芻議食品安全問題與食品安全保障體系的構建

林銀鳳

(佛山科技學院，廣東 佛山 528000)

芻議食品安全問題與食品安全保障體系的構建

林銀鳳

(佛山科技學院，廣東 佛山 528000)

食品安全是關系國計民生的大事。隨著社會的進步與發展，人們對食品安全給予了更多關注，在注重衛生的同時更要求食品安全性得到切實保障。我國目前食品安全存在諸多問題，文中針對食品安全存在的隱患，著眼于探討構建食品安全保障體系。

食品安全;食品安全保障體系;構建

一、食品安全——一個全球性的難題

從最早的避免中毒、保護生命到后來的營養與衛生，再到如今的安全和健康及未來的有利于保持生態平衡和可持續發展，食品安全的理念在不斷升級。一般認為，食品安全應該有兩層含義:其一，狹義的安全概念是保證生命安全，維持健康;其二，廣義的安全概念是持續提高人類的生活水平，保持長久的存在與發展。關于食品的安全性至今缺乏一個明確、統一的定義。1984年世界衛生組織(WHO)將食品安全性定義為:“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠、有益于健康并且適合人們消費的種種必要條件和措施”。其中把食品安全認為是食品衛生的同義語。1996年世界衛生組織將食品安全性定義更新為:“對食品按其原定義進行制作并食用時不會使消費者受害的一種擔保。食品衛生則被解釋為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段采取的一切條件和措施。在此把食品安全與食品衛生作為兩個概念加以區分。新《食品安全法》的出臺則應證了這種區別，彰顯了“安全”相對于“衛生”對人類具有更為重要的意義。在社會經濟日益發展的今天，由于食品的特殊功能與重要的經濟地位，以及如“瘋牛病”、“二惡英”、“三聚氰胺”等重大食品安全事件的頻繁爆發，使加強食品安全、保障人類健康成為重大課題。人類為了更安全地生存與發展，除了要避免戰爭、戰勝自然災害外，更主要的是研究如何吃得放心與安全。從科學發展的一般規律分析，同其他學科一樣，食品安全研究也是遵從于發現問題、認識問題、解決問題這一普遍原理，因此，食品安全主要研究包括安全評價研究與安全控制研究兩大方面，即分析我國目前食品安全存在的問題，探討構建食品安全的保障體系。

二、我國目前食品安全存在的問題

食品的安全性可歸納為七大類問題:營養失控、微生物致病、自然毒素、環境污染物、其他不確定的飲食風險、新科技發展給食品安全帶來的挑戰以及人為加入食物鏈有害化學物質。以下分別進行論述:

1.營養失控。營養失控或者營養不平衡就普及人群之多而言，在當代食品安全性問題中已居于社會之首，在食品相對豐富的現實中，因飲食結構失控導致的高血壓、冠心病、糖尿病、癌癥等慢性疾病顯著增多，這說明食品供應量的充足不等于食品安全性的改善。

2.微生物致病。微生物因素所導致的食品腐敗變質、微生物毒素及傳染疾病，是多年來危害人類食品安全的頑疾，如果說前述營養不平衡在很大程度上是由個人行為決定的，那么微生物污染致病則始終是社會控制的重點。

3.自然毒素。自然產生的食品毒素是指食品本身成分中含有天然有毒有害物質，在人為特定條件下使食品中產生的某些有毒物質，也多被歸為一類，如糧食、油料作物等在從收獲到儲存過程中受黃曲霉污染產生的黃曲霉素、食品高溫油炸過程中產生的多環芳烴類，都是毒性的致癌物。

4.環境污染物。環境污染物，如無機污染物中的汞、鎘、鉛等重金屬及一些放射性物質，有機污染物中的苯、多氯聯苯等工業化合物以及多氯二惡英、多環芳烴等工業副產品進入食品領域。

