淺談政府機構的節能減排

王健夫，李 洋

（國瑞沃德（北京）低碳經濟技術中心，北京 100053）

當前，中國正處于工業化、城鎮化的加速推進階段，能源需求日益旺盛，能源安全、環境污染等問題逐漸凸顯。就此，國務院常務會議提出了2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的約束型指標，并將其納入國民經濟和社會發展的中長期規劃。在這樣的形勢下，提高能效、推行科學的能源管理機制，尋求可持續的低碳發展之路已刻不容緩，而其中關鍵環節是政府的引導與示范。政府樓宇、大型公共建筑、高耗能企業是能源消耗的重點領域，由于政府機構的特殊地位，其節約與否直接關系到我國建設節約型社會的成敗。政府節能的經濟意義在于能有效減少能源消耗，提高資源利用率，節約財政支出，降低行政運行成本。其更深的社會意義和示范效應則是在建設節約型社會中發揮表率作用，從而有效推進社會節能意識的提高和節能產業的形成。

1 政府機構節能改造勢在必行

長期以來，由于忽視能源節約，造成當前政府機構中資源管理機制缺失，資源浪費現象驚人。據有關部門的調查統計：目前我國政府機構能源消耗占全國總消耗量的5%，相當于全國8億農民的生活用電，能源費用超過800億元。政府機構人均能耗遠高于社會平均能耗水平。各地對政府機構的能耗統計調查顯示，目前我國政府機構的人均能耗約為當地人均能耗的5～10倍。

作為耗能大戶，出于減少財政支出、降低能源需求、保護環境、向民眾傳播節能減排意識等各方面考慮，政府機構都有必要開展對自身的節能改造。

政府機關的能耗主要表現在電、水、煤氣等方面，這3方面占了耗能的絕大部分，尤其是電能消耗最大。專家指出，如果政府機構通過技術層面、管理層面和意識層面的低投入甚至無投入的改進，可以取得30%的節能效果，可見政府機構的節能潛力巨大。以2010年能源消費總量約32億tce估算，按政府機構的能源消費占全國能源消費總量的5%計，若能達到20%的節能程度，就可實現3200萬tce的節能量，減少二氧化碳排放7700萬t。完成以上節能改造對資金的需求量約為640億元。

2 當前政府機構節能現狀

目前，政府機構的節能常常通過縮短設備使用時間被動地降低能耗。雖然這是節能的一個重要手段，但不能從根本上解決能耗過大的問題，應該積極應用新技術，從用電設備的節能降耗入手才能從根本上做到節能環保。“十一五”期間，我國曾出臺了一系列政策法規，強調公共機構應當厲行節約，杜絕浪費，帶頭使用節能產品、設備，提高能源利用效率，并制定了相關措施。

然而，各部門在實施的過程中普遍遇到很多困難：有些單位領導對節能改造的重要性認識不夠充分，對能源浪費現象習以為常，還有一些領導對節能減排的理解至今仍停留在減少設備使用時間上，由此造成了節能改造難以落實。在技術層面上，由于市場信息不對稱，監測能力、咨詢服務和項目服務不到位，單位相關負責人大多對目前市場上現有的設備和技術了解不足、心存疑慮，因此難以做出最優抉擇。此外，即便節能項目順利實施，由于缺乏專業的運行、管理、計量經驗，可能出現節能效果不理想或不明確的現象。在投融資層面上，僅靠財政出資難免陷入捉襟見肘、獨木難支的窘境，即便資金的支持可以到位，在缺乏有效的市場化運作的情況下，很難實現節能效益最大化。

3 合同能源管理與政府機構節能

合同能源管理（energy management contracting，EMC）起源于20世紀70年代的美國，是通過與客戶簽訂節能服務合同，為客戶提供包括能源審計、項目設計、項目融資、設備采購、工程施工、設備安裝調試、人員培訓、節能量確認和保證等一整套的節能服務，并從客戶進行節能改造后獲得的節能效益中收回投資和取得利潤的一種商業運作模式。

合同能源管理自1996年引入中國以來，雖然已經取得了不小的進展，但是由于資金、信譽、稅收政策、財政列支等一系列問題導致其發展的并不盡如人意。尤其在政府機構節能領域，由于財政列支問題遲遲無法解決，政府機構的節能根本無法采用合同能源管理模式加以實施。而歐美發達國家政府機構節能多采用合同能源管理模式進行。

