尼爾基水利樞紐公益效益淺析

陳雅月

（嫩江尼爾基水利水電有限責(zé)任公司，黑龍江 齊齊哈爾 1610055）

1 工程概述

尼爾基水利樞紐工程位于嫩江干流中游，控制流域面積6.64萬km2，占嫩江流域總面積的22.4%，多年平均徑流量104.7億m3，占嫩江流域的45.7%。是以防洪、城鎮(zhèn)生活和工農(nóng)業(yè)供水為主，結(jié)合發(fā)電，兼有改善下游航運和水環(huán)境，并為松遼流域水資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件的大型控制性工程。水庫正常蓄水位216 m，總庫容86.1億m3，電站總裝機(jī)為25萬kW，多年平均發(fā)電量近期水平年6.36億kW·h，設(shè)計水平年5.85億kW·h。2006年7月16日首臺機(jī)組發(fā)電，9月16日4臺機(jī)組全部并網(wǎng)發(fā)電。2006年底主體工程建設(shè)完工，本世紀(jì)投入正常運行。

2 工程運行情況

（1）經(jīng)濟(jì)效益

尼爾基水電站2006年7月16日首臺機(jī)組投入運行后，當(dāng)年上網(wǎng)電量1.77億kW·h，經(jīng)營收入2 831萬元，支付成本費用3 065萬元（其中計提折舊費2 485萬元），當(dāng)年虧損234萬元。

2007年全年上網(wǎng)電量3.25億kW·h時，全年經(jīng)營收入6 262萬元，運行成本9 544萬元（其中折舊6 088萬元），本年虧損3 282萬元。

2008年結(jié)算電量為1.31億kW·h，全年經(jīng)營收入4 005萬元，運行成本9 589萬元（其中折舊6 139萬元），本年虧損5 584萬元。運行3年累計虧損9 100萬元。

（2）社會效益

2006年7月投入運行以來，充分發(fā)揮了水利工程調(diào)節(jié)供水能力，在嫩江流域發(fā)生連續(xù)枯水年情況下，保證了下游城鎮(zhèn)生活和工農(nóng)業(yè)供水需求，特別是2007年嫩江流域發(fā)生建國以來特大干旱，入庫水量僅為32.9億m3，為多年平均來水量的31.4%，全年出庫水量56.16億m3，補(bǔ)償供水26.25億m3，滿足了春季農(nóng)業(yè)抗旱和下游城市用水要求。2008年1～5月份，入庫水量3.68億m3，為滿足下游農(nóng)業(yè)灌溉和扎龍濕地補(bǔ)水要求，增加放流，出庫水量 9.98億m3，補(bǔ)償供水量 6.30億 m3。2009年4月份以來，由于持續(xù)高溫少雨，水庫下游嫩江沿岸發(fā)生特大旱情，為滿足春季農(nóng)業(yè)抗旱播種和下游城市用水要求，水庫加大供水泄量，為下游補(bǔ)償供水11.4億m3，在抗旱關(guān)鍵時期為嫩江流域重旱區(qū)提供了水利支持。

3 還本付息情況

尼爾基工程建設(shè)利用中國建設(shè)銀行貸款13.39億元，貸款期限19年。自2007年10月20日起，尼爾基工程貸款進(jìn)入還本付息階段，平均每年還本付息約1.56億元。根據(jù)貸款合同確定的還款計劃，經(jīng)測算平均每年工程正常運行維護(hù)、還本付息、銷售稅金及附加等各項費用支出2.57億元，高峰時2011年達(dá)2.87億元。尼爾基水電站多年平均上網(wǎng)電量5.78億kW·h，年發(fā)電收入只有2.06億元，近兩年發(fā)電量遠(yuǎn)不能達(dá)到設(shè)計水平，存在較大的資金缺口。

目前尼爾基水利樞紐存在的主要問題是：還貸壓力大，企業(yè)虧損嚴(yán)重；樞紐本身在經(jīng)濟(jì)效益不佳的情況下要兼顧社會效益，無資金保證，對水庫度汛安全、發(fā)電運行安全和職工隊伍穩(wěn)定帶來了潛在影響。

4 造成運行困難原因分析

（1）批準(zhǔn)的電價水平較低

尼爾基工程可研階段測算的不含稅上網(wǎng)電價為每千瓦時0.43元 （含稅為每千瓦時0.503元），初步設(shè)計時測算的不含稅上網(wǎng)電價0.45元/kW·h。實際批準(zhǔn)執(zhí)行的含稅電價0.357元/kW·h，比可研階段低29%，扣除增值稅及所得稅等因素后，使每年還本付息能力減少5 318萬元。

（2）銀行貸款利率波動的影響

尼爾基工程在可研及初步設(shè)計階段，長期貸款利率為6.21%，2007年9月，長期貸款利率提高到7.83%，提高了26.1%，增加了支付利息成本。目前雖然利率有了較大幅度的下降，但是利率的波動始終是影響項目財務(wù)風(fēng)險的重要因素。

（3）供水沒有收入

可行性研究階段財務(wù)評價時，發(fā)電分?jǐn)傎J款9.76億元，工業(yè)及城市生活供水分?jǐn)傎J款3.63億元。初步設(shè)計時測算工業(yè)和城市生活供水出庫水價為0.114元/m3，農(nóng)業(yè)灌溉出庫水價為0.02元/m3，濕地供水0.013元/m3。2010水平年供水收入9 876萬元，2015水平年供水收入達(dá)到1.54億元。由于尼爾基工程供水主要是通過河道進(jìn)行補(bǔ)償式供水，下游各用水戶在尼爾基工程建設(shè)前已經(jīng)形成一定的規(guī)模，并且尚未達(dá)到批準(zhǔn)的用水許可額度，工程運行后水費無法收取。因此，供水本身無法承擔(dān)設(shè)計時分?jǐn)偟馁J款本息，就連其相應(yīng)部分的工程運行維護(hù)費用亦需要依靠發(fā)電收入來維持。工業(yè)及城市生活供水承擔(dān)的3.63億元貸款，平均每年還本付息額為4 355萬元。

