我國行政問責制的現實困境、路徑選擇與制度重構

高志宏

(南京大學法學院,江蘇南京 210093)

2008年9月以來,全國掀起了新一輪的“問責風暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災和河南登封礦難等嚴重社會公共安全事件,一大批官員被追究責任,涉及范圍從處級到省部級領導,從地方到中央。有人為新一輪的“問責風暴”拍手叫好,有學者則質疑“問責風暴”的長效性。不可否認的是,目前我國社會各界對問責制的認識極其混亂,存在泛化、濫化、簡單化的傾向,問責制似乎成了一個包羅萬象的責任體系,問責制似乎等同于免職或者引咎辭職。從某種程度上講,“問責風暴”的刮起以及社會對問責制的熱議是我國社會進步、法治完善的體現,但是,如果對問責制度認識不清,那么其極有可能扭曲、變形,淪為選擇性懲罰以防止責任范圍擴大,甚至掩蓋更大責任的工具[1]。目前,諸多“問題官員”復出引發的廣泛關注和普遍質疑,已經充分說明全面認識和把握問責制的重要性。本文試圖從我國行政問責的立法和執法實踐出發,發掘我國行政問責制推進過程中存在的問題及根源,探尋我國行政問責制的路徑選擇,以期對我國構建科學合理的行政問責制度有所裨益。

一、 我國行政問責制的實踐及成效

現代意義上的問責制起源于西方國家,是伴隨現代政黨制度和議會制度產生和發展起來的,主要包括議會問責制、政黨問責制和行政問責制。行政問責制作為憲政制度的一個組成部分,被認為是制約行政權力的需要,也是建立責任政府、效能政府的需要。

2001年4月21日,國務院頒布實施《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》,標志著我國開始真正實施行政問責制。2003年“非典”以后,我國行政問責制度建設明顯加快了步伐,中央和地方相繼出臺了一系列規定。就中央層面而言,中共中央頒布了《黨政領導干部辭職暫行規定》,全國人大常委會通過了《中華人民共和國公務員法》,國務院頒布實施了《突發公共衛生事件應急條例》、《中華人民共和國政府信息公開條例》和《行政機關公務員處分條例》。尤其是,2009年7月12日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》),該《暫行規定》對增強黨政領導干部的責任意識、規范問責行為具有重要意義。就地方層面而言,也頒布了大量地方性規定,且更加有針對性,大多直接冠以“問責”之名。如《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》(該辦法被視為我國第一部有關行政問責的地方性規定)、《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》(該辦法被視為國內首個省級行政首長問責辦法)、《海南省行政首長問責暫行規定》、《昆明市國家行政機關及其公務員行政不作為問責辦法(試行)》,等等。尤其是,2004年11月23日浙江省出臺的《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》中規定了30種被問責的行為,在全國率先建立“庸官問責制”。這些法規、條例的出臺,為完善我國行政問責制作出了有益的探索,標志著我國解決了自“非典”以來的“有問責之事,無問責之法”的尷尬處境。

在行政問責的執法實踐層面,2003年中央免除了因防治“非典”不力的張文康衛生部部長職務、孟學農北京市市長職務,被認為“開了中國問責制的先河”。隨后,在全國掀起了一場“問責風暴”,上千名各級政府官員,因隱瞞疫情或防治不力而被查處,成為我國戰勝“非典”危機的轉折點,也標志著我國行政問責制的全面推行。戰勝“非典”危機后,我國在實踐中更廣泛、更深層次地運用行政問責制,對失職官員的追究力度也不斷加大,一大批官員因重大安全事故受到處罰。2008年中央開始選擇部分省市和國務院有關部門開展試點,加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。回顧“非典”之后6年多來的一系列問責事件,可以看出,我國行政問責制由中央層面向地方層面輻射,次第展開,日益走向成熟;由個案走向常態,公眾參與的作用逐步提高;由“權力問責”向“法制問責”轉變,逐漸制度化[2]。