5.其他不確定的飲食風險。不確定的飲食風險時有發生，如在食品加工、貯藏與包裝過程中也極易造成食品安全問題。食品加工過程中使用的機械管道及包裝材料，也有可能將有毒物質帶入食品，如單體苯乙烯可從聚苯乙烯料包裝進入食品，當采用陶瓷器皿盛放酸性食品時，其表面釉料中所含的鉛、鎘等能溶解出來，用熒光增白劑處理的紙作包裝材料，紙上殘留有毒的胺類化合物易污染食物。即使使用無污染的食品原料，加工的食品并不一定都是安全的，因為很多動物、植物與微生物體內存在著天然毒素，如蛋白抑制劑生物堿有毒蛋白肽等，其中有一些致癌物或可轉變為致癌物。

6.新科技發展給食品安全帶來的挑戰。隨著社會經濟的發展與科技的進步，食品新技術與新資源的應用也給食品安全帶來新的挑戰。近十年來，以基因工程技術為代表的現代生物技術，已經在農業和食品領域顯現出極大的生產潛力和市場潛力，豐厚的利潤與高額的投資回報使現代生物技術的快速發展成為不可阻擋的趨勢，但生物安全性問題也隨之成為國際社會關注的焦點。用傳統的毒理學實驗方法和危險評價轉基因食品的安全性存在諸多困難，就目前的研究結果來看，還不能確定轉基因食品是否對人體健康產生潛在危害。

7.人為加入食物鏈有害化學物質。人為加入食物鏈的化學物質，包括農牧生產及食品加工過程中為保障生產、提高質量及安全性所使用的多種化合物，主要為農藥、獸藥、飼料添加劑及食品添加劑等都會造成食品污染，從而影響食品的安全性。在以上七大類影響食品安全的因素中，人為加入食物鏈有害化學物質，即食品摻假日益嚴重，曾一度因曝光而銷聲匿跡的三聚氰胺又卷土重來，嚴重損害了消費者的合法權益，也再次降低了大眾對政府食品安全監管的信心。食品摻假是在食品中非法加入非同一種類或同一種類的劣質物質，該類物質僅評感官是不易鑒別的，需要借助儀器分析手段和有經驗的人才能確定，如肉中摻入色素、面粉摻入滑石粉、辣醬中摻入蘇丹紅、牛奶中摻入三聚氰胺等。

三、食品安全保障體系的構建

接連發生的惡性食品安全事故引發了人們對食品安全的深切關注，也促使我們理性審視這一關系國家公共安全的問題。我國食品安全監管較發達國家而言，起步晚、問題多，造成食品安全問題屢禁不絕的重要原因在于缺乏完整的保障體系。在今后相當長的一段時間里，應當把從整體上建立我國食品安全保障體系作為食品安全工作的重點與戰略目標。本文在探討現行食品安全保障體系不足之處的基礎上，對構建新的食品安全體系提出新的思考。

(一)現行食品安全保障體系的不足

首先，法律法規的不完善與監管意識的薄弱。《中華人民共和國食品安全法》已于2009年6月1日起正式施行，原有的《中華人民共和國食品衛生法》同時廢止了，標志著食品領域的監管從“食品衛生”時代進入了“食品安全”時代。《中華人民共和國食品安全法》不僅是法律地位和法律名稱的變化，更是監管理念、監管內容、監管模式、監管機制和監管責任的提升，然而令人遺憾的是，相對于立法的進步，政府的監管意識與民眾的法律意識卻相對落后，這無疑將在很大程度上削弱立法的效果。

其次，監管部門的缺失。我國對食品的監管，長期以來都是實行多頭管理，一方面多個部門交叉執法，出現監管的混亂;另一方面則出現真空地段，“三不管”地帶給不法分子以可乘之機。為克服政出多門的局面，國務院于2003年3月10日宣布在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，希望通過這一新部門對食品安全監管起到協調作用。但由于部門協調、管理框架、職責劃分等諸多因素，在短期內尚難以解決食品安全監管體制問題。

