面對應此事，拿出恰當處理這一問題的可行方案，同時也向政府提供了一定的建議。在2007年2月的一次眾議院預算委員會的質詢中，長妻昭建議政府“頒布緊急狀態宣言，向全體國民郵送繳納保險金的記錄”，以此來核對并確認政府所持的養老金繳納記錄是否有誤，遺憾的是，安倍并未聽從這一建議。

更為糟糕的是，問題發生后，作為執政黨的自民黨，一方面并未負責任地急于去解決問題，而是想轉嫁責任，大肆宣傳這次“養老金記錄管理丑聞”的責任人是1997年曾經擔任厚生大臣的現任民主黨代理代表的菅直人；另一方面，安倍在國會宣稱，民眾若要確認是否繳納過養老保險金，一是查詢社會保險廳的數據庫內是否有繳納記錄，若無記錄，則民眾本身必須提交當年繳納保險金的收據等證物，若無任何證物，則需要通過新建立的“第三者委員會”判斷是否繳納。

安倍政府在養老金記錄管理問題上的“不作為”態度，可以說不僅無法取信于民，更是激怒了日本民眾，日本國民對政府的這種官僚主義態度怒不可遏，養老金記錄丟失及其管理混亂的原因本是政府機構的過失所致，而現在責任卻要民眾自己來承擔，這明顯是政府不愿承擔責任，且還要消遣國民。

此后，在媒體和在野黨的不斷追擊下，2007年5月30日，安倍最終承認了問題的重要性和嚴重性，提出“要在一年之內將養老金記錄全部核實清楚”的目標，為了盡快把事態平息下去，安倍不顧在野黨的極力反對，在眾議院強行通過了《年金時效特例法案》，想以此來安撫目前正在領取養老金的那部分民眾，穩定局勢，但為時已晚。

隨著“養老金記錄管理丑聞”問題的越燒越旺，當時的最大在野黨——民主黨獲益非淺，他們順勢把養老金記錄管理問題升級為本次參議院選舉的主要議題，希望借此一舉在選舉中擊倒自民黨。為此，該黨一方面繼續揭弊，攻擊自民黨在此問題上的懈怠、隱瞞等過失，指責自民黨糊弄民眾；另一方面自身專門成立了養老金記錄科學管理研究團隊，在“選舉公約”中重點推出了本黨的養老金記錄科學管理對策，提出向每個繳納養老保險金的國民頒發“年金存折”，用于詳細記錄繳納歷史。

而處于被動中的自民黨只能窮于應付，為了在此問題上不再繼續失分，安倍政府不惜提高標準，再次承諾只用8個月的時間就能完成養老金記錄的核對工作，希望借此能夠挽回選民對自民黨的信心。但此時所有這些努力已無法在很大程度上改變選民所作的決定，最后的選舉結果充分說明了這一客觀事實。可以說，本次日本國參議院選舉幾乎到處充斥著“養老金記錄管理味”，直至2009年日本國發生政權更迭，民主黨成為執政黨，而自民黨則淪為在野黨。

二、日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩的啟示

筆者以為，日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事可給我們以下若干啟示:

1.檔案管理質量在某種程度上可說主要是由領導或政府所決定的

檔案是檔案工作者特有的工作對象，所以，絕大多數人可能認為，檔案管理質量理應完全取決于檔案工作者，與單位的領導或所屬政府無關，而日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事恰恰說明事實并非完全如此。毫無疑問，檔案管理質量與檔案工作者關系密切，我們很難想象，一群素質低下、業務水平差、工作不夠認真的檔案工作者會有良好的檔案管理，事實是在此條件下，檔案不完整、不準確、不系統、不安全和管理混亂等卻是可能的結果。檔案管理質量并非完全是由檔案工作者決定的，如果領導或所屬政府不夠重視甚至輕視，那么，檔案工作必然就會得不到足夠的人力、物力和財力支持，就會缺乏組織和制度等保障。無論是“向全體國民郵送繳納養老保險金記錄”、“1年或8個月內將養老金記錄全部核實清楚”，還是“向每個繳納養老金的國民頒發年金存折，詳細記錄繳納歷史”等都需要有相當的財力支持才行。所以，缺乏領導的重視與支持，得不到必要的人力、物力和財力等，檔案工作者再努力也不可能開展好檔案工作。再者，領導或政府的輕視必然也會影響到檔案工作者的工作熱情，這同樣會影響到檔案工作的質量。其實，我們平時在同基層檔案工作者的接觸或培訓中也了解到，目前許多單位的領導同志檔案意識較弱。檔案培訓不僅檔案部門的同志要參加，單位領導至少主管領導同樣要參加，只有領導的檔案意識增強了，檔案工作才有開展好的可能，才能更上一個臺階，這一點對當前的中國檔案工作同樣重要。日本“養老金記錄管理丑聞”正是由于政府的輕視所造成的，很難想象，在政府的高度重視下會發生這樣的管理丑聞，即使發生一定的問題也會及時更正。