黨的十七大提出了加快行政管理體制改革、建設服務型政府的任務。在我國完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義政治文明和健全民主法治的時代背景下,行政問責制的建立和推行,既是深化行政管理體制改革的重要內容,也是建設責任政府的必然要求,還是構建新型行政倫理,培育新型行政文化的重要途徑。尤其是通過行政問責制的建立和實踐,有助于政府樹立科學發展觀,促使政府官員時刻保持對生命、對權力、對人民的敬畏之心,也許這才是從根本上遏制權力濫用的有效途徑,才是行政問責制的根本價值所在。

二、 我國行政問責制存在的問題及原因

我國行政問責制從“非典”危機中的“非常”舉措逐步走向理性建制,從個案整治走向制度規范,彰顯了政治文明的進步,極大地推進了建立責任政府的進程。然而,不可否認的是,我國在行政問責制的構建進程中還存在諸多問題。

首先,行政問責制泛化、濫化與簡單化傾向并存,甚至成為平息民憤的“遮羞布”。行政問責制不是包羅萬象的責任綜合體,而應當具有嚴格的內涵和外延。但是,目前我國對行政問責制認識混亂,存在許多誤區。比如把問責制與行政問責制混同,把行政問責制簡化為引咎辭職等。在西方國家,官員被問責后政治生命基本結束,而在我國,問責時就存在避重就輕的現象,待民怨消退后可能很快被再度異地任用。行政問責制泛化、濫化貌似對行政問責制價值的擴張,實則對行政問責制的建立健全有害無益。

其次,行政問責還沒有完成由“權力問責”向“制度問責”過渡,還停留在“風暴式”、“運動式”的執法階段。行政問責制作為制度創新在我國誕生,即具有強烈的功利性、工具性和隨意變動性,在很大程度上還只是一種緊急狀態下的臨時措施,作為對原體制進行局部微調的工具,帶有濃厚的人治色彩。這種“運動性問責”、“政策性問責”、“人治式問責”,雖然在一定的時期也起到了立竿見影的作用,但是,從長遠來看,其必然會直接影響到實施問責制度的社會效果。我們必須建立一種長效機制,即制度化、常態化、透明化的行政問責制。

最后,行政問責制的發展呈現出階段性,各地發展不平衡。我國行政問責制處于試點階段,呈現出階段性制度變遷,且總體上還沒有形成良好的制度慣例和傳統。

我國行政問責制存在的問題是由多方面的原因造成的。“真正的‘問責’,既來自于制度的硬規定,也來自民眾與輿論的軟壓力,還來自于官員自身的道德自覺,以及更為深厚的政治氛圍。如果仍然是‘組織安排’,并不是人們期待的真正的‘問責’。可見中國走向真正的‘問責制’,尚需時日。”[3]“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。”[4]我國經濟和政治體制改革是一個制度變遷的過程,行政問責制度的有效發揮和我國責任政府目標的實現需要一系列的制度安排來保證。行政問責制在我國還剛剛起步,現有的行政問責制度有效供給不足是制約我國行政問責制發展的重要原因。主要體現在以下三個方面:

第一,從法的形式來看,我國問責法律體系不健全,沒有統一權威立法。雖然中央和地方行政問責規章的出臺和實施,使我國的行政問責擺脫了“有問責之事,無問責之法”的尷尬處境,但是,我國現有行政問責制法律規定比較零散、薄弱,沒有一個科學性、規范性、操作性很強的問責法律體系。行政問責法這一公共產品應該由全國統一供給,應當在條件成熟時制定一部全國性的《行政問責法》。

第二,從法的層次來看,我國已有的行政問責制主要體現在規章制度、政策層面,沒有上升為法律,尤其是沒有上升到憲法的高度。憲法是國家的根本大法,亦是最基本的“人權法”。其對人權的保障一方面是通過確定私權即公民的基本權利來實現,一方面是通過限定公權即國家機關的權力范圍來實現。權力與責任相統一是現代法治國家防范公權力濫用的一個基本機制,亦是現代國家政府治道變革的基本經驗之一。國外行政問責制比較成熟的國家大都從憲法的高度規定行政問責制,并作為憲政的一部分;然而我國的憲法中僅僅規定了政府的權力,而對政府權力濫用后的責任承擔則少有涉及。我國重大安全事故一而再再而三地發生,無不與我國政府公權力的濫用有關,尤其是在我國現行以GDP的增長速度為政績考核主要標準的體制下,公權力往往會漠視公眾利益甚至是以犧牲公民的生命健康來獲取自己的政治資本。雖然《暫行規定》從一定程度上解決了“問責”的統一立法問題,但該規定頒布的效力等級仍是比較低的,也沒有處理好中央立法與地方立法效力的沖突問題。同時,由于行政權力地方化,地方權力利益化,地方利益法制化,使得我國行政立法中“立法割據”現象嚴重。一些地方政府在制定行政問責的規定和辦法時照抄照搬,內容過于籠統,缺乏針對性和實用性,在實踐中難以操作,往往流于形式,隨意性較大。所以,必須頒布統一的法律效力更高的法律法規。

