城市軌道交通立法研究及啟示

戴勇堅 周志芳

(上海建緯(長沙)律師事務所,410005,長沙∥第一作者,高級律師)

城市軌道交通立法研究及啟示

戴勇堅 周志芳

(上海建緯(長沙)律師事務所,410005,長沙∥第一作者,高級律師)

城市軌道交通立法是軌道交通健康快速發展的法律保障。由于我國沒有專項針對城市軌道交通的法律和行政法規,故軌道交通發展較快的城市均采用地方立法的形式,以解決中央立法滯后的問題。各地方的城市軌道交通立法在適用范圍、行政管理模式、土地利用和投融資模式等問題上呈現各自的特點。“長株潭”軌道交通的發展是“長株潭”兩型社會建設的重要內容,在區域經濟一體化的背景下,其城市軌道交通立法也應當體現區域協同的特點,同時應借鑒和吸收其他城市已有的立法經驗。

城市軌道交通;立法;物權法

First-author's addressShanghai Jianwei(Changsha)Law Firm,410005,Changsha,China

1 問題的提出

城市軌道交通已經成為我國目前重點發展和投資的領域。在法律和行政法規層面,我國對輕軌、地鐵以及磁浮線等新型交通運輸的管理和建設等行為缺乏法律規范,僅有建設部2005年8月1日起施行的《城市軌道交通運營管理辦法》。該辦法主要對城市軌道交通的運營管理、安全管理和應急管理等三個方面的問題作了粗略規定。由于全國性的城市軌道交通立法的滯后,各城市尤其是相對發達的城市,不得不通過制定地方性立法來規范和管理本市的城市軌道交通。經初步統計,目前專門針對城市軌道交通制定地方性法規或規章的城市有:上海、北京、深圳、天津、重慶、南京、杭州、廣州、武漢、沈陽。此外,其他獲批建設地鐵、輕軌的城市也正在積極籌劃軌道交通立法。湖南省長沙市的地鐵2號線一期工程已于2010年3月份全線動工,相關立法工作也迫在眉睫。我國已經頒布的各城市的軌道交通立法有何特點和差異,對今后發展軌道交通的地區或城市有何借鑒意義,這是值得研究的問題。本文就這一問題進行了初步的探討,并結合“長株潭”區域經濟一體化的背景,對長沙軌道交通立法提出建議。

2 我國各城市軌道交通立法的比較

2.1 城市軌道交通立法的適用范圍

建設部頒布的《城市軌道交通運營管理辦法》沒有對“城市軌道交通”作出定義,而上海、天津、南京等城市的地方性法規均對此作出了基本相同的界定,即“本條例所稱軌道交通,是指本市地鐵、輕軌等城市軌道公共客運系統”。可見,首先,城市軌道交通是客運系統,這就決定了貨物運輸不包括在城市軌道交通之內;其次,城市軌道交通具有公共交通的性質,直接為公眾提供交通服務,具有公共服務產品的性質;再次,就目前而言,城市軌道交通主要是指地鐵和輕軌,但并不限于這兩種形式,各地區的立法都采取了開放式列舉方式對城市軌道交通進行定義。隨著交通運輸技術的發展,將來可能有更多的交通方式被歸入在城市軌道交通范圍之內。例如,《上海市軌道交通管理條例》就將磁浮交通也納入其適用范圍。其中第51條規定“磁浮交通的建設、運營和管理參照本條例執行”。

在適用對象上,建設部的《城市軌道交通運營管理辦法》僅適用運營及相關的管理活動,相比而言,各地區的地方性法規或地方政府規章的適用范圍更為廣泛。盡管各城市的立法在表述上略有不同,例如《上海市軌道交通管理條例》適用于“本市行政區域內軌道交通的規劃、投資、建設、運營及其相關的管理活動”,而《天津市軌道交通管理規定》適用“本市行政區內軌道交通的規劃、建設、運營、設施保護及相關管理活動”。與上海市的立法相比,天津市的立法不包括投資關系;而南京市與上海市的立法相比,又多了“安全”管理。但是實質上,這些文字表述上的差異并未對各地區的城市軌道交通立法的適用范圍帶來太大的差異。

2.2 城市軌道交通的行政管理體制

城市軌道交通在行政管理上主要存在兩種模式:①由交通行政主管部門負責城市軌道交通的行政主管工作,如上海市和南京市就采取此種模式;②建設行政主管部門是城市軌道交通的行政主管部門,如天津市和重慶市采取此種模式。《天津市軌道交通管理規定》第4條第1款規定:“市建設行政主管部門是本市軌道交通的行政主管部門,負責本規定的組織實施。”

