完善農田水利基礎設施建設的財稅政策選擇

張淑欣

（安徽財經大學，蚌埠 233030）

完善農田水利基礎設施建設的財稅政策選擇

張淑欣

（安徽財經大學，蚌埠 233030）

農田水利基礎設施作為農業、農村的“命脈”，對糧食安全起著基礎性的支撐作用。西南旱災再次暴露了我國農田水利基礎設施建設長期存在的問題，政府的投入、管理及政策激勵缺位在其中負有不可推卸的責任。因此，應充分運用增加財政投入和稅收優惠等財稅政策手段來扶持農田水利基礎設施建設。

農田水利 基礎設施 財政政策

2009年9月份以來，我國西南地區遭遇了大范圍持續干旱，農田龜裂、塘壩干涸、河溪斷流。據國家防總辦公室統計，截至2010年4月8日，旱災使得云南、貴州、廣西、重慶、四川5省（區、市）耕地受旱面積高達1.01億畝，有2088萬人、1368萬頭大牲畜因旱飲水困難①西南大部分旱區旱情依然持續，國家防汛抗旱總指揮部辦公室網站，2010-04-08.。面對人類史上百年難遇的旱災，雖然包括“三小”水利工程（小水塘、小水池、小水窖）在內的多種水利設施都發揮了積極作用，極大地緩解了部分旱情，但更多的卻是暴露了我國農田水利基礎設施長期存在的問題。

一、當前我國農田水利基礎設施現狀

建國以來，我國農田水利基礎設施建設取得了一定成效。尤其是在“九五”后，黨和政府十分重視農田水利基礎設施建設，進行了大量投資，建成了一批綜合利用水資源及節水灌溉的新工程，在治理旱、洪、澇、堿、酸、漬等災害方面取得了顯著成績。截至2007年底，全國水庫總庫容量達6344.5億立方米，比1995年增加1547.5億立方米，增長32.3%；水庫85412座，其中大型水庫493座，中型水庫3110座，小型水庫81809座，初步形成了以水庫為主體的防洪排澇工程體系；有效灌溉面積為8.48億畝，比1995年增加1.09億畝，增長14.7%②資料來源：中國統計年鑒2008.。目前，我國已形成蓄、引、提、井等多種形式的水利灌溉工程，這為抗旱保收、穩定糧食產量發揮了重要作用。但是，我國水利基礎設施總體上還很薄弱，抗災能力不強，且主要表現在以下三個方面：

一是缺乏灌排設施的“望天田”還占很大比例。據水利部統計，我國現有的18.26億畝耕地中，尚有9.59億畝是沒有灌溉條件的“望天田”，已建成的8.67億畝灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%③姚潤豐.重旱五問——專訪國家防總秘書長、水利部副部長劉寧，新華網，2010-03-27.。黑龍江省農田有效灌溉面積只占25%，大大低于全國40%的水平。中部地區十年九旱，每年受旱面積都在3000萬—4000萬畝。河南省還有近40%的耕地“望天收”，長年受災面積占農作物播種面積的1/10④韓俊.加強水利基礎設施建設 確保國家糧食安全[J].水利發展研究，2008（12）.。

二是灌區工程設施老化失修，完好率嚴重偏低。我國絕大多數的水利工程都建于20世紀六七十年代，經過30多年的運轉，大型灌區骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成。內蒙古自治區目前灌區設施老化失修率達70%，全區現有的灌溉面積中，僅有67%能正常發揮灌溉作用，旱澇保收能力不足53%。安徽省大型灌區工程配套率不足40%，骨干建筑物的完好率不足25%，全省有1820座小型水庫存在嚴重安全隱患①韓俊.加強水利基礎設施建設 確保國家糧食安全[J].水利發展研究，2008（12）.。廣西河池市的201座中小型水庫中，三類病險水庫有118座，所占比例為58.7%。云南曲靖市，發揮著防洪、供水、灌溉保障作用的520座小型水庫中，有442座存在不同程度的危險②周芙蓉，李松等.西南抗旱效能的水利“短板”[J].瞭望，2010（13).。