2.檔案管理質量實質反映了我們對業務活動的重視程度和態度

不少同志都認為，只要重視業務活動的開展就行，對業務活動開展中形成的真實歷史記錄的管理并不怎么重視，似乎業務活動開展后留下的真實歷史記錄可有可無，管理科學與否無關緊要。但日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事恰恰說明事實并非如此，檔案管理質量自然有賴于檔案工作者工作開展的認真與否，從某種程度上也確實能反映出檔案工作者的工作態度和努力程度，但在若干情形下也與我們對業務活動本身的重視程度和態度有關，如果我們對業務活動本身極為重視，就應該有高質量的檔案管理，而如果我們對業務活動本身并不重視或極為輕視，就必然會直接導致檔案管理質量低下，諸如錯誤頻發、殘缺不全、信息泄密、管理混亂、任意丟失和隨意銷毀等現象就會不可避免地發生，而檔案管理質量反過來又會影響業務活動的開展。日本政府對養老金繳納與發放管理工作的態度最終在養老金記錄管理問題上得以充分反映。

3.具有橫向運動特性的檔案文件的完整性、準確性和安全性要求不容有絲毫折扣

客觀地說，檔案丟失、未被妥善保存甚至隨意銷毀的事情時有發生，但我們通常認為那是檔案部門或有關人士沒把本職工作做好，這些事情不會也確實沒有影響到政府的執政地位，那么，日本“養老金記錄管理丑聞”這一檔案管理質量問題為何能引發如此巨大的政壇動蕩呢？為什么“養老金記錄管理丑聞”這一檔案管理質量問題會涉及百姓的切身利益，而許多其它的檔案管理問題不會涉及百姓的切身利益呢？問題的本質就在于檔案文件是否具有橫向運動特性。

檔案文件之間的運動特性是有差異的，檔案作為社會實踐活動真實的歷史記錄，有的僅僅只是一種真實的歷史記錄，只能呈現出憑證價值和科學的歷史研究價值，這樣的文件我們就說它只具有縱向運動特性，其運動情形如文件生命周期理論描述的那樣，文件生成后，由現行文件運動至半現行文件，再繼續運動至非現行文件，完成一個完整的運動周期(當然并不是每份文件都能成為非現行文件的)；而有的檔案除作為一種真實的歷史記錄，呈現出憑證價值和科學的歷史研究價值外，還能在未來的其它相關社會實踐活動開展中再次呈現出現行價值，成為這些活動開展的依據，這樣的文件運動特性較為復雜，除擁有文件生命周期理論所描述的縱向運動特性外，還具有橫向運動特性。由此可知，只具有縱向運動特性的檔案文件只能滿足歷史查考和歷史研究的需要，而具有縱橫運動特性的檔案文件不僅能滿足我們的歷史查考和歷史研究所需，還能滿足我們未來相關活動的開展所需。

養老金記錄是每位國民在職在崗時每年繳納養老金情況的真實歷史記載，它可以發揮歷史價值，用于查詢養老金繳納情況和研究某一社會歷史條件下的養老金制度，但同時也能發揮現行價值，是本人退休后領取養老金的唯一依據，所以，“養老金記錄”文件的運動特性是復雜的，它不僅具有縱向運動特性，而且還具有橫向運動特性。養老金領取實行“多繳多領，少繳少領，不繳不領”的原則，由于養老金是百姓的養命錢，所以，政府既要確保其安全，不能隨意挪用這些資金，并力所能及地使它保值增值，又必須確保養老金記錄的安全，保證將來養老金發放的順利進行，因為養老金記錄丟失、錯誤頻發甚至隨意銷毀等管理混亂問題必然會導致養老金發放的困難，這就會嚴重侵害百姓的利益，這是根高壓線，誰都不能碰觸。其它凡是具有橫向運動特性的文件，它們的完整性、準確性和安全性要求同樣極高，如保險公司的各種保單、銀行證券業的各種金融數據和絕大多數的科技檔案等，所以，具有橫向運動特性的檔案文件的完整性、準確性和安全性要求不容有絲毫折扣。

4.紙質檔案數字化后應確保與紙質檔案內容信息的完全一致

日本“養老金記錄管理丑聞”問題發生的部分背景是在紙質檔案數字化過程中發生的。隨著計算機技術和網絡技術的不斷普及，傳統紙質檔案的數字化已成必然，日本養老金記錄管理也同樣如此。在實行基礎養老金賬號制度前，日本的養老金底帳是手寫的紙質記錄，而統一為新賬號時，則需要輸入計算機。經調查發現，在原來的底帳中，人名是用漢字書寫，但在輸入計算機的過程中，則采用發音對應的英文字母拼寫，而日本的漢字往往有多種讀音，若被誤讀就會成為無主記錄，上述所說的5000多萬件舊養老金記錄找不到原主就是這樣產生的。

傳統紙質檔案的數字化應遵循一個基本原則，這就是數字化后必須確保與原紙質檔案內容信息的完全一致，為此我們通常優先采用高精細的掃描方式進行，因為掃描是用圖像文件的，二者一致的程度較高，即便如此，我們還需開展誤差校對工作，當然我們也可以采用重新錄入的方式進行，但此時校對工作顯得更為重要，因為它更易產生差錯。日本養老金記錄的數字化過程中理應考慮到這點，但卻發生了如此不可思議的嚴重問題。

