群體性事件應急管理路徑優化研究

摘 要：近年來，群體性事件頻發，影響社會和諧發展。目前我國群體性事件的應急管理主要基于“一案三制”的應急管理體系。從實踐來看，我國群體性事件的應急管理存在著明顯的脆弱性。本文對群體性事件應急管理體系脆弱性表現為基礎，從總體上剖析現行群體性事件應急管理體系呈現脆弱性的成因，并對其完善提出建議。

關鍵詞：群體性事件；脆弱性；應急管理

一、應急管理體系脆弱性的主要表現

所謂“脆弱性”，是指由個體、組織、系統的內部結構特征所決定的，在內外部風險沖擊中，由于其對風險擾動的敏感性高、抵抗力差、彈性小等，而易于失去其原有結構、狀態、存在形式以及功能的一種固有屬性。脆弱性是一個動態概念，系統的脆弱性不是一成不變的，它可以通過自身和人為地改變內部結構和對外的暴露形式而改變其脆弱性程度和抵抗力的大小。群體性事件爆發之際，矛盾內容趨利化，矛盾主體群體化，矛盾調處復雜化。在突發事件情景沖擊之下，現行應急管理體系呈現出脆弱性以及不適應性。現行應急管理體系的脆弱性表現如下：

應對能力的脆弱性。首先，當前大多群體性事件的應急管理是一種乏力型應急模式。 “大鬧大解決”、“小鬧小解決”、“不鬧不解決”的被動應急模式就屢見不鮮了。其次，政府的信息管理能力和輿論引導能力不足，不能及時有效地制止謠言的傳播。再次，在群體性事件的應對主體中，缺乏群體性事件應急管理的人員及專業的研究人員等。最后，政府管制能力不足。在預警機制方面，在不少地方，預警機制形同虛設；在處置技術方面，處置社會沖突方面的水平還很有限；在問責制度方面，各級政府與官員是非常強的政績共同體，很多群體性事件的責任追究也就不了了之了。

制度框架的脆弱性。我國現行的應急管理體系是以“一案三制”為基礎的多層次、多部門、多風險面向的應急管理體系。我國應急管理制度體系通過四級響應系統串聯形成了“四委員會——應急辦”的層級結構。現行群體性事件應急管理系統呈現出明顯的官僚制傾向，也呈現出一定的脆弱性：

其一，目標差距。應急管理目標的確定過程實質上是風險感知的過程，在這個過程中，組織生存風險可能會被放大，但其他的風險有可能會被遺漏。在應急管理體系建設過程中，應急管理行為是按照預先設定的情境和程序進行，一旦危機的實際情形與預設情境和程序準備差異很大，官僚制導向的應急管理體系就會失靈。其二，結構差距。群體性事件發生后，在這種危機情境下需要的是有序、高效的組織結構。而舊有的組織結構開放程度不高，各部門、機構及組織的有效協調合作難以形成。其三，彈性差距。應急管理體系中各部分、各環節難以協調溝通。各級政府及部門由于各自行政權限、政策目標的不同，無法自動生成有序的協調合作，降低了應急管理的及時性、有效性；基層政府自主性低，不利于群體性事件的有效應對；標準缺乏靈活性，過于整齊劃一；應急管理機構的功能在常態和非常態之間切換不到位。其四，知識、信息差距。群體性事件具有高度的突發性，在這種情境下，黨政機關及相關組織已有的應急知識結構受到沖擊，難以為突發事件應對提供有效決策。其五，動態差距。媒體（尤其是互聯網）對群體性事件的聚焦和全面報道，民眾獲取信息更迅速，政府與民眾獲取信息的時間幾乎是同步的。因此，如何及時回應群體性事件中的動態，適應多樣性的需求 ，是當前應急管理面臨的重要挑戰。