三是小型農田水利設施建管滯后。長期以來，小農水建設一直是采取行政推動，投入以農民為主的方式。為減輕農民負擔，稅費改革后逐步取消了農民“兩工”，而“一事一議”籌資籌勞機制實施條件較為苛刻，議事效率低，成功率不高，這使得小型農田水利基礎設施的建設、管護主體不明確，陷入“農民管不了、集體管不好、國家管不到”、“有人用、無人管”的困境，以致毀損嚴重，灌溉能力和覆蓋范圍遠遠不能適應農業發展的需要。

二、政府在農田水利基礎設施供給中的缺位分析

農田水利基礎設施是一種具有排他性和一定范圍內非競爭性的準公共品，其公共品屬性和自然壟斷特性決定了市場機制無法有效地解決供給不足問題，需要政府的有效干預。建國后至改革開放前，政府把恢復和建設農田灌溉基礎設施作為工作的重心，建成了大量的大中型水庫及其配套渠系工程。但改革開放后，政府在農田水利基礎設施投入及政策激勵中的缺位，導致了農田水利設施建設嚴重萎縮，農田水利基礎設施普遍老化失修。

（一）財政支農資金、水利基建投資比重下降，農田水利設施建設缺少資金支持

近年來，雖然國家財政用于農業的支出額不斷增長，但農業支出占財政支出的比重不僅沒有增加，在波動中反而略有下降。在2000年以前，該比例基本都在8%以上，最高為1978年13.4%，而2000年以后，基本都在8%以下，2005年更是降低到了7.2%③資料來源：中國農村統計年鑒2006.。另一方面，從水利基本建設投資占全國基本建設投資的比重看，在“二五”至“五五”4個五年計劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時達到8.0%。從“六五”時期開始，水利基本建設投資急劇下降，從“五五”時期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設投資的比重卻持續下降至1.9%④資料來源：中國農村統計年鑒2006.。“九五”以來，國家加強了對水利基本建設的投資力度，水利基建投資占基本建設投資的比重逐步回升，但仍未恢復到“六五”以前的水平。財政支農資金及水利基建投資比重下降，政府對農田水利基礎設施的支持力度降低，導致農田水利基礎設施的總量供給不足，農田灌溉規模增長速度降低，遠遠不能滿足農田灌溉的有效需求。

（二）“民辦公助”諸多困境，小農水建設動力缺乏

改革開放后，國家的水利建設基金主要投入到大江大河的建設以及大型灌區的續建改造。投入及管理不到位使得小型農田水利設施老化失修，在關鍵時刻“掉鏈子”，無法有效防范干旱風險。自2005年起，我國啟動“民辦公助”機制，通過對以群眾為主體興辦的小型農田水利事業，政府給予一定補助資金的建設模式支持小型農田水利建設（以下簡稱小農水）。中央財政設立了小農水工程建設補助專項資金，對農戶、農水合作組織及村組集體等自愿開展小農水工程建設的項目給予財政補助。從實踐效果看，還存在一些問題，制約了其實施效果。

1.投入明顯不足。2005年-2009年，中央財政安排的小農水補助專項資金由3億元增加到45億元，五年間累計投入94億元⑤趙鳴驥.發揮財政政策作用 支持水利事業發展[J].水利發展研究，2008（12）.。但由于我國小農水設施主要建于20世紀六七十年代，建設標準低，運行時間長，老化失修嚴重，續建改造成本高。據調查，一個中等村小農水設施改造配套約需國家投資25萬—40萬元，一個50萬農業人口的縣約有500個行政村，約需資金1.5億—2億元⑥水利部發展研究中心調研組.小型農田水利基礎設施發展的困境與出路[J].水利發展研究，2008（8）.。以五年來中央財政每年的平均投入加上兩倍的地方配套資金來估算，每年的專項資金只能滿足30個左右縣的小農水設施續建改造資金需求。以此推算，要完成全國2800多個縣的小農水設施改造，則共需投入90余年。可見，小農水建設的專項資金投入規模遠不能滿足水利基礎設施建設的需要。

2.資金分割使用、透明度低，阻礙資金使用效率的發揮。目前，發改委、國土、財政、扶貧開發、水利部門等對農村基礎設施建設資金多頭投入，分割使用，缺乏統一規劃，這就不利于資金效益的發揮。同時，由于資金來源與項目決策實行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監督，使得用于小型農田水利基礎設施建設的財政專項資金使用效率非常低。

