時(shí)代呼喚行政程序立法——專(zhuān)訪(fǎng)著名法學(xué)專(zhuān)家應(yīng)松年

■張 璇 吳明華

今年3月底，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議上提出，今年各級(jí)政府要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政和政府立法的重點(diǎn)任務(wù)。這番講話(huà)被認(rèn)為是推進(jìn)行政程序法立法的新契機(jī)。行政程序立法是否將迎來(lái)重大轉(zhuǎn)折？對(duì)此，本刊專(zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)政法大學(xué)終身教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年。

現(xiàn)實(shí)之策

《決策》：經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)20多年的動(dòng)議和準(zhǔn)備，行政程序立法工作飽受爭(zhēng)議、幾經(jīng)擱淺。這件事為什么這么難？

應(yīng)松年：1990年，中國(guó)制定的第一個(gè)行政立法是《行政訴訟法》，后來(lái)我們走的是“重實(shí)體、輕程序”的立法道路。在國(guó)外，行政程序法是行政立法的基本法，但中國(guó)要在制定第一個(gè)行政立法《行政訴訟法》后，馬上就制定行政程序法有難度，只能先從各種類(lèi)型行政行為的程序著手，一個(gè)個(gè)地來(lái)制定單行法。

經(jīng)過(guò)10多年的努力，先后完成了《行政處罰法》和《行政許可法》，對(duì)實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的兩類(lèi)行政行為的程序作出規(guī)定，此后，各地制定的單行的行政程序規(guī)定，如公眾參與、聽(tīng)證等也相繼頒行。相對(duì)于行政實(shí)體法和行政救濟(jì)法領(lǐng)域而言，行政程序法的規(guī)定仍顯薄弱。

應(yīng)松年認(rèn)為行政程序立法應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”

雖然20年來(lái)，行政程序法的數(shù)量有顯著增加，由于沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序立法，因而很多行政行為尚無(wú)程序規(guī)定，很多法律法規(guī)的程序制度也尚需完善，內(nèi)容離現(xiàn)代行政程序制度相去甚遠(yuǎn)，程序法治遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的法律傳統(tǒng)是重實(shí)體、輕程序，現(xiàn)實(shí)中不僅執(zhí)法人員的程序意識(shí)淡漠，普通公民的程序權(quán)利意識(shí)也同樣淡漠。行政訴訟法頒布后，我們對(duì)此前的法律規(guī)范中有關(guān)行政程序的規(guī)定作過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有關(guān)程序的規(guī)定極少，與現(xiàn)代程序法治觀(guān)念相去甚遠(yuǎn)。這樣一方面增加了制定統(tǒng)一法典的必要性，另一方面，也會(huì)使中國(guó)的行政程序法典的制定和實(shí)施，面臨更多的困難。我想可能還有一種誤解影響程序立法，認(rèn)為程序?qū)⑹`手腳，影響效率。

《決策》：溫總理的講話(huà)讓人們看到了行政程序立法的希望。您一直致力于推動(dòng)這項(xiàng)立法工作，您認(rèn)為現(xiàn)在時(shí)機(jī)成熟了嗎？

應(yīng)松年：2000年之后，一些學(xué)者就開(kāi)始嘗試起草行政程序法，但有人評(píng)價(jià)說(shuō)書(shū)生氣太重，施行起來(lái)有點(diǎn)難度。這時(shí)有個(gè)現(xiàn)象非常好，隨著我國(guó)民主與法制的發(fā)展，一些地方和部門(mén)開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)，制定了許多有關(guān)程序的規(guī)定，如公眾參與程序、聽(tīng)證程序等。同時(shí)，對(duì)國(guó)外行政程序的研究也日益深入。

現(xiàn)在，人們更加認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問(wèn)題，都需要通過(guò)完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定，而是“盡快”制定行政程序法。

從1990年到現(xiàn)在，中國(guó)的程序觀(guān)念、程序立法都大大前進(jìn)了一步。可以說(shuō)，制定統(tǒng)一行政程序法的條件日趨成熟，行政程序立法應(yīng)當(dāng)盡早踏上征程。時(shí)代呼喚行政程序立法。

溫總理的講話(huà)，無(wú)疑是一個(gè)重要契機(jī)。總理都肯定了程序立法的重要，我們應(yīng)該積極行動(dòng)，響應(yīng)總理的號(hào)召。

《決策》：從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，行政程序立法下一步應(yīng)該選擇什么樣的路徑？

應(yīng)松年：中國(guó)的行政程序立法走了一條先分散、后統(tǒng)一，先地方、后中央的立法道路。目前的問(wèn)題是，中央層面在條件成熟時(shí)，下一步是全國(guó)人大制定法典，還是先由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。

