城鄉環境公正缺失與農民生態權益

賈鳳姿，楊馭越

(大連海事大學 人文與社會科學學院，遼寧 大連 116026)

城鄉環境公正缺失與農民生態權益

賈鳳姿，楊馭越

(大連海事大學 人文與社會科學學院，遼寧 大連 116026)

在城市環境逐步得到改善的情況下，農村及農民已經成為環境污染的最大受害者,城鄉環境公平問題日益凸顯。探討城鄉環境不公導致農民生態權益缺失問題，從社會經濟根源、社會意識根源、社會體制根源等方面分析農村環境公正缺失的成因，并提出提升農民生態權益、實現城鄉環境公正的對策。

農村；農民；城鄉環境；生態權益；公正缺失

中國是一個農業大國，“三農”問題關系到整個國家的生存之本，而農村環境問題是“三農”問題的重要內涵。解決好農村環境問題是建設社會主義新農村的重要內容，是實現社會公平正義的必然要求。

一、農村環境公平短缺下的城鄉環境不公正

環境不公正是由于環境保護中權利和義務不對等引起的“環境不公”。在環境問題的產生與發展中并非所有的社會階層都會對環境產生相同的破壞，不同社會背景和生活方式的人們會對環境產生不同的影響。同時，環境風險也并非均衡地分配于每個社會成員，不同的社會階層、不同的地域承受著不成比例的環境風險。環境風險在不同社會群體的非均衡分布反映了社會結構和關系的失調。因此，無論是從程序意義上還是地理和社會意義上的環境不公，都體現了社會關系的失調，社會關系的失調已經成為環境問題迅速擴散和日益加劇的重要原因。我國城鄉之間存在著嚴重的環境不公平現象，近年來我國環境保護和污染治理的投資力度逐年加大，但幾乎全部投到工業和城市。在城市環境得到改善的同時,農村環境的惡化卻有失控的趨勢。“污染下鄉”，城市的發展以犧牲農村環境為代價就是環境不公正的具體表現。

1.城鄉環境不公導致農民生態生存權缺失

隨著城市現代化的加快以及產業梯級轉移和城市產業升級換代,大批落后、污染嚴重的企業陸續遷往郊區和農村，越來越多的開發區、工業園區特別是化工園區在農村地區安家落戶。工業廢水、廢氣、廢渣等“三廢”超標排放已成為影響農村環境質量的主要因素。農村環境日趨惡化對農民的身心健康和生命安全構成了極大的危害。北京順義區后王各莊村是一個只有1000多人的小村，2003—2007年有25人患上癌癥，導致村里癌癥頻發的根源就是建在村南頭的北京希濤技術開發有限公司。自從2002年希濤公司來后王各莊村建廠以后，就能聞到一股讓人喘不過氣來的酸臭味。希濤公司從院墻引出了一根直徑30 cm的管子，向村里的河溝排放一種帶有酸味的水。[1]淮河最大支流沙潁河沿岸的河南省沈丘縣出現了多個“癌癥高發村”，沙潁河邊的黃孟營村的2400人中已有114名村民因癌癥去世。在沙潁河沈丘段，因地下水質受到嚴重污染，癌癥患者明顯增多的村莊至少有20個，涉及群眾近5萬人。據《北京青年周刊》報道，陜西省華縣瓜坡鎮龍嶺村30戶人家中只有4戶未出現過癌癥患者，4年中只成活了2名嬰兒。[2]大量事實證明農村環境惡化，剝奪了農民群眾的環境生存權。

2.城鄉環境不公導致農民生態利益權缺失

城市的快速發展很大程度上是建立在侵害農村環境的基礎上，在城鄉居民生產生活中，城市的環境服務和農村的環境污染存在著明顯的不公正。農村的環境支出大于其所得到的環境收益，而城市的環境支出遠小于其得到的環境收益。農村的環境支出是指農村向城市的資源供給而引起農村環境質量的下降和生態的破壞所導致的經濟損失，農村的環境收益主要是指農村從城市獲得的經濟收益。從理論上講，農村的環境收益應等于城市的環境支出。但是，我國長期實施農村支持城市、農業支持工業的政策,將大量農業剩余轉化為工業原始積累，犧牲農村生態環境以滿足城市經濟社會發展的需求。城市的大量需要使得農民必須過量使用化肥、農藥，加速了耕地地力的衰竭和生態退化。近20年來我國化肥使用量以每年157萬t的速度遞增,居世界第一位，而且每年施用的農藥超過120萬t，其中70%以上是除草劑，而除草劑中70%含有機磷,導致土壤的有害物質殘留非常嚴重。農村為城市裝滿“米袋子”“菜籃子”而出現的地力衰竭、生態退化等環境污染并沒有得到經濟收益，城市的環境支出并沒有轉移到農村，而是用于城市自身的治理。農村承受著巨大的環境負擔，農民的環境生態權受到了不公正的待遇。