2.3 城市軌道交通的投資模式

城市軌道交通作為典型的基礎設施,具有準公共產品特性,是政府財政的投資領域。對于準公共產品而言,政府不僅要作為投資主體之一,更要作為政策的制定者,進行政策扶持,并發揮市場作用,實現有效供給。只有通過政府適當的資金投入及各項政策的靈活運用,才能調動投資方的積極性,最終實現城市軌道交通的快速發展。

對于城市軌道交通的投資管理,各城市的立法都采取了“軌道交通建設資金通過多渠道、多方式籌集,鼓勵投資建設和經營軌道交通”的模式。具體而言,這些投資模式包括BOT(建造-運營-移交,還包括其轉化形式,如 BOOT、BTO、BOO、POT等形式)、PPP(公私合作經營)、土地與地鐵捆綁開發、設立專項發展基金、融資租賃、發行中長期債券、資產證券化等。其中某些投資模式已在實踐中進行了成功的運作,有的甚至進入了地方性立法中。如《上海軌道交通管理條例》將軌道交通用地范圍內的土地捆綁式開發明確寫進立法中。該條例第16條規定:“在城市規劃確定的軌道交通用地范圍內,軌道交通項目建設單位或者受其委托的軌道交通線路運營單位享有房地產開發、商業和廣告等活動的經營權。”

南京的地方性立法中確立了由政府專門設立“軌道建設基金”的模式。南京市財政局于2004年9月發布《南京市軌道交通發展專項基金管理暫行辦法》。該辦法規定,由南京市財政局專門設立“軌道基金”,并負責籌集、分配、使用和監督管理,并由南京地下鐵道有限責任公司負責具體的融資和市場化運作,并且以立法的形式明確保障軌道基金的來源。

2.4 城市軌道交通的土地利用法律問題

城市軌道交通的建設必須依附于土地的地表、地下或地上空間。如果是利用地上或地下空間,則其涉及的法律問題更為復雜。《中華人民共和國物權法》(以下簡為《物權法》)對土地空間利用的不同現實需求,規定建設用地使用權可以在土地的地表、地上以及地下分別設立,從而使以建設為目的利用土地的范圍從傳統的地表擴大到土地的上、下空間,使土地的上下空間可以單獨成為建設用地使用權的權利客體范圍。這對拓展建設用地的利用價值具有現實意義,同時也為我國土地的上下空間單獨成為用益物權的權利客體確立了法律依據。

作為建設用地使用權之一,空間建設用地使用權的取得方式、使用期限、權利變動等應當與地表建設用地使用權的規則相一致。然而,由于目前《物權法》的相關配套立法尚未完備,2007年10月1日《物權法》生效后,空間建設用地使用權的取得、登記、轉讓等問題如何真正實施和貫徹還尚未可知。同時,空間建設用地使用權仍有其特殊之處,例如地下空間建設用地使用權在開發和建設地下設施時,可能會影響到地表之上的建筑物或構筑物的地基安全,因此空間建設用地使用權和同一土地上的其他用益物權人的利益如何平衡將是一個值得研究的問題。《物權法》對此僅作了原則性的規定:“新設立的建設用地使用權,不得損害已設立的用益物權。”

上海、天津等市的城市軌道交通立法都對軌道交通用地的用途和利用作了相關規定。例如,《上海市軌道交通管理條例》第10條:“城市規劃確定的軌道交通用地,未經法定程序調整,不得改變用途。軌道交通建設使用地面以下的空間,不受其上方土地使用權的限制。”可以看到,上海市的城市軌道交通土地利用管理主要側重于城市地下空間的規范,而沒有考慮到利用城市地上空間的軌道交通的空間利用問題。而且,“軌道交通建設使用地面以下的空間,不受其上方土地使用權的限制”這種表述嚴格來說是不正確的,應當改為“不受其上方土地使用權權利歸屬的影響”。同時,由于這些城市的軌道交通立法是在《物權法》出臺以前頒布和實施的,因此不可避免地可能存在與《物權法》不一致的地方。例如《上海市城市軌道交通管理條例》規定的“軌道交通項目的建設應當采取措施,防止和減少對上方和周圍已有建筑物、構筑物的影響,保障其安全。”這種對相鄰或同一土地上的用益物權人的保護程度已經不能符合《物權法》的要求。《物權法》規定的“不得損害”遠遠比“防止和減少影響”的要求更高。同時,《物權法》中“已設立的用益物權”顯然也不僅僅是指上方和周圍已有的建筑物、構筑物,還包括尚未開發建設的建設用地使用權、地役權等。