當前應急管理體系在調度社會資源、整合資源方面還存在不足：其一，專業研究人員和專業應急管理人才的不足。其二，應急物資調度效率低。雖然目前從中央到地方各級政府大多已經建立起應急物資儲備體系，并漸漸將部分企事業單位納入體系，形成多元化的物資儲備方式，但是體系中各部門、機構之間尚未形成有效整合機制，信息共享程度低，這就造成兩種不良狀況：一則應急物資品種和數量不能滿足危機需求；二則一些物資儲備過多，一些應急物資儲備缺乏，物資儲備供需失衡。其三，應急資金和資源管理方面存在缺陷。應急資金管理的欠缺主要表現為分配機制和監督機制的不完善 ；應急資源管理方面的不足主要是在應急資源選址與配置、調度與分配、存儲與補充等方面的問題。

二、應急管理體系脆弱性成因剖析

復雜系統具有脆弱性，因此，脆弱性也是應急管理體系的固有屬性。現行體系之所以顯示出脆弱性，有其一定原因：

群體性事件的突然性以及事件的獨特性，使應對主體慣有的思維方式和應急措施失效。群體性事件在誘因事件的作用下瞬間爆發，其發生、演變和造成的危害往往超出人們的慣有認知，超出日常應急管理的工作范疇。

群體性事件的急劇性、不確定性造成應急時間緊迫，信息不全面，在這種緊急狀態下，制定正確的決策成為應急決策者面臨的巨大挑戰。群體性事件的發生及其演變具有高度不確定性，處理群體性事件的最佳時機稍縱即逝，因此，必須在短時間內做出決策，決策者或指揮者在信息不完全的緊急情況下做出科學的決策是很困難的。

群體性事件發生后，及時有效地應對需要超出常規的應急資源。群體性事件對現有應急資源造成了極大的沖擊。群體性事件的急劇性、破壞性等特征對應急資源的調配、運輸等有超常規的需求，考驗著現行應急管理體系中應急資源的存儲、調配、運輸水平。

社會利益訴求多元化，為政府的工作帶來更大的挑戰。現階段，我國的利益格局呈現多元化的傾向——利益主體、利益內容和利益關系多元化，經濟結構發生了變化。利益的差異性使社會結構更加復雜化。在政治層面，利益主體的多元化會強化公眾的主體意識和參與意識。政府在群眾利益訴求方面還存在軟肋，主要是利益表達渠道不暢通，對利益差異和利益沖突的包容能力低。

政府治理能量欠缺。首先，政府應急管理觀念滯后。部分政府工作人員缺乏責任意識和法治意識，采用高壓手段或利誘的方式“擺平”矛盾，漠視公民權利，加劇群眾利益與社會穩定之間的對立，激化社會矛盾。其次，政府結構封閉。這種封閉性導致政府不能有效的回應和保護合理的社會利益訴求，引起公眾的不滿情緒。再次，政府的應急管理工作方式簡單粗糙

三、群體性事件應急管理體系完善策略探究

（一）樹立正確的應急管理理念。構建系統的治理觀。完善應急管理體系應該從社會風險到公共危機的“連續統”演繹邏輯著眼，建立社會風險管理、突發事件應對、公共危機治理的“三位一體”的動態的全過程的系統治理。從現實意義出發，危機管理存在近期、中期、遠期三種不同路徑選擇：近期路徑——以突發事件應對為基礎，建立并完善應急管理體系；中期——從突發事件應對到公共危機治理，從而推動制度變革和政策調整；遠期——以公共危機治理為切入口，進一步推進到社會風險管理，優化社會結構，從根本上降低社會風險。這三個路徑選擇也是最終實現動態全過程管理的三個步驟。應急管理要以遠期路徑為目標，著眼于中期路徑的建設，優化近期路徑， 實現社會風險管理、突發事件應對、公共危機治理“三位一體”的系統治理。[1]