再次，食品安全標準與檢測體系的不規范。我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準共四級標準，其中國家標準和行業標準均有一千余項，而我國食品標準體系存在的主要問題是，各標準總體水平不高，重要標準缺失且各標準之間交叉、矛盾與重復現象嚴重。我國食品安全標準與發達國家相比仍然存在較大差距且與國際組織的標準接軌程度不高，從而導致我國食品安全即使達到了國家標準，在國際社會中的可信度仍然不足，這無疑嚴重影響了我國食品出口業務的發展。

最后，食品安全信息網絡不通暢。目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布，因食品安全監管政出多門，現實中便出現了不同部門對同一內容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一信息的公布也會不一致，這不僅大大削弱了政府的公信力，更使得不明信息滿天飛，造成公眾不必要的恐慌。

(二)構建食品安全體系的新思考

1.以《食品安全法》為基礎完善食品安全法律體系

《食品安全法》的頒布順應了廣大人民群眾對食品安全的新要求，符合當前和今后我國食品安全的新情況，是保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全的一部重要法律，也是加強食品安全監管、構建和諧社會的一項重要舉措，具有重要的現實意義。

《食品安全法》較之以往的《食品衛生法》來說，無疑是一個創舉，主要體現在以下幾個方面:首先，以事前規范取代事后處罰。事前規范的管理模式是《食品安全法》的一大亮點。在過去的《食品衛生法》中只規定了一些相關的食品衛生標準，其食品衛生管理和檢驗的相關規范也只是針對生產過程而非產品本身，只要生產過程符合國家衛生標準，生產的產品是否安全在所不問，其為食品安全所提供的保障僅限于事故出現以后再對企業進行懲處以及對受害者進行補償。正因如此，幾乎所有的食品安全事件都是先由消費者或媒體先披露出來，監管部門總是慢一拍。這是典型的“亡羊補牢”式管理，事故已經發生了再進行治理，雖然可以在以后“不丟羊”或“少丟羊”，但已經失去的“羊”卻再也無可挽回了。如果說《食品衛生法》更加關注食品外在的東西，即是否衛生干凈，那么《食品安全法》規定的則是食品本身的潛在危害性。要想從根本上消除食品安全事故隱患，必須從食品本身入手，在有毒有害食品還未造成損害前著手進行規制，也就是《食品安全法》確定的“未雨綢繆”式規制。《食品安全法》第11條規定“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素進行監測。”第13條、第14條規定“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和無理性危害進行風險評估。”“通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織檢驗和食品安全風險評估。”食品風險評估機制與以往的事后處罰機制相比更具有前置性、主動性和有效性，轉變了過去“事先許可、事后抽檢、出了事故再處罰”的傳統監管方式，大大降低了食品安全事故發生的可能性。其次，從分散規范到統一標準。食品安全標準“不標準”是食品安全事故頻發的主要原因之一。沒有統一明確的標準，人們就無法判斷食品究竟是否安全，不安全食品就有機可乘，監管部門“你管你的，我管我的”，大大影響了執法的權威性和確定性，導致違法現象屢禁不止。在新的《食品安全法》中，標準的統一化、明確化無疑是一大進步。1995年制定的《食品衛生法》中沒有對于制定統一食品安全標準的規定，國家標準、地方標準、企業標準林林總總。由于制定這些法規的部門各異，其確立的食品安全標準不免存在矛盾或交叉，同時也形成了一些監管的真空地帶。因此，《食品安全法》第22條明確規定，“國務院衛生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。同時規定，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。”這樣一來，標準得到了統一確定，食品的生產經營、監督檢驗就能有法可依，出現的食品安全問題也能依法得到妥善處理。再次，從補償性賠償到懲罰性賠償。在食品安全問題的風波中，受到影響最大的無疑還是消費者。他們不具備預見食品潛在損害發生的專業知識，更沒有約束生產、銷售商的監管權力，卻又恰恰是食品安全事故的直接受害者。目前中國法律規定只對實際損失進行賠償，缺乏單獨的懲罰性賠償制度。也就是在確定具體賠償數額時，按照被害人的實際損失來計算，也就是彌補損失式的賠償制度。新出臺的《食品安全法》特別規定了懲罰性賠償制度，即“生產不符合食品安全標準的食品或銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”這一規定強化了食品生產經營者作為食品安全第一責任人的責任，并加大了對違法行為的處罰力度，同時也更有力地維護了受害者的利益。另外，《食品安全法》中不但規定了生產者、銷售者的法律責任，還規定了廣告機構、食品監管檢驗部門、食品恒業協會、消費者協會或個人在虛假廣告中違法向消費者推薦食品的，依法與食品生產經營者承擔連帶責任。這樣一來，不但消費者的受償更有保障，對這些以虛假廣告欺騙消費者的組織和個人也起到了警示作用。①

