完善黑龍江省農村公共服務供給機制的對策建議

李朝英 王海衛

(哈爾濱商業大學,黑龍江 哈爾濱 150028)

一、農村公共服務供給機制概念界定

(一)農村公共服務界定

公共服務屬于公共產品的范疇。按照公共產品的概念,公共服務是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務,是以一定的信息、技術或勞務等服務形式表現出來的一種公共產品。農村公共服務是為滿足農業、農村發展或農民生產、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務,是以農業信息、農業技術或勞務等服務形式表現出來的一種農村公共產品。農村公共服務對于促進農業發展,加快新農村建設,以及提高農民生活質量具有重要意義。

(二)農村公共服務供給機制構成

農村公共服務供給機制是一個系統的整體,它的正常運轉依賴于每個子系統的良好運行。農村公共服務供給機制主要由以下幾個子系統構成:

1.籌資機制。籌資機制是農村公共服務供給資金來源的重要保障。我國是一個農業大國,農村人口超過7億,因此農村公共服務的供給需要龐大的資金支持,而要保障資金供給的充足,必須建立和完善籌資機制。籌資機制的核心是解決兩個問題:第一,資金供給的充足;第二,資金供給的穩定與長效。

2.需求表達機制。需求表達機制是公共服務供給者與使用者信息交流的通道。政府提供的公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求,是衡量公共服務有效性的主要原則。而要保證農村公共服務供給與需求的吻合,必須建立暢通的需求表達機制,通過雙向的信息溝通,形成體現廣大農民對公共服務需求意愿的表達機制。

3.監督與激勵機制。農村公共服務的資金是以上下級政府之間的轉移支付為主要形式的,這就給農村公共服務單位很大的管理自主權,建立資金使用的監督機制對于保證農村公共服務資金使用的高效性具有重要意義。在監督的同時,為做好農村公共服務,必須賦予農村公共服務單位足夠的動力,即建立激勵機制。激勵機制不僅包括物質上的激勵還包括精神上的激勵。通過激勵機制可以使農村公共服務工作者與農民形成統一的價值觀。從而保證農村公共服務供給的高效與活力。

二、黑龍江省農村公共服務供給機制存在的不足

(一)籌資機制不健全,公共服務供給總量不足

當前黑龍江省農村公共服務籌資機制還不健全,農村公共服務的資金絕大多數來自政府的轉移支付。但由于黑龍江省是農業大省,供給范圍廣,加之自身財力較弱,資金自主調節彈性較低,黑龍江省對農村公共服務供給的總量還無法滿足農村對公共服務需求的要求。2008年,黑龍江省財政收入1295.4億元,財務支出1717.7億元,但農業支出比例僅占約8%,農村公共服務供給資金嚴重不足。另一方面2002年黑龍江省農村率先取消了鄉統籌、村提留及教育集資,2004年又進一步取消了農業稅,稅費改革使得地方財政受到重大沖擊,僅夠維持機構運轉,對于農村公共服務的供給處于停滯狀態。由于目前黑龍江省的農村公共服務供給的籌資機制還不完善,供給資金還依賴于政府轉移支付,因此導致農村公共服務供給資金嚴重不足。

(二)需求表達機制不通暢,公共服務供給分配不均

當前黑龍江省農村存在著農民急需的公共服務供給嚴重不足與某些較少需求的公共服務供給過剩并存的局面。公共服務供給分配不均的根本原因就是農村公共服務需求表達機制的不暢。我國實行的是“自上而下”的決策供給機制,這種自上而下的行政命令式的供給,在供給總量、供給結構和供給程序方面帶有很強的行政指令性、主觀性、同一性。在這種“自上而下”的決策機制下,地方各級政府部門根據各自“政績”和“利益”的需要做出決策,往往很容易造成農村公共服務供給與實際需求的脫節,甚至部分農村公共服務的提供損害到農民的利益。無視需求的供給必然是無效而低質的供給方式。另一方面,隨著農村經濟的發展,農民自主意識的增強,對公共服務的需求表現出多層次性、多樣性以及成本的可接受性。但自上而下的供給方式剝奪了農民的話語權,農民只能被動地使用上級安排的公共服務,而對自己迫切需要的公共服務缺乏一個自下而上的需求表達途徑。公共服務供需傳導機制的不暢,必然造成供給的不平衡。