3.城鄉環境不公導致農民生態享有權缺失

由于自然資源和環境容量在一定時空范圍內是有限的，根據環境權理論，環境權主體應平等地享有環境資源權、環境使用權和環境處理權。城市居民和農村居民的生活方式和消費方式不同，在各類能源和資源的消費量以及各類生活消費品的結構和數量上，城市人均消費量遠遠高于農村。城市人均資源消耗量大，人均排放的污染物多，城鎮人均生活用水量為每日219 L，農村僅為每日89 L。在日用品消費上城鄉居民也呈現出不同的消費結構，農村居民的食品消費以糧食為主，而城市居民則以副食為主，追求高蛋白低熱量食品消費。農村居民總體上體現的是一種“生存性消費”，而城市居民總體上體現的是“舒適性消費”。資源的消費過程總是伴隨著污染物質的產生，“生存性消費”往往比“舒適性消費”更節約資源。農村居民相對于城市居民來說較少使用資源，相應較少產生污染，這樣實際上是農民對自己應享有的環境使用權向城市居民的讓渡的生態享有權的缺失。

二、農村環境公正缺失的成因分析

當前理論界在分析中國農村環境問題時，通常把成因歸結為人口壓力過大、農民環保意識薄弱、執法力度不強、粗放式農業生產等因素，筆者認為還應該從環境正義的角度來審視農村環境問題的成因，正視在環境問題上農村承受著諸多不正義的現實。

1.農村環境公正缺失的社會經濟根源分析

恩格斯指出：“鄙俗的貪欲是文明時代從它存在的第一日起直至今日起推動作用的靈魂；財富，財富，第三還是財富。”[3]由于我國農村經濟、文化落后，出于擺脫貧困的渴望，“經濟至上”就成了鄉鎮官員和農村居民的最高價值取向。再加上他們的生態倫理道德素質不高，環境意識淡薄，就會出現以犧牲資源和環境為代價來換取經濟一時發展的行為。農民就業機會的匱乏、經濟上的貧窮是城市污染企業向農村轉移的重要原因。鄉鎮企業并不是新興生產力的代表，“鄉鎮企業的大發展,在一定程度上就是落后的、甚至被淘汰的對環境有明顯不利影響的技術的大擴散”。[4]這種“重復落后”的農村工業的發展是為了解決農民的經濟貧困以及農民失業問題。農民微薄的收入、社會保障和公共醫療的缺位等,使得經濟收入的增長成為農民緊迫性的需要。一旦尋找到能致富的項目就把環保問題放到了腦后，在興辦鄉鎮企業之初就默認了環境污染和破壞。

這種經濟至上的發展觀根源于我國傳統的直觀體驗的思維方式，直觀體驗的思維方式是我國傳統思維的重要特征。以這種直觀體驗的思維方式來認識事物，對近期的、直接的或明顯的事物容易把握，而對長遠的、間接的事物就難以全面、深刻地認識。而環境問題又具有滯后性、累積性，只有積累到一定程度才會表現出來,所以傳統的直觀體驗的思維方式很難及時、全面、深刻地認識到環境問題。與緊迫性的經濟利益相比,農業生態利益是一種相對遠期的、間接的、非緊迫性的利益。當經濟利益與生態利益發生沖突時,只要生態利益還沒有對農民構成直接損害,農民就會首先選擇經濟利益而不是環境利益。

2.農村環境公正缺失的社會意識根源分析

社會存在決定社會意識，社會意識一旦形成就具有相對獨立性。幾千年來遺留下來的落后的社會意識像幽靈一樣在農村，特別是落后的窮鄉僻壤徘徊。要考察造成農村環境不公的真正原因，必須找出產生這種現象的社會意識根源。

(1)“人定勝天”的世界觀根源。“人定兮勝天，半壁久無胡日月。”[5]從盤古開天地到夸父追日再到愚公移山，人們張揚著一面旗幟——人定勝天。“人定勝天”作為一種信念，在自然條件惡劣的蠻荒時代，在洪水、地震、海嘯等自然災害面前，代表了主宰自然的大無畏的勇氣。但從世界觀角度看，它是一種“控制自然”的唯意志論世界觀，片面夸大人的主觀意識能動性，強調意志、精神在社會發展中的決定作用。辯證法大師毛澤東主張在斗爭中求生存,在變化中求發展,在處理人與自然關系時強調對立和斗爭,忽視了人與自然統一和諧。他的《論十大關系》提出處理各種關系和矛盾問題,卻沒把人與資源、環境的關系提到同樣的高度加以論述，沒有把統籌人與自然的協調發展作為國家建設和發展的重大問題。新中國成立初期全國興起了轟轟烈烈的大躍進和人民公社化運動，“與天斗、與地斗、與人斗、其樂無窮”，“人有多大膽，地有多大產”，不顧一切地“向自然進軍”。為了“超英趕美”，全民大煉鋼鐵，數百萬座土高爐烈焰沖天，一舉燒掉了大量森林，失去了森林后接踵而來的是無數的自然災害。各地為了完成“以糧為綱”的戰略部署和國家規定的糧食指標任務，想方設法擴大耕地面積，增加糧食產量，開展了“讓荒山變良田”運動和填湖造田運動，使森林植被遭受破壞，水土流失，生態惡化。