為了解決制約節能服務產業發展的種種障礙，2010年4月2日，國務院辦公廳轉發了發展改革委、財政部、人民銀行、稅務總局《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從資金、稅收、會計制度、金融服務方面制定了針對節能服務產業的扶持政策。如在完善相關會計制度的內容中提出，各級政府機構采用合同能源管理方式實施節能改造，按照合同支付給節能服務公司（EMCo）的支出視同能源費用進行列支。解決了應向EMCo支付的節能效益不在政府財政預算范疇內的矛盾。不僅如此，《意見》還要求進一步改善金融服務，鼓勵銀行等金融機構根據EMCo融資需求特點，創新信貸產品、擴大擔保品范圍，為EMCo提供相互融資等金融服務。EMCo實施合同能源管理項目，則可以按照有關規定向銀行申請抵押貸款。以上這些措施的推行，為促進合同能源管理創造了良好的政策環境，對于引導用能單位通過市場方式開展節能改造具有重大的推動作用。

在當前的形勢下，政府機構作為財政出資的用能單位，利用合同能源管理方式實施節能改造符合我國目前實際和節能要求，同時也能體現政府在建設節約型社會中起到的表率作用，并由此推動合同能源管理在眾多企業中的運用，加快節約型社會的建設。

對于政府機構而言，以合同能源管理的形式實施節能減排項目改造，不但可以在不增加財政預算的情況下節約能源、降低行政開支、改善辦公環境，還可發揮示范帶頭作用，增強公眾對節能減排事業的認知度。并為今后節能減排政策的制定與實施，以及對先進節能技術的示范、推廣等工作積累經驗，從而為全社會開展節能減排行動創造良好環境。

對于EMCo而言，政府機構具備穩定的財政預算和良好的信譽，因此相較其他單位，EMCo面臨的違約風險很小。此外，一旦成功實施對政府機構的節能改造并取得理想的節能效益，項目將有可能被相關部門作為成功案例向公眾宣傳，有利于提升企業形象，增強EMCo企業市場競爭力。

對于能源服務業而言，通過一系列針對政府機構的合同能源管理項目的實施，能夠加快信息平臺、監測、咨詢服務等專業體系的建立，并對國內現有合同能源管理機制進行驗證與改進。促使成熟的、符合中國國情的、規范化的能源服務市場的建立，為合同能源管理機制在工業、建筑等領域的普及推廣做好前期準備。

對社會而言，能源服務產業的興起將帶動與之相關聯的咨詢服務、監測評估、信息平臺、投融資產品的發展并形成系統的節能減排產業鏈，并由此實現增加社會就業、節約能源、降低污染、減少排放等目標，促進低碳經濟的形成。節能減排項目的實施具有很好的外部經濟性，與我國堅持可持續發展道路，構建資源節約型和環境友好型社會的戰略高度一致。合同能源管理機制作為一種高效市場化節能機制，順應我國產業結構調整的方向，在未來有望成為我國經濟發展的新的增長點。

從世界各國政府機構應用合同能源管理模式實施節能的情況來看，也都取得了巨大成功。

1992年，美國聯邦議會通過能源政策法案（EPAct）要求政府機構與ESCo合作進行合同能源管理，并最終達到在不增加政府預算情況下取得節能效果的目的。1995年，美國聯邦政府又開始執行一項為“聯邦政府能源管理計劃（FEMP）”，其主要內容就是幫助EMCo在聯邦政府的辦公樓實施合同能源管理。同時為了指導政府機構與EMCo的合作，政府公告了美國能源部審查合格的88家EMCo名單，發布了各種類型合同的標準模式。經過幾年的運作，到目前基本實現了預定的節能計劃目標，取得了良好的節能效益。ESCo為政府機構實施包括綠色照明、樓內通道指示窗改裝、燈光自動控制、空調系統改造、建筑物保溫、窗戶改造、電動機和鍋爐的替換及控制、太陽能利用裝置等方面的樓宇節能改造措施，在效益分享合同的合同期結束之后，聯邦政府獲得了全部節能效益。1999年6月3日，克林頓簽署并發布美國第13123號總統行政命令，提出了美國政府機構2005年至2010年聯邦政府建筑物單位建筑面積能耗，分別在1985年基準上降低30%～35%，以及2010年聯邦政府各項設施用能排放的溫室氣體，在1990年基礎上降低30%的節能目標。