第三,從法的內容來看,現有的行政問責制度設計不完善,存在諸多缺陷和矛盾,主要體現在問責不明、問責不公、問責不準、問責不全、問責程序不透明、救濟途徑不完善等方面。

(1) 問責不明。在我國的傳統體制之下,政府、黨組織、權力機關、司法機關、第三部門的權力邊界還不夠清晰;中央政府與地方政府的職責權限存在重疊多變的現象;政府部門內部權力范圍不明、正副職之間的責任模糊,政府部門及其官員的責權利不平衡,個人責任與集體責任難以界定。不清晰的權責關系常常使得問責主體出現權力沖突、利益沖突,給行政問責有效實施和發揮作用設置了體制性的障礙。有的地方規定行政問責是異體問責,如《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》等;有的地方規定行政問責是同體問責,如《暫行規定》等;有的地方規定行政問責則是雙重問責,如《吉林省行政問責暫行辦法》等。

(2) 問責不公。各地沒有統一的問責標準,是否問責以及問什么責,處理不一。有的地方規定行政問責制的對象限于行政首長,如《哈爾濱市行政機關領導問責暫行辦法》;有的地方則規定行政問責制的對象限于所有公務員,如《甘肅省人民政府辦公廳首問責任制(試行)》等。“問責對象局限于政府機關及其公務人員會影響到體制內人員的公平,問責機關的自由裁量權過大,勢必導致某些官員為逃避問責而采取非法手段,跑官要官,調動職位,甚至不排除個別人欲借問責打擊異己的可能。”[5]所以,問責應當公平,即執行標準一視同仁,不枉不縱。

(3) 問責不準。目前我國行政問責制的內容和范圍存在一定的不確定性、不可預測性,問責標準彈性較大,隨意性和選擇性較強。比如,《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》、《南昌市行政首長問責暫行辦法》都把“效率低下、服務質量差、工作態度生硬”類似的規定作為問責事由,但什么是“效率低下”,如何判斷“工作態度生硬”,諸如此類的規定,都很抽象,不利于行政問責的真正實施。

(4) 問責不全。就目前情況看,問責范圍還較窄,問責事件僅限于重大公共安全事故領域,對其他領域發生的過失責任追究、問責內容比較少,尚處于探索階段,如決策失誤、用人失察、領導過失等領域,至今尚未納入問責范疇,或者說雖已納入問責制規范的范圍,但尚未有真正落實之舉,這也是問責制被學界廣為詬病的原因之一[6]。《暫行規定》規定了七種情形,但具體判斷標準還有待于進一步細化。

(5) 問責不透明。行政問責程序的完善是行政問責從權力問責走向程序問責的根本和關鍵。“合法正當的程序是行政問責沿著法治的軌道健康、持續發展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的分野,也只有程序才能把內在擴張的行政權規束在法律架構中。問責之所以被稱作‘風暴’,定然意在其嚴厲、果敢、迅猛,同時也反映了行政問責在程序設計上尚需完善。”[5]目前我國的行政問責程序缺乏法定操作性,沒有形成完整的程序鏈條,如政府信息公開有限,公眾缺乏知情權,啟動程序不健全。《暫行規定》第二十條也僅僅規定:“問責決定一般應當向社會公開。”對問責對象的處理程序缺失,無疑會影響行政問責效能的提升,導致行政問責實際效能偏低,造成了有法但無從適用的局面。

(6) 救濟制度不健全。被問責公職人員是“一棍子打死”、永不敘用,還是規定再用的時間和條件、“東山再起”,《暫行規定》規定的也是含混不清,被問責官員的抗辯申訴權利沒有得到充分保障。