(2)“缺失公正”的倫理觀根源。造成我國城鄉環境不公正的原因還在于我國傳統文化中的缺失公正的倫理觀，在我國傳統文化中對“公正”的追求不夠充分。傳統倫理學說大多流于論證封建等級制的“天然合理”“合乎天道”，強調封建綱常的修身養性，恪守封建道德義務，不容許人們探求公正的社會秩序和思考社會公正問題。在這種長期傳統倫理道德氛圍的熏染下，公正性問題很難引起人們的足夠重視。盡管近些年來我國各界人士開始關注“公正”問題，但“公正”思想的真正形成需要多年道德教化的積累，這是一種文化觀念的轉型，涉及經濟、政治、技術與社會思想意識的深層相互作用，是一個長期漸進的復雜過程，所以傳統中缺乏“公正”思想的慣性不可能在短時期內消失。這種倫理觀的局限性在環境問題中充分暴露出來。由于缺乏對公正的正確認識，不公正現象制造者在生產過程中很少想到自己的行為后果對他人是否公平、正當，是否侵害了他人的權益，這種損人利己的行為使環境不公正現象大量滋生。我國環境問題中存在的不公正現象最為突出的是城鄉環境不公正，一些企業將有污染的設備出租或出售給鄉鎮企業，或轉移到農村進行生產，加劇了農村的環境惡化。

3.農村環境公正缺失的社會體制根源分析

由于長期計劃經濟體制的影響，我國的城鄉二元經濟結構比一般發展中國家更為突出。城鄉二元經濟結構是由城鄉生產力發展差異而形成的，城鄉二元結構不僅使城市與農村的經濟發展存在較大的差距，也導致了逐漸改善的城市環境與逐步惡化的農村環境的二元環境結構。國家在環境問題上對城市和農村采取截然不同的兩套政策，農村環保政策、機構缺失,環保人員、基礎設施供給不足。

(1)城鄉二元體制造成農村環保資金匱乏。我國城市的環保服務是自上而下的，農村是自下而上的，這種體制造成農村環保服務供給主體缺位和環保資金匱乏。城市環保費用除了來源于預算內財政撥付、城市維護費、更新改造資金和超標排污費外，還有政府預算外資金，各級政府或公共資金的投入已超出環保投資總額的70%。這些費用的征收已經形成體系，有較為充分的保證。以遼寧省為例，從2003年開始，遼寧的排污收費額以每年15%的幅度遞增，2007年遼寧排污收費達10億元，在全國排污收費評比中榮獲一等獎。[6]國家沒有專項費用用于農村的環保投入，特別是農村實施分稅制后，從制度上規范了農民的稅賦，使農村基層政府資金面臨困境，基層財政狀況日益惡化。統計資料表明：鄉鎮工業交納的排污費約占全國排污費征收總額的10%，遠低于它的污染份額。[7]農村環保部門缺乏應有的管理經費，相當一部分管理經費和工資要靠收取鄉鎮工業的排污費來解決。排污費不能被用來治理環境，使農村環保政策的效度和合理性受到質疑，地方政府在污染企業面前的權威性也大打折扣，其治理污染的積極性就無從談起。鄉鎮企業的污染治理費用都無法得到落實，更何況農業生產和農民生活所造成的污染治理費用了。

(2)城鄉二元體制造成農村環保設施滯后。我國城鄉實行了不同的環境保護政策，環境保護設施建設工作投入重點放在大城市，投入結構放在大工業和大工程上，農村成了被遺忘的角落。農村環保公共基礎設施遠遠落后于城市，很難遏制農村環境惡化的趨勢。城市生活垃圾處理系統、生活污水排放管網已經建成并日趨完善，而農村的自來水普及率為61.32%，排水設施還不到城市的10.2%。農村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億t的農村生活垃圾露天堆放。全國4萬多個鄉鎮和近70萬個行政村中，絕大部分沒有建設配套的污染防治設施，基本處于“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”的狀態。