（二）提高政府應急管理能力。要從如下方面著手：提高預警能力。一要注重對信息的搜集，特別是矛盾糾紛的排查，建立健全應急情報系統，及時掌握潛在風險。二要建立一套科學、合理的預警指標體系，將網格化管理引入群體性事件的預警中；提高政府現場處置能力。另外，現場應急中，要慎用武力和強制措施，依法處理，使事態盡快平息；提高政府的善后處置能力。一要以人民利益為首要考量因素；二要分析問題，總結經驗、汲取教訓，以提高應急管理能力；三要建立定期回訪制度，及時了解、掌握群眾的思想動態，以避免事態反復；提高政府的協調能力。在制度層面，體現為中央政府應急法律法規的系統性以及地方政府應急法規與應急預案的科學性和可操作性；在操作層面，主要體現為區域政府間的合作協議框架、公私合作協議框架和政府與志愿組織間的合作協議的完善程度；政府制度協調能力還體現為對相關制度的修正和變革能力。

（三）促進應急管理主體多元化。政府是群體性事件的主要的應對主體，但卻不應是唯一的主體。企業在運行過程中有一套獨特的、針對企業危機的應急管理方法，值得群體性事件應急管理借鑒。社會組織、民間志愿團體及社會公民作為社會系統的成員，同樣影響群體性事件的發展。[2]因此，在群體性事件應急管理過程中，除了政府這一應急管理主導者之外，要充分調動非政府組織、企業、公民等社會力量，積極整合資源，形成多元化的應對主體，并充分發揮主體的能動性，提高各主體的應對能力。

（四）重視媒體輿論引導功能。要充分發揮媒體的輿情監測功能。要加強媒體的輿情監測能力，及時發現預兆，進行監測、引導，最大限度避免群體性事件的發生；突發事件發生后，媒體要在第一時間做全面、準確的報道，滿足群眾的知情權，使事件透明性增加，使群眾的信息不對稱感減弱，人們便不會輕信謠言，謠言便不攻自破；對事件的報道，要就事論事，客觀真實。要通過法律規定對新聞媒體進行制約，一旦媒體弄虛作假、報道失實，就會受到懲罰。

（五）健全應急管理法制體系。構建并健全高位階法律體

系。同時，在高位階法律框架下，制定應急法律法規。在制定過程中，要注意上下位法、法規與法規之間的配套性和銜接性，形成較為系統的應急法律體系；規范現有應急管理法律法規。通過修訂、廢止法律法規條文，或進行法律解釋等手段，消除不同法律法規之間的不統一，打破地方、部門利益的局限性，實現應急管理法律體系的統一協調；要進一步完善突發事件的救助、補償制度，規制行政權力，建設權利救濟機制；明確各級政府的權責，制定行政機關間的協調協作制度。

（六）促進應急資源的適應性。第一，應急資源配置更加合理化、科學化。加強政府公共服務的有效提供，為政服能力的有效發揮提供制度、財力和資源的支持；加強政府公共財政能力，將風險管理資金納入政府預算，成立突發事件專項基金；建立統一的物資儲備和調配系統，保障應急所需各種資源能夠及時調配運送。第二，應急資源配置要全面中有重點。政府制定資源配置方案時，要在兼顧全面的同時，保障重點部門、重點環節的資源配置，保障稀缺資源的合理有效利用。第三，對應急資源進行動態管理，適應環境的變化。第四，應急資源共享。應急資源應該由參與應急管理的政府、組織和單位共享，對資源進行有效地整合，可以避免在應急管理中的資源重復、缺失以及利用率低下等問題。

參考文獻：

[1] 此部分內容系本文作者已發表論文中的內容。見劉晉.“社會風險—公共危機”演化邏輯下的應急管理研究[J].社會主義研究，2013（6）：104.

[2] 此部分內容系本文作者已發表論文中的內容。見劉晉.“社會風險—公共危機”演化邏輯下的應急管理研究[J].社會主義研究，2013（6）：103.