我國處于社會轉型時期,由于“路徑依賴”,新舊體制轉軌必然會產生很大的摩擦和沖突,原有的制度設計不能有效滿足現實行政生態的需要,急需與時俱進的制度創新來保障對政府行為的規范調控[7]。

三、 我國行政問責制的邏輯意蘊和獨立空間

把握行政問責制的內涵和外延,是認識行政問責制獨立存在的前提,也是構建行政問責制的基礎。在我國,行政問責制首先是一個實踐意義上的概念,至今仍無具體的法律法規的相關規定,即使在學理上也尚無明確權威統一的界定。有學者認為,行政問責制度是政府履行其責任的一種自律或自我控制,是憑借自身權力建立的一種內部控制機制[8]。有學者認為,所謂行政問責制是指公眾對政府作出的行政行為進行質疑,它包含明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”----質詢、彈劾、罷免等方面,是一個系統化的吏治規范[9]。有學者認為,行政問責制是指特定的問責主體對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施監督,并要求其承擔否定性結果的一種規范[10]。有學者認為,行政問責制是把“對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程,使得決策者、執行者都要承擔相應的責任”[11]。我們認為,所謂行政問責制,是指一級政府對現任該級政府主要負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失,不履行或者不適當履行法定職責,造成嚴重不良社會影響或重大經濟損失的,以至有損政府和官員形象的行為,進行內部監督和責任追究的制度。

一種責任制度能否獨立存在以及是否須要獨立存在,主要看社會的現實需要。行政問責制絕不是包羅萬象的責任綜合體,更不是簡單地等同于引咎辭職。行政問責制如果能并且有必要作為一項獨立的責任追究機制而存在,其關注點應重點放在社會領域、經濟領域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題,這是基于我國責任制度的現實考慮,也是為了使行政問責制真正得以建立健全和有效落實。大體上,針對政府及其工作人員的責任追究形式可以分為三類。第一類是補救性責任,即民事責任;第二類是懲戒性責任,包括行政責任、刑事責任和違憲責任;第三類是政治性責任,即政府官員在制定和執行符合民意的公共政策過程中未履行相應職責所應承擔的譴責和制裁[12],主要指領導責任,此種責任追究形式在西方國家主要表現為彈劾、引咎辭職、免職、道歉等。那么,我國現有的法律責任體系是否包含了上述三種責任類型？是否存在制度真空？行政問責體系是否有獨立存在的空間？

客觀而言,我國并非沒有責任追究機制,上述三類責任追究形式或多或少在我國立法和實踐層面上都有所體現。有權追究政府及其工作人員的責任的組織有三個:一是國家權力機關,即各級人民代表大會及其常務委員會可以通過罷免主要行政領導人員、改變或撤銷行政行為的形式來追究行政機關及其工作人員的責任;二是人民法院,即人民法院通過行政訴訟權追究行政主體的法律責任;三是行政機關,即行政機關可以通過行政程序對其工作人員追究行政責任。但是,在我國現階段,我國的行政責任追究機制還存在不少缺位,行政監督還存在諸多問題。從行政系統的外部監督看,人大權力機關的監督權威尚未歸位,其對個人的監督范圍主要限于其有權任免的政府領導;人民法院的監督范圍針對的是行政機關而非行政官員,僅限于撤銷行政行為和行政賠償,且采取“不告不理”原則;社會民眾和輿論監督的作用更是極為薄弱,與其他行政監督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和有效的協調。從行政系統的內部監督看,雖然其權力、主體范圍和責任形式都比前二者廣泛,但專門監督機構受制于監督客體,嚴重削弱了行政監督的權威性,并且缺乏對政府及其工作人員的政治責任、領導責任和道義責任追究。

行政問責制的制度基礎來源于行政首長負責制。從責任主體來看,國家機關可以分為首長負責制和委員會負責制兩種。首長負責制中的問責對象是行政首長,委員會負責制中的問責對象是委員會集體。我國行政機關實行的是首長負責制,行政首長具有特殊的政治地位。與其享有的更多更大權力相對應,其應承擔更多的責任,尤其是領導責任、政治責任和道義責任。所以,我國的行政問責制有必要而且應該限定在上述范圍。