3.專項資金管理方式存在欠缺。對于小農水補助專項資金采用的是將中央和省的補助資金通過財政一并下達到項目縣財政，列入縣財政綜合預算統一管理，實行統收統支的資金管理模式。財政狀況好的項目縣，資金撥付到實施單位的進度快一些，而一些財政狀況不好的項目縣，財政統收統支抵扣后，縣財政資金出現虧空，無法按時將項目資金撥付到項目實施單位，挫傷了項目單位實施小農水項目的積極性。

（三）農田水利設施建設與管理缺少有效政策激勵

1.基層水管機構體制不順，加劇水利設施失修。水庫管理所和鄉鎮水管站在農業生產和農村經濟中，具有基層服務網絡的作用，具有不可替代的末級水行政職能和水利工程管理職能。但在20世紀九十年代初期，隨著“三農”服務機構下放到鄉鎮的管理體制改革的推進，基層水管機構逐步被邊緣化。農村稅費改革后，特別是農業稅取消后，鄉鎮財政愈發困難。由于缺乏資金支持，基層水管機構經費困難，加上機構臃腫、人員多，使得有限的水費和財政資金都用于工資和辦公支出等，從而根本沒有能力來組織、管理農田水利建設，導致水利工程的折舊與毀損，以致荒廢。

2.“一事一議”政策實施困難重重。我國長期以來實施的是“以農保工”的政策，農業和農村發展多項事業主要依靠農民的投工投勞、集資和地方的力量來興辦。稅費改革取消了“兩工”，國家推行“一事一議”來解決農村水利建設的資源和組織問題，對農田水利建設的投入進一步減少，從而將農田水利建設任務進一步轉嫁給農民。但搞好“一事一議”的條件較為苛刻，不僅程序復雜，且在執行中往往由于少數一部分人甚至幾個人通不過，事情就會擱置。因此，“一事一議”政策難以作為動員農民進行農村小型水利建設的有效制度，這就給農田水利建設造成了嚴重困境。

3.支持農田水利基礎設施建設的稅收政策缺失。一方面，稅收調節手段單一、激勵效果不明顯。目前我國農村水利基礎設施建設的資金主要來自于財政撥款和銀行貸款，在稅收優惠政策上，基本上只采用稅收減免這個單一措施，對國際上通用的投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等其他稅收政策手段沒有采用。另一方面，缺乏對多元化籌資模式的優惠激勵政策。太多的“歷史欠賬”使得農田水利建設需要大量的資金，除了財政的直接投入支持外，還應充分地利用稅收手段對農田水利基礎設施的“生產”給予優惠，引導各類市場主體投資農田水利基礎設施建設。但目前相關的稅收優惠激勵政策很少，這就在一定程度上阻礙了多元化籌資渠道的形成。

三、完善財政支持農田水利基礎設施建設的政策措施

水利作為國民經濟和社會發展的基礎設施和基礎產業，是農業的命脈。加強農田水利基礎設施建設，不僅關系到糧食生產的安全、水資源的可持續利用，更直接影響著農業乃至整個國民經濟和社會的可持續發展。農田水利基礎設施的公共品屬性和公共財政本身的特點表明，財政投入及相關政策的實施理應在此類設施的建設中扮演重要的角色。基于政府職責缺位是我國農田水利基礎設施問題的根源與癥結所在，應從以下幾個方面進一步完善我國農田水利基礎設施建設的財稅制度。

（一）明確各級政府支出職責，加大財政資金投入規模

資金缺乏是我國農田水利基礎設施建設滯后最直接的原因。農田水利基礎設施的公共品屬性決定其必須以政府投資為主導。而各類農田水利基礎設施受益范圍的差異使得其項目投資應由各級政府共同負擔。因此，首先應按照中央與地方事權劃分原則，根據農田水利基礎設施的實際受益范圍和對象來確定各級政府的供給職責。受益范圍遍及全國的大型農田水利基礎設施，應由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農田水利設施，則由相應層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。其次，在事權劃分的基礎上，明確各級財政的支出職責。中央財政應主要負責全局性、戰略性的大江、大河或農村江河、湖泊的治理及一些跨省的大型農田水利基礎設施的投資；省財政應負責在省級范圍內及一些跨市的大、中型農田水利基礎設施的主干網建設投資等；市級財政主要支持市區劃內的農田水利基礎設施建設，如農田基本建設補助、市內跨縣的具“外部效應”的農田水利基礎設施項目等；縣級財政的主要職責為進一步加強縣內中小型農田基本建設、小型水庫建設維護、縣轄河堤加固、中低產田改造等，而農田水利基礎設施的日常維護經費支出則更多地由基層政府財政負擔。再次，在劃清職責的基礎上，各級政府需把農田水利建設放在重要位置，加大對農田水利設施的資金投入。中央財政應從實際出發，增加中央預算內固定資產投資和財政專項資金的水利投入比例，加快大、中型灌區續建配套與節水改造，提升農田水利設施的服務功能，恢復和擴大有效灌溉面積。在安排農業綜合開發資金時，繼續把農田水利建設作為中低產田改造的重要內容。地方各級政府應切實承擔起農田水利建設的主要責任，把農田水利建設資金納入投資和財政預算，并根據收入增長的實際情況，不斷增加對農村小型水利建設的補助預算，逐步形成適度規模。對于一些財力困難的縣級財政，可以考慮從土地出讓金中安排一定比例的資金用于農田水利建設。