5.檔案工作務必以人為本、注重民生，否則可能會深刻影響甚至危及政府的執政地位

許多人可能以為，檔案工作與民生問題無關，與政府是否“執政為民”無關，日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事充分說明二者有時卻是密切關聯的。部分檔案管理質量與政府是否“執政為民”關系可能確實不大，但有些卻不同，養老金記錄的管理問題就是生動一例，因為養老金記錄的管理是與每位國民的切身利益息息相關的，養老金記錄丟失、任意銷毀、管理混亂等必然會影響到國民的基本利益，而只有管理到位，做到完整、準確、系統和安全，才能確保每位國民的基本權益不受損失。如果政府堅持以人為本、注重民生、改善民生，真心“執政為民”，就會認為百姓之事無小事，把百姓之事掛心上，尤其是對涉及民眾退休后的養命錢更是不能輕視。而反觀安倍政府，上任伊始，不是把關系民眾切身利益且民眾也十分關心的治理養老金記錄管理混亂的問題放在其施政的重要位置，而是大肆鼓吹修憲，結果不僅喪失民心，而且激怒了民眾，其民眾支持率發生暴跌也就成為必然。所以，是否急于整頓和治理養老金記錄管理混亂這一問題充分反映出安倍政府對樹立和貫徹“執政為民”理念的態度。一句話，還是由于政府思想輕視、沒有把民眾利益置于重要位置所導致的，尤其是在養老金記錄的管理問題浮出水面后，仍不急于主動處理，而是推卸責任、要民眾自行提供繳納證據等，這就更顯現出民眾在政府心中的位置，這樣的政府喪失民眾支持是必然的。

我們的政府工作千頭萬緒，客觀地說，檔案工作不會也不應是其工作的重中之重，民眾也不會要求政府把檔案工作放在其工作的重心來抓，我們平時也時常發現不少單位的檔案管理也還存在著這樣那樣不盡如人意的地方，如檔案丟失、未被妥善保存甚至隨意銷毀等，但卻并未影響到政府的執政地位，這種情況恐怕在世界各國都是如此。但日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事卻生動地告訴我們，檔案管理質量有時就會深刻影響甚至危及到政府的執政地位。可以想象，如果安倍政府在上任伊始就高度重視養老金記錄的管理混亂問題，著力治理，讓百姓深刻體會到關系百姓切身利益的事情在政府心中的地位，那就不會喪失民心，落到如此地步，所以，“執政為民”是政府執政的立足之本，當今世界各國政府都把“執政為民”作為其施政的重要理念，如果政府執政不為民就肯定不能贏取民心，這又如何能在選舉中獲勝？從最終結果看，安倍政府不僅在本次參議院選舉中慘敗，而且最終下臺(當然也有其它因素的作用)。百姓既會聽政府說了什么，更會看政府做了什么，政府只有高度貫徹以人為本、注重民生的思想，切實做好涉及百姓切身利益的每件事情，并把它貫徹到檔案工作中去，才能贏取民心，百姓才會支持政府執政。

三、我國檔案工作貫徹“以人為本、實現兩個轉變、建立兩個體系”的重大意義

近年來，我國黨和政府明確提出“立黨為公、執政為民”的施政理念，提出了科學發展觀的重要思想，科學發展觀的核心是以人為本。為了緊跟黨和國家的工作大局，2008年1月16日，國家檔案局楊冬權局長在全國檔案工作暨表彰先進會議上講話時，明確提出并要求我國檔案工作要貫徹以人為本、實現兩個轉變、建立兩個體系。兩個轉變，具體就是在檔案價值上，要進一步轉變重物輕人、重事輕人、重典型人物輕普通人物的觀念和認識，重視所有涉及到人的檔案的價值，樹立“人的檔案最重要、最具價值”的新觀念、新認識；在檔案服務觀念上，要進一步轉變重機關團體、輕個人特別是輕普通個人的觀念和認識，像重視為機關團體服務、為重點人物服務那樣，重視為個人服務、為廣大人民群眾服務，樹立“群眾至上”、“人民最大”的新觀念。兩個體系，具體是建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，建立方便人民群眾的檔案利用體系。無論是兩個觀念的轉變，還是兩個體系的建立，都充滿著以人為本的思想。

日本“養老金記錄管理丑聞”引發政壇動蕩一事充分說明了我國檔案界提出并貫徹“以人為本、實現兩個轉變、建立兩個體系”的重大意義。

總之，檔案工作務必貫徹“以人為本、注重民生”的思想，只有真正實現觀念上的兩個轉變，“著眼和立足于廣大人民群眾來建立檔案的資源體系與利用體系，有效及時地服務廣大人民群眾、服務民生，檔案工作才有成績，才見成效，才能受到重視，得到支持，才會具有活力，蓬勃發展”，才不至于給黨和政府執政增添麻煩。

①楊冬、信蓮:《安倍臨近選舉成“競選毒藥”》，《江南時報》2007年7月9日:8頁。

②楊冬權:《檔案部門怎樣進一步貫徹以人為本建立“兩個體系”》，《檔案學研究》2008年第6期。