四、 建立健全我國行政問責制的具體措施

行政問責是一項系統工程,不能僅靠一時的問責風暴與問責政策來維持,需要完善的行政問責法律法規。只有完善法律保障,使行政問責有法可依,才能實現由“人治型”問責過渡到“法治型”問責,由“風暴型”問責轉向“制度型”問責。

完整的行政問責制是在基本原則的指導下的具體制度建構。美國社會學家龐德說過:“一個原則是一種用來進行法律論證的權威出發點。”[13]行政問責制度的基本原則是體現行政問責的根本價值之所在,構成行政問責體系的神經中樞。行政問責制度的基本原則應包括權責相統一原則、問責法定原則、問責平等原則、正當程序原則、公開原則、懲罰與教育相結合原則等。科學合理的行政問責制度應包括以下內容:

1.界定行政問責主體

由上文分析可知,行政問責制是行政系統內部通過法定程序對于責任人員追究相應行政責任的一種內部監督制度,所以,行政問責的主體僅限于行政系統內部,即上級政府組織。目前很多地方規定行政問責是體內問責,但同時強調外部監督系統的作用(如啟動問責)是比較合理的。

2.確定行政問責客體

行政問責的問責對象不是所有的行政人員,應主要是負有直接或間接領導責任的領導者,即各級政府的首長以及各職能部門的領導者。行政問責制是對行政領導干部的領導責任和政治責任的追究,而在行政事務中承擔政治責任和領導責任的只是特殊的領導群體,即該行政領導的言論、行為能夠代表本政府本部門的立場和態度。比如我國憲法第八十六條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十六條規定的行政人員。至于其他行政人員的責任問題,則應依照公務員法的相關規定處理。

3.規范行政問責事由

借鑒西方發達國家的既有經驗,我們認為行政問責事由主要包括以下內容:①對發生的重大突發事件,本人負有領導責任的;②違反法定程序,盲目決策,造成嚴重不良政治影響或重大經濟損失的;③監督不力,造成嚴重后果或造成嚴重社會不良影響的;④責任意識淡薄,嚴重損害國家、集體或者他人利益的;⑤個人道德或其行為(包括言論、舉止、儀表、交際等)與其身份嚴重不符,有損政府和官員形象的。

4.完善行政問責程序

正當程序是任何一部健全的法律制度所必備的要素,行政問責程序是行政問責沿著法治的軌道循序漸進、避免陷入人治誤區的有力保障。行政問責程序主要包括啟動、問責和救濟三方面。①啟動。設立專門的問責受理機關(由行政監察機關行使比較妥當),受理和統一管理投訴、檢舉和控告;規定受理期限、處理期限、復議期限;規定問責主體回避等。②問責。規定行使問責決策權的主體、問責權限、質詢答復時限、聽證程序、問責決定的通過程序等。③救濟。作出問責決定后,應賦予被問責官員救濟權利,包括救濟途徑、救濟時限、救濟方式等。至于被問責(免責或引咎辭職)的官員能否復出的問題,我們認為,官員被問責不應成為“避風頭”或是一種暫時的過渡,而應該是實質性地責任追究。在目前的政治環境下,應借鑒國外的做法,免職或引咎辭職就意味著該官員的政治生命的結束,不能復出。待相應的跟蹤機制成熟后,對被問責的干部尤其是主動引咎辭職的領導干部,可以予以適當安排,對進步較快、在新崗位上做出突出成績的,可根據工作需要重新予以提拔任用。同時,復出的原因和復出的程序都應該公開化和透明化。

5.健全問責責任體系

在設計行政問責的責任體系時,應區分行政問責制與行政處分的界限。如前所述,行政問責制主要是追究領導責任、政治責任和道義責任,所以,公開道歉、引咎辭職、免職三種責任追究方式比較符合行政問責制的本意。

須要說明的是,健全行政問責制除了要樹立依法行政的政府理念、強化政府及其官員的責任意識、建立全新的問責文化、形成“可問責”的社會政治氛圍外,還須要把行政問責與其他責任追究結合起來,實現異體監督與同體監督相統一,要把行政問責制與政務公開結合起來。通過制度化、規范化的行政問責制對行政官員起到有效震懾作用,促使其謹慎從政,認真對待權力,善待生命。

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