由于行政程序法典以行政權(quán)為調(diào)整對(duì)象，且被定位為規(guī)范行政權(quán)的基本法，先由全國(guó)人大制定法典是最為理想的。但如果考慮到行政在中國(guó)社會(huì)的地位，以及我國(guó)很多法律都是先行政法規(guī)試行，后法律的現(xiàn)實(shí)立法途徑，先由國(guó)務(wù)院制定行政程序法規(guī)，完成在全國(guó)層面的統(tǒng)一規(guī)范，再上升為法律，也不失為現(xiàn)實(shí)之策。因?yàn)橹挥性趧?dòng)態(tài)中，才能尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)和可能性。

“先地方、后中央”

《決策》：2008年，湖南制定行政程序規(guī)定，被認(rèn)為具有破冰意義，您也參與制定。如何評(píng)價(jià)湖南的先行實(shí)踐？

應(yīng)松年：中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地情況很不一樣，中國(guó)的行政程序立法路徑是“先地方、后中央”，還是“先中央、后地方”，曾是爭(zhēng)議很大的一個(gè)問(wèn)題。盡管盡早出臺(tái)行政程序法典是學(xué)界主流觀(guān)點(diǎn)，但在數(shù)次國(guó)際性、全國(guó)性研討會(huì)上，都受到來(lái)自實(shí)際部門(mén)人士的質(zhì)疑。

來(lái)自地方人大和各級(jí)行政機(jī)關(guān)的很多人認(rèn)為，行政管理領(lǐng)域性質(zhì)差異較大，加上中國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，以及不同層級(jí)執(zhí)法人員的素質(zhì)差異太大，統(tǒng)一的法典不及分散立法更能適應(yīng)實(shí)際情況。因此，中國(guó)的行政程序立法先從不同類(lèi)型行政行為的立法開(kāi)始，再由地方先制定統(tǒng)一的行政程序法，從分散到統(tǒng)一，從地方到中央。

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，統(tǒng)一的行政程序立法工作在全國(guó)人大沒(méi)有進(jìn)展。直到2008年，《湖南省行政程序規(guī)定》的公布才打破了沉悶的局面。這是啟動(dòng)中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法破冰之旅的地方政府規(guī)章，可謂是近年來(lái)日益增長(zhǎng)的地方行政程序立法的集大成者，是地方行政程序立法發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物。

《決策》：地方上的創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)全國(guó)性的立法有什么樣的意義？

應(yīng)松年：近年來(lái)，當(dāng)法律層面仍然在為是否啟動(dòng)行政程序法典的制定而反復(fù)論證時(shí)，部分省市的地方人大已經(jīng)悄然開(kāi)始本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一行政執(zhí)法程序規(guī)則的制定工作。如廣西、福建制定了行政執(zhí)法程序規(guī)定；在黑龍江、吉林、河北、河南、湖北、湖南、四川等地的行政執(zhí)法條例中，80%以上的條款都是程序性規(guī)定。

目前，地方行政程序立法仍在迅猛發(fā)展，《湖南省行政程序規(guī)定》的示范效應(yīng)正方興未艾。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，正是地方在行政管理體制改革過(guò)程中的各種創(chuàng)新嘗試，推進(jìn)了行政程序法的立法進(jìn)程，并為國(guó)家層面的行政程序法典立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

從1990年到現(xiàn)在，中國(guó)的程序觀(guān)念、程序立法都大大前進(jìn)了一步。可以說(shuō)，制定統(tǒng)一行政程序法的條件日趨成熟。

權(quán)利與效率并重

《決策》：目前地方上都忙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，他們擔(dān)心行政程序立法會(huì)影響行政效率。行政程序立法應(yīng)該如何在“保障公民權(quán)利”和“提高行政效率”之間取得平衡？

應(yīng)松年：行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民權(quán)利；二是提高行政效率。這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，但也存在著統(tǒng)一的可能性。

因此，行政程序立法應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”，在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧。

公正與效率看似矛盾，實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一的。一方面，追求程序的公正，保護(hù)公民的權(quán)利，在某一階段上似乎給行政機(jī)關(guān)設(shè)置了程序障礙，對(duì)行政程序會(huì)產(chǎn)生一定的影響，但公正的程序規(guī)則可以維持公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，最大限度地提高行政效率；另一方面，提高行政效率在某種意義上也是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。

《決策》：在行政程序立法中，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？

應(yīng)松年：具體地說(shuō)，可通過(guò)以下方式：第一，程序制度的“多樣化”。各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。比如處罰，已規(guī)定了簡(jiǎn)易程序和一般程序。再比如聽(tīng)證，可以設(shè)計(jì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種制度。

第二，程序制度的“具體化”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。

第三，程序制度的“遞進(jìn)化”。根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民權(quán)利。或者倒過(guò)來(lái)，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。 （張璇，作者單位：湖南大學(xué)法學(xué)院）