（4）近年來水量偏少

尼爾基水電站投產(chǎn)發(fā)電以來，嫩江流域持續(xù)干旱少雨，2006年入庫水量79.55億m3，占多年平均水量的76.5%；2007年入庫水量32.89億m3，占多年平均水量的31.6%，是建國以來最枯年份；2008年入庫水量44.88億m3，僅占多年平均值的41%。連續(xù)的枯水年造成2006年至2008年平均發(fā)電量只是設(shè)計發(fā)電量的33.8%。

（5）公益性服務(wù)得不到補(bǔ)償

尼爾基工程是以防洪和工農(nóng)業(yè)供水為主的準(zhǔn)公益性項目，按照成本核算的原則，核定審批電價時只計算核定發(fā)電部分分?jǐn)偟倪\行維護(hù)費用，承擔(dān)公益性部分的運行維護(hù)費用需要通過其他途徑爭取。但由于沒有其他經(jīng)營性收入和財政補(bǔ)貼，公益性部分運行維護(hù)費用需用發(fā)電收入來維持，依靠以電養(yǎng)水。在電價偏低、貸款額度過大以及發(fā)電量少的情況下，尼爾基工程不具備以電養(yǎng)水的能力。

5 如何理解公益性項目的經(jīng)營困境

（1）“上一個項目，背一個包袱”的非理性分析

在可行性研究及初步設(shè)計階段，報告中明確提出：“尼爾基水利樞紐工程具有多年調(diào)節(jié)能力，工程建成后，主要效益為防洪、工農(nóng)業(yè)供水，其次為發(fā)電、航運、環(huán)保，以及向遼河流域調(diào)水等。”從上節(jié)提到的造成工程運行困難的原因來看，批準(zhǔn)的電價水平較低、銀行貸款利率波動的影響、供水沒有收入、公益性服務(wù)得不到補(bǔ)償?shù)人膫€方面都跟國家政策有關(guān)，并不是哪個企業(yè)能夠左右的，即便是近年來水量偏少也并非在人為控制的范圍之內(nèi)。因此，表面上看上了一個項目，背了一個包袱。但這種說法是缺乏理性的。

從項目概述的分析可知，尼爾基工程在建成之后，在解決下游工農(nóng)業(yè)供水、航運、環(huán)保等方面，尼爾基水利樞紐發(fā)揮了巨大的作用。而這些都是沒有報償?shù)模琼椖啃再|(zhì)決定的。這種效益的發(fā)揮跟項目本身的經(jīng)濟(jì)效益是存在一定程度的沖突的。

（2）公益性項目的職能界定

從尼爾基水利樞紐工程的實際運行中，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障防洪安全，保障供水安全，維持社會穩(wěn)定等方面，真正實現(xiàn)了項目公益性職能。雖然社會效益的發(fā)揮沒有直接通過公司自身效益的提高體現(xiàn)出來，但是通過保障下游工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等許多方面，體現(xiàn)出了其更高的價值。應(yīng)當(dāng)說，尼爾基項目在成立之初，按照公司制運行是值得商榷的，是把一個不適合市場運作的主體推到了市場環(huán)境里，這必將嚴(yán)重制約其公益性職能的發(fā)揮。

6 如何解決公益性水電項目的困境

公益性水電項目的一些共性問題，一是財務(wù)評價指標(biāo)普遍偏低，缺乏抵御風(fēng)險的能力；二是收入受氣候的影響很大，加劇了財務(wù)風(fēng)險；三是建設(shè)周期較長，普遍面臨設(shè)計和實際的脫節(jié)等。如何解決公益性水電項目的困境，這里提出幾點建議：

（1）組建水電項目聯(lián)營體

我國地域廣闊，降水分布不均衡，導(dǎo)致分布在全國各地的公益性水電項目每年的發(fā)電量極不均衡，而在測算過程中，多是根據(jù)多年平均水平設(shè)計的。這就增加了項目的財務(wù)風(fēng)險。在這種情況之下，建立全國水利系統(tǒng)水電項目聯(lián)營體是一個值得嘗試的模式。由水行政主管部門牽頭，各水電項目繳納一定數(shù)額的資金，作為各水電項目調(diào)劑使用資金，抵御單個水電項目面臨的財務(wù)風(fēng)險。

（2）采取收支兩條線管理

尼爾基水利樞紐工程是按照公司制管理的項目，但是主要承擔(dān)著公益性的任務(wù)，因此在辦事業(yè)還是辦企業(yè)的問題上，始終是困擾公司經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)班子的大問題。盡管國家出臺多很多規(guī)章制度試圖劃清事企問題，但是由于每個項目都有各自的特點，難以有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來公平的區(qū)分。因此可以考慮采取收支兩條線的管理模式，建立激勵監(jiān)督機(jī)制，保障工程運行安全。

（3）單個項目的核定

在靠統(tǒng)一的規(guī)章制度無法厘清項目性質(zhì)的情況之下，可以考慮對區(qū)域影響大的水電工程項目采取單獨核定的形勢，深入到每個項目當(dāng)中逐個剖析，使資源稟賦不同的項目都能夠正常運行。