3 各地立法對湖南省軌道交通立法的啟示

2007年12月14日,湖南省的長沙、株洲、湘潭(簡稱“長株潭”)城市群獲批為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區,這使得“長株潭”三市長期以來關于經濟一體化的自覺實踐得到了國家層面的承認。一直以來,交通一體化就是“長株潭”三市融合發展的重要內容之一,為此,湖南省制訂了逐步建設長沙市內地鐵及“長株潭”城際軌道系統、縮短三個城市空間距離的發展規劃。2009年1月,國家發改委正式批復長沙市快速軌道交通建設規劃。長沙市地鐵2號線一期工程也于2010年3月正式開工建設。與此相對應,為更好地服務民生,發揮“長株潭”城市軌道交通工程在建設和諧社會中的積極作用,將其納入規范化、法治化進程,制定并出臺一部完善而系統的適合于城市軌道交通的地方性立法乃時之所需,迫在眉睫。因此,筆者擬從“長株潭”經濟一體化的區域實情出發,結合上海、天津、南京等城市軌道交通立法的經驗,立足“長株潭”經濟一體化的大背景,對“長株潭”城市軌道交通立法提出相應的一些建議,以期能對建立和完善“長株潭”城市軌道交通立法工作有所幫助。

3.1 適時進行“長株潭”軌道交通立法

建議在條件成熟時,可由湖南省人大或者“長株潭”三市聯合進行“長株潭”軌道交通立法。

與上海、天津、南京等城市的城市軌道交通立法不同,在“長株潭”經濟一體化的背景下,軌道交通將是跨行政區域的,超越了某一個城市的范圍。嚴格地來講,在“長株潭”沒有融合形成一個統一的行政區劃之前,“長株潭”軌道交通不是“城市軌道交通”而是“城際軌道交通”。“長株潭”軌道交通總體投資逾百億元。如此大規模的財政投入,一旦缺乏統一規劃、統一立法,勢必將導致規劃、建設、運營等各方面的不協調,造成時間、金錢乃至發展機遇上的浪費。因此,從最終形式上看,“長株潭”軌道交通應當采取統一立法的形式。當然,統一立法既可以采取一步到位,也可以采取漸進式的,即首先由長沙市單獨立法,條件成熟后,再進行統一立法。

軌道交通立法是采取地方性法規還是地方性政府規章的形式,這是需要考慮的問題。上海市是由上海市人大立法,而天津、南京和重慶都是由市級政府立法。筆者認為,由省市級人大制定地方性法規對城市軌道交通的開發、管理等問題進行規范更為合適。從立法效力來看,地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。在地方性法規和部門規章發生沖突或矛盾時,如果要適用部門規章的,必須提請全國人民代表大會常務委員會裁決;而部門規章和地方政府規章發生沖突時,僅需由國務院裁決。采取地方性法規的立法形式更能避免或減少部門規章的不利影響。

3.2 確立城市軌道交通行政管理權的職責分工

根據中央大部制改革,應相應確立城市軌道交通行政管理權的職責分工。如前所述,對于城市軌道交通的行政主管機構,各地方立法中主要有兩種模式:或由建設主管部門為行政主管部門,或由交通管理部門為行政主管部門。在中央進行大部制改革以前,根據國務院的三定方案,交通部負責水路和公路運輸、建設等活動的行政管理工作,建設部負責指導城市供水節水、燃氣、熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛等工作,并沒有明確對城市軌道交通的管理職責進行分工。這也直接導致地方立法中,軌道交通的行政主管部門存在差異。在大部制改革之后,明確了城市軌道交通的管理權限分工。根據新的職責分工,住房和城鄉建設部指導城市軌道交通的規劃和建設,交通運輸部指導城市軌道交通的運營。因此,長沙軌道交通立法應當根據大部制改革的需要,在立法中明確劃定各職能部門對城市軌道交通行政管理職責。即:建設主管部門負責長沙軌道交通的規劃、建設,交通主管部門負責城市軌道交通的運營管理和指導。此外,國土、規劃、環保等各部門就各自職責管轄內的事項對城市軌道交通實施專項行政管理。