(三)監督與激勵機制薄弱,公共服務供給效率低下

黑龍江省對農村公共服務供給資金使用的監督與激勵機制還比較薄弱,導致公共服務供給效率低下。由于缺乏監督與激勵機制,地方政府過于重視GDP等指標,而對農民關心的公共服務供給缺乏積極性,農村公共服務供給資金挪用、占用、侵吞現象嚴重,導致公共服務供給資金使用效率低下。加之監督機制的薄弱,農村公共服務資金的實施中,尋租、浪費行為也很普遍。

三、完善黑龍江省農村公共服務供給機制的建議

(一)建立與完善農村公共服務資金籌措保障機制

拓展農村公共服務供給資金來源渠道,實現農村公共服務供給資金來源的多元化。在政府預算之外,積極擴展資金來源,通過建立政府、市場、社會、農戶四位一體的籌資機制,完善公共服務籌資機制。第一、加大政府的財政轉移力度,并依托黑龍江省農業大省的地位和優勢,積極爭取中央財政的支農資金,從總量上提高對農村公共服務的供給。第二、積極引入市場機制,拓寬籌資渠道。黑龍江省應放松對公共服務供給的嚴格控制,創造良好的政策環境和發展空間,廣泛吸引民間資金和社會資本以各種形式參與農村公共服務的生產和供給,滿足農村居民對公共服務的多樣化需求。第三、積極吸引慈善捐款、社會捐助等社會資金,彌補黑龍江省在教育、醫療、文化方面的資金供給的缺口。第四、發揮好農民組織的積極作用,通過自籌自助加政府補貼的形式解決農村急需的公共服務需求。在擴展籌資渠道的同時,完善農村公共服務籌資的法律保障機制。用法律的形式確定與監督,以實現資金籌措的長效性和穩定性。

(二)建立與完善農村公共服務需求表達機制

在完善原有的行政指導基礎上,黑龍江省應盡快構建“自下而上“的需求反饋渠道。需求反饋渠道的構建可以從兩個方面入手,一方面發揮人大的作用,通過基層人大代表將基層農民的需求情況通過各級人大逐級上傳。2010年“兩會”修改了選舉法,其中最引人關注的就是“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”以及“保存適量基層代表”,這一修改無疑是完善農村公共服務需求表達機制的重大進步。黑龍江省應充分利用這一機遇,盡快制定適合黑龍江省省情的實施細則,完善農村公共服務需求表達機制。另一方面隨著農村經濟的發展,電腦會逐漸的在農村普及,在這一背景下,建立農村公共服務需求網站,讓農民通過網站直接反映需求,通過系統的自動統計,確定不同地區不同方向的需求強度,統籌安排農村公共服務的供給。這樣可以最大程度縮短傳導時間,降低傳導機制構建的成本,提高公共服務供給的質量,滿足多樣化的農村需求。但也應注意網絡需求的反饋應最大程度保證民意。

(三)建立與完善農村公共服務供給約束與激勵機制

1.建立與完善農村公共服務供給約束機制。第一,完善農村公共服務供給約束機制的法律保障。通過立法對公共服務資金使用制定制度約束,通過法律對資金的使用進行保障。第二,盡快建立上級政府對下級政府的問責制度,從而有效規制轉移支付中的資金漏損、挪用等行為。第三,建立檢察機關、農民組織、上級代表為一體的監督機構,對農村公共服務供給進行監督和審核。

2.完善農村公共服務激勵機制。首先,改變單一的以當地經濟績效和招商引資作為考核和升遷指標的評定標準,將農村公共服務成果添加到評定的參考指標中,引導基層政府的重心和精力轉移到農村公共服務供給上。其次,提高基層公共服務主體的待遇水平和獎勵標準,將評定的權力下放到基層農村,讓農民成為服務評定標準的主體,從而拉近農民與公共服務提供者的關系,創造和諧的服務關系。

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