（二）在明確投入主體的基礎上，加大小農水建設財政支持力度

小型農田水利設施多分布于田間地頭，對于農業生產條件的改善具有不可或缺的直接作用。按照我國《水法》明確規定的“誰受益、誰建設、誰管理、誰負責”的水利分級管理和合理負擔原則，小農水建設主要應由政府組織發動并適當補助，農民投勞籌資興建。但事實上，改革開放后，中央和省級政府把水利投入的重點放在了防洪工程上，基層政府因資金短缺而投入不足，農戶則因水利設施的外部性而缺乏投入欲望。投入主體的缺失最終導致了小農水建設的嚴重滯后，成為我國農田水利設施中最薄弱的環節。小型農田水利設施屬于準公益型產品，具有相當一部分難以內部化的外部效益。因此，政府和受益農民應該成為小農水建設的最終投入者，在投入方式上，應堅持“民辦公助”政府出資、農民投工投勞的機制。具體可從以下幾個方面著手加強小農水建設：

1.積極整合資金，增加小農水建設財政投入。各級政府要積極承擔起小型農田水利設施建設的投入責任，把小型農田水利建設資金納入政府投資和財政預算。全面建立起省級小農水建設專項資金，并切實增加資金投入規模。為了鼓勵地方政府加大投入，可以考慮把地方財政投入力度作為中央小型農田水利建設資金分配的重要指標。對于那些市縣財政確實困難，難以拿出配套資金的經濟欠發達地區，可提高中央財政對其小農水項目補助比例。此外，針對部分縣小農水設施最薄弱和最急需解決的問題，還需撥付專項資金進行有重點的小農水專項工程建設。在加大投入的同時，還應積極整合相關部門的小農水建設資金，堅持將中央、省、市安排的小農水建設資金進行“打捆”下達至縣，在縣市級形成“項目群”集中安排使用。

2.完善引導農民投工投勞建設小農水設施的激勵機制。首先，應明確農民對其直接受益的小型水利工程建設的投入義務，盡快出臺具體的政策辦法，明確可以或應該由農民投工建設的水利設施范圍，明確補助資金的來源和比例。其次，完善“民辦公助”，以補助資金引導農民投工投勞興辦小型水利事業。中央財政需加大補助力度，多建多補，少建少補；可以根據水利設施的渠系等級，考慮農民收入的基本情況，給予不同額度的財政補助，并且定期根據物價變動情況及時調整財政補助標準；此外，還應盡可能的創新補助方式，借鑒部分省市實踐經驗，可以把農民投工投勞與低保救濟、政策扶持等掛起鉤來，以最大限度地調動農民的干勁和信心。再次，出臺稅收優惠政策，扶持農民進行小農水建設。財政報賬制要求對農民自產自銷砂石等材料開出正規發票，需收稅，這就提高了建設成本，偏離了政府補助、引導農民開展小農水建設的初衷。應減免農民辦水利的相關稅收，或者比照扶持辦企業的辦法進行返稅，以激勵農民興辦水利的積極性。

3.加強專項資金的管理，提高資金使用效率。為了確保各級政府的小農水補助資金能真正用到項目上，必須加強對項目資金的管理。中央財政可將補助資金作專項下達，在省財政廳或水利廳、縣財政局或水利局設立資金專戶，實行專戶儲存、專戶管理，以確保補助資金專款專用、及時到賬。對小農水建設項目必須在項目建設所在地進行公告、公示，增加透明度，并要加強對政府補助資金、農民出資出勞管理使用情況的專項審計和監督管理，防止政府補助經費、農民籌資被截留挪用，提高資金使用效率。