3.3 城市軌道交通沿線土地開發的優先權和建設基金的設立

建議確立城市軌道交通投資商對城市軌道交通沿線土地享有開發優先權,并同時設立政府軌道交通建設基金。

城市軌道交通造價高、建設周期長、運營成本高、投資回報率較低,屬于城市公益事業,需要政府投入一定的財政才能夠維持正常的運營。但是在政府財力有限的情況下,單一地依靠政府支持和投入也難以使城市軌道交通建設獲得較大的發展。因此,通過多渠道、多方式籌措建設資金,鼓勵民營資本投資城市軌道交通建設,已成為各個城市發展軌道交通的普遍選擇。如上所述,上海市通過立法的形式直接采取了通過授予土地開發權、廣告經營權的方式補貼城市軌道交通投資者的經營損失,以鼓勵投資。筆者認為,這種投資模式值得借鑒,不但可有效地減少政府的資金壓力,而且使城市軌道交通投資者或經營者同時享有軌道交通用地范圍內的房地產開發、商業、廣告等活動的經營權,可有效地避免因投資經營者不同而帶來的相互之間利益沖突的問題。筆者認為,對于湖南省而言,在具體運作過程中尤其在立法中,可以借鑒但不一定要照搬這種上海模式。上海模式的缺點首先在于通過立法形式固定了一種投資模式,反而可能限制自身的選擇空間;其次沿線土地開發權授予的非市場化,不利于沿線土地開發實現最佳效率。因此,建議湖南省城市軌道交通立法時可以用賦予軌道交通投資者在同等條件下優先獲得城市軌道交通沿線土地的開發權,即賦予優先權的模式。這樣,既尊重了城市軌道交通投資者的選擇權,也可以引入競爭者,以充分發揮土地的開發效率。

對于南京設立政府軌道交通建設基金的模式,筆者認為非常值得借鑒。為了使政府承擔其提供公共產品的責任,以便市民能更好地享受快速的公共軌道交通,立法中應當明確設立政府軌道交通建設發展基金,規定基金的資金來源。具體對于“長株潭”軌道交通建設而言,可以考慮由長沙、株洲、湘潭三市共同設立軌道交通建設發展基金,并明確基金的資金來源。

3.4 城市軌道交通立法與物權法的銜接

應注意城市軌道交通立法與《物權法》的銜接,同時應規范城市軌道交通地上空間和地下空間的開發管理活動。

城市軌道交通的建設主要是利用地上或地下空間,雖然《物權法》確立了空間建設用地使用權,但僅做了原則性的規定,具體如何開發利用土地空間,仍然有待于立法的細化。“長株潭”的軌道交通立法不可避免地要涉及土地空間的具體開發利用問題。而且按照目前擬定的發展規劃,長沙建地鐵,而株洲和湘潭將會采取輕軌的方式。因此,在土地開發利用的規范問題上,要避免上海、南京等地側重和局限于地下空間開發的不足之處。立法中不僅要涵蓋地下軌道交通的土地空間利用問題,還要兼顧地上軌道交通的土地利用問題。同時,在制定軌道交通立法時必須要考慮到《物權法》的相關規定,并且應當具體細化,以落實《物權法》的規定。例如,對于地下或地上空間建設用地使用權的出讓管理、登記管理,以及軌道交通施工項目的審批、施工、轉讓管理等問題,都應當納入到軌道交通立法中來。

3.5 邀請有關專家、教授和律師參與立法

為提高“長株潭”軌道交通的立法水平,確保立法質量,建議以省、市政府法制辦為主,對軌道交通立法的制訂采取廣開言路、專家參與的市場化操作方法,邀請有關的專家、教授和專業律師參與立法;組成專家團隊,分解立法調研和立法起草任務,使“長株潭”軌道交通立法能在確保質量的前提下盡快完成。

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Rail Transit Legislation and some Enlightenments

Dai Yongjian,Zhou Zhifang

Legal protection is necessary for the healthy and rapid development of mass transit,but specific laws or administrative regulations are not necessarily perfect for China's mass transit.In order to solve the insufficiency of the central government legislation,cities that have built subway usually adopt local legislations with different characteristics on the scope of legislation,administration and management,on land use and other issues,such as investment and financing respectively.The legislation of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban region demonstrates an important aspect of the two-model society conformity,which shall be in accordance with the trend of regional economic integration,and learn the legislative experiences from other cities.

urban mass transit;legislation;property law

DF 416

2009-01-09)