加拿大政府也于1992年開始實施聯邦政府建筑物節能促進計劃——The Federal Buildings Initiative（FBI）計劃，FBI出于幫助各聯邦政府機構與ESCo合作進行政府辦公樓宇節能改造的目的，詳細制訂了政府機構執行合同能源管理項目的方法指南和程序。不僅實現了在2000年前聯邦政府機構節能30%、財政開支節省20%～30%的目標，還增加了就業，推動了全社會節能的進程。

與發達國家相比，我國能源服務業在宏觀上缺少一個有力度的、系統性的、具備廣泛影響力和高度協調能力、執行能力的節能行動計劃領導組織；在具體工作落實過程中的可作為依據的執行標準、細則存在空缺；咨詢、監測、仲裁能力不到位；法律環境與政策環境仍有待完善。而且政府部門的預算體制也是制約政府機構實施合同能源管理的重要體制問題。

4 對我國政府機構實施合同能源管理模式的幾點建議

節約能源必須從政府機構做起。市場經濟條件下，我國合同能源管理采用商業化運營模式具有極強的生命力，它將成為我國政府機構節能的必然選擇，也將促進我國節能產業化的形成。為保證合同能源管理模式在政府機構節能減排工作中的順利實施，必須有相關的政策和制度作為保證。

第一，深入宣傳政府機構采用合同能源管理模式進行節能的重要意義。通過各種方式，大力宣傳合同能源管理政策、合同能源管理理念、運行機制和實踐意義，讓政府機構能源管理部門充分了解和掌握合同能源管理的特點、優勢和作用，信賴、采用合同能源管理。

第二，堅決克服政府機構存在的節能形式主義。要改變政府和事業單位消耗能源由公款買單、多用少用與自身經濟利益無關的思想。應積極制定政府機關有關節能的政策和措施，提高主動節能意識。政府節能的經濟意義在于能有效減少能源消耗，提高資源利用率，節約財政支出，降低行政運行成本。更深層次的社會意義和示范效應則是在建設節約型社會中發揮表率作用，從而有效推進社會節能意識的提高和節能產業的形成。首先，應在政府機構中建立能耗統計和報告制度，制定和實施政府機構能耗使用定額標準和用能支出標準，組織對重點用能單位能源利用狀況的監督檢查和主要耗能設備檢測，敦促、鼓勵政府機構重視和實施節能措施，提高政府機構的節能意識。其次，積極落實政府機構節能減排責任制。政府機構后勤管理部門通過制定明確的節能減排目標，以及可操作性強的節能減排具體措施的節能規劃，及時提交節能項目執行報告來具體落實節能減排責任制，以此來打開以合同能源管理模式在政府機構實施節能項目的大門，為合同能源管理創造足夠的市場空間。最后，項目實施雙方委托第三方機構對項目實施進行監測和評估，確保節能項目單位履約與EMCo分享節能效益，避免回款不及時的現象發生。

第三，盡快出臺《意見》的實施細則，保證國家的優惠政策落實到具體的企業和項目。同時，為促進政府機構的節能積極性，允許節能項目單位分享一部分合同能源管理項目所節約的能源費用，用于實施其他節能減排項目、與節能減排相關的培訓、宣傳工作，例如編制政府機構節能的項目指南等。

第四，進一步規范政府機構節能服務市場，使合同能源管理機制充分發揮其市場化優勢。首先，在我國政府機構節能領域率先啟動節能“信息服務工程”、“監測能力建設工程”和“咨詢服務能力建設工程”，克服節能減排技術市場的不規范和信息不對稱以及節能監測能力和服務能力不足等障礙。其次，建立節能服務公司信譽檔案。國家發改委已經啟動節能服務公司審核備案工作，此舉旨在建立節能服務的市場準入機制，政府機構可從入選名錄中挑選節能服務公司以合同能源管理模式實施政府機構節能。但是僅有準入機制是不夠的，還需要根據節能服務公司節能項目的實施水平與效果、盈利能力和還貸能力，建立節能服務公司的信譽檔案，作為合同能源管理公司年度考核審查的重要依據。信用度高的，政府應積極推薦；信用度低的，應予以懲罰直至撤銷營業資格。

總之，合同能源管理作為一種全新的市場經濟條件下的商業運行模式，雖然在我國經過幾年的實踐證實諸多方面還需要完善，但它具有巨大的市場發展潛力和價值，將成為我國政府機構節能的必然選擇。通過政府機構的示范帶頭作用，有效推進社會節能意識的提高并逐步將基于合同能源管理機制的節能項目推廣到工業、建筑等主體耗能領域，從而建立起一個以政府為主導、企事業單位為主體、市場化運作、多方參與的促進節能減排的長效機制。

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