（三）運用財稅政策激勵，提升農田水利設施建設與管理水平

1.增強縣鄉財力，推進機構改革，完善基層水管機構職能。農業稅取消后，縣鄉財政困難，直接加劇了基層水管機構的畸形發展。農戶繳納的水費變成了其行政事業費，喪失了“以水養水”的功能，使其演變成為一個依靠水利工程獲取利益而生存的食利者階層，脫離了為農業服務的宗旨。因此，一方面應該在大力發展縣鄉經濟、壯大鄉鎮主體財源的基礎上，進一步完善轉移支付制度，增強縣鄉財政能力，保證基層水管機構合理的行政經費；另一方面應大力推進基層水管機構改革，在精減人員編制的基礎上，著力解決機構人員收支平衡的財務問題。同時，加強對機構人員的技術培訓，提升服務能力，充分發揮其對農田水利基礎設施的建設、管理職能。

2.財政補貼與稅收優惠并舉，大力扶持農水合作組織的發展。在計劃經濟時期，村集體和“兩工”投入促進了農田水利設施的高效運作。稅費改革取消了“兩工”，新的“一事一議”由于自身缺陷難以成為農田水利建設的有效組織形式。農田水利基礎設施的建管責任主體缺位，最終導致了農田水利灌排設施的老化、破損，灌溉面積不斷萎縮。因此，應借鑒集體化時期動員農戶合作建管農田水利的經驗，重構農戶合作機制。由農戶組成的農水合作組織，代表著農民自己的利益，自然對基層水利設施建設維護充滿熱情，由于能與灌區專管機構直接溝通，可以簡化水費征收程序和避免各種不合理負擔，故而在農田水利基礎設施費用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有獨特優勢。因此，應充分運用財稅政策激勵，大力扶持以用水戶協會為主的多種形式的農水合作組織的發展。可以考慮在中央財政的小農水建設專項補助資金中提取一定的比例補助農水合作組織的組建、開辦等經費，補助形成的資產歸合作組織所有。農水合作組織屬于非營利性服務組織，因此，凡是涉農收費和農村稅收的一切優惠政策和水管單位的一些特殊政策農水合作組織均應享受。

3.完善稅收優惠，推進產權改革，吸納民間資本參與農田水利建設。除建管體制不順外，產權體制改革不徹底是導致農田水利設施建設滯后的重要因素。農田水利基礎設施的準公共品屬性使得部分農田水利基礎設施具備產權改革條件。因此，在遵循經濟規律的前提下，政府可以運用稅收政策手段，因勢利導，推進產權改革。對于一些盈利能力較強的農田水利工程，如水庫、機井、電泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過稅收優惠政策，鼓勵引導各種民間資本采取拍賣、租賃、承包、股份合作、民營等多種形式，進行投資修建、自主經營，以彌補我國農田水利建設巨大的資金缺口。可以實施的稅收優惠措施包括：對于參與幫村扶貧的企事業單位，凡是修建農田水利設施的，可以根據其投資額度的大小減征一定比例的企業所得稅；對政策性銀行及商業性金融機構貸款支持農田排灌工程和老灌區改造等資金短缺矛盾突出項目的，給予一定的營業稅優惠；對農戶投資小型農田水利設施所需資金的貸款業務并入政策性銀行，政府給予財政貼息；鼓勵保險機構完善農業保險制度，對建立適合農戶投資小型農田水利設施險種的，給予營業稅優惠；對無論是內資還是外資企業，凡使用我國設備投資于農田水利基礎設施的，允許將設備的全部或部分投資款在企業每年的新增所得稅額中進行抵扣。在稅收調節方式上，還應借鑒國外的成功經驗，完善投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等稅收優惠手段。另外，還應研究制定具體的稅收政策，支持和鼓勵BOT（建設—經營—轉讓）、TOT（轉讓經營權）、PFI（私人主動投資）和證券融資等多種形式的農田水利基礎設施項目融資，以降低融資財團的項目運營風險，拓寬融資渠道，促進農田水利基礎設施投資多元化。

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F812.0

A

1672-9544（2010）12-0034-06

【責任編輯 寇明風】