2.以食品安全委員會為中心協調食品安全監管體系

面對三聚氰胺卷土重來，國務院根據《中華人民共和國食品安全法》的規定，為貫徹落實食品安全法，切實加強對食品安全工作的領導，2010年2月6日決定設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。在食品安全日益成為社會重大事件、行政部門監管的公信力一再滑落于公眾信任底線之下時，國務院食品安全委員會無疑受命于危難之時。國務院食品安全委員會的主要職責包括:分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作;提出食品安全監管的重大政策措施;督促落實食品安全監管責任。

3.以CAC標準為指導制定食品安全標準和檢驗檢測體系

國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)是由聯合國糧農組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)共同建立、以保障消費者的健康和確保食品貿易公平為宗旨的一個制定國際食品標準的政府間組織。自1961年第11屆糧農組織大會和1963年第16屆世界衛生大會分別通過了創建CAC的決議以來，已有173個成員國和1個成員國組織(歐盟)加入該組織，覆蓋全球99%的人口。CAC是聯合國糧農組織237種食品的檢測標準和41個衛生安全標準，對158種農藥、54種獸藥、1005中添加劑和25種食品污染物進行了評估，共有八千個左右與食品相關的標準，包括農藥、獸藥殘留物限量標準、各種污染物限量標準、品質檢驗標準、檢測分析方法標準、取樣技術設備標準等。CAC是一個獨特的以科學為基礎的國際食品標準化組織，以其所具有的高度科學性、權威性和協調性備受世界各國親睞。我國應在CAC標準中選擇適合我國國情的食品標準，通過參照遵循這些標準，將國內食品安全標準盡快與CAC標準接軌，大幅度提高我國食品安全水平。

4.以網絡媒體為重點規范食品安全信息宣傳與發布體系

信息公開不僅能向社會大眾及時傳達信息、滿足公眾知情權，特別是在各種不確定信息滿天飛時，權威、客觀的信息及時發布對消除公眾不必要的恐慌顯得更為重要，尤其是在通訊技術迅猛發展的當今社會。因此，盡快規范食品安全信息的宣傳與發布是保證我國食品安全工作有序、順利進行的必要條件。在互聯網日益普及的今天，網絡的便捷性能夠及時實現國家對食品安全的動態監控，有利于政府部門及時作出并發布相關決策。通過網絡運行體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經過科學的研究分析，由有關部門統一對外發布，引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時避免了由于發布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。②

四、結語

“民以食為天”，食品安全是一項長期的、歷史性的、戰略性的任務。食品安全問題舉國關注，世界各國政府大多將食品安全視為國家公共安全，紛紛加大監管力度。“關注食品安全這一世界性的問題，用科技和法制的手段對危害食品安全的因素實施有效監控、加大食品安全科技投入、建立健全國家食品與生物安全監測體系及其控制網絡，是中國食品界在21世紀必須要做的工作。”③

[注 釋]

①張曉璇 .解析食品安全法［J］.經營管理者，2009，(18):186.

②張永健，劉寧，楊建華.建立和完善我國食品安全保障體系研究［J］. 中國工業經濟，2005，(2):19.

③瑪麗恩·內斯特爾.食品政治［M］.北京:社會科學文獻出版社，2004.63.

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2010－04－25

林銀鳳 (1974－)，女，廣東梅洲人，佛山科技學院實驗師、碩士。