三、提升農民生態權益，實現城鄉環境公正

農民占中國總人口的大多數，黨和國家對農民權益的保護日益重視，農民的政治、經濟、文化等各項權利的保障日益提高。但是，關于農民最基本也是最重要的生態權利，國家的重視程度還不夠，也很少有理論研究。生態權是現代文明社會公民的基本權利，更是農民的重要權利。如果農民沒有生態權，那么農民其他的權利就得不到真正的保護，農村生態建設就缺少強有力的主體。

1.建立城鄉一體化體制，實現城鄉環境公正

城鄉二元體制是造成城鄉環境不公正的深層結構性原因，農村在環境問題上承受著更多的負擔與不正義，這就提出了城鄉一體化的客觀要求，城鄉一體化是沖擊和削弱城鄉環境不公正的力量所在。城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護和社會事業發展等方面的一體化。改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

(1)建立城鄉環境規劃一體化體系。從生態體系的角度來看，城市和鄉村的環境是一個整體，唇齒相依。環境保護要從“城鄉二元”走向“城鄉一體”，城市的發展需要農村的生態系統來支撐，農村環境惡化了，城市也難以“獨善其身”，農村的生態環境崩潰了，城市發展就會成為無源之水。因此，在加強城市環保工作的同時，要推進農村環境保護。要統籌考慮城鄉環境保護，使城鄉環境規劃一體化，城鄉環境政策一體化。在生產力布局上，要充分考慮農村地區的環境承受能力，不能為了改善城市環境而簡單地把污染企業搬遷到或建在農村地區。

(2)建立城鄉環境設施一體化體系。城鄉環境基礎設施一體化是改善城鄉居民，特別是農村環境和農民生產生活條件的必然要求。建立城鄉環保基礎設施統一規劃、一體推進的機制，有助于對改變傳統生活方式而造成的農村生態污染的集中治理。要實施網絡化城鄉交通體系建設，推進市政公用設施向農村覆蓋，實現村村通水泥路、城鄉居民用電同網同價、城市自來水和天然氣覆蓋農村等。

2.加大農村環保投入，實現城鄉環境正義

(1)建立農村生態補償機制,實現城鄉環境正義。美國華盛頓“有色人種環境高峰會”通過的環境正義“十七項基本原則”的第8條強調指出:“環境正義保障環境不正義的受害者收到完全的賠償，傷害的修繕以及好的醫療服務。”[8]羅爾斯的正義理論也指出,經濟增長不能以犧牲弱者的利益為代價,否則社會體制就是不正義的。在我國城鄉二元社會結構中,農村處于弱勢地位。為了實現社會和諧和正義,改善農村和農民的弱勢地位,無論是國家還是企業,對農村實施補償都是實現社會正義的一個重要步驟。為了城市的發展，農民的環境生存權和生態發展權受到了限制，農業生態環境的受益者和利用者應當支付相應的對價卻沒有支付，這對于農民來說是極其不公平的。農民應當得到相應的利益補償和生態補償，要落實污染損害賠償制度和污染賠償體系。“國家為了農業的發展和平衡農民和其他群體的利益，需要給予農業一定補償，從而將農業生態補償的正當利益以權利的形式確定下來。”[9]

(2)加大農村環保投入力度，實現城鄉環境正義。首先要充分發揮中央農村環保專項資金的示范帶動作用。2008年中央財政首次設立農村環保專項資金，安排5億元支持700個村鎮開展環境綜合整治和生態示范建設，帶動各地投資近10億元，受益農民達400余萬。[10]其次要優化整合各類資金，建立政府、企業、社會多元化投入機制。省環保局要建立農村環境保護投入機制，安排一定資金用于農村環境保護，省級征收的排污費要安排一定的比例用于農村環境保護，各地征收的排污費中用于農村環境保護的比例不低于省級安排的比例。要落實好李克強副總理在全國農村環境保護會議上提出的“以獎促治”和“以獎代補”的政策措施。

3.提升農民環境意識，維護農民生態權

我國城鄉環境不正義的實質是城鄉居民在權利擁有上的不平等，權利不平等首先表現在環境權益上的不平等。農民還沒有保護生態平衡的主體資格，沒有形成主體力量。因此，只有賦予農民生態權利，才能調動他們的積極性，增強農村生態建設的主體力量。

(1)完善立法，確保農民的生態權。我國目前采取一種國家本位主義的環境保護政策，環境保護的權利屬于國家所有，公民保護環境的權利缺失。公民認為環保是國家的事情，農民更是對于侵犯自己生態權的行為缺乏保護意識。在法律上確認農民的生態權利，是實現農民生態權最強有力的保護措施。為此，首先要在《憲法》中將公民，包括農民的生態權作為一項基本人權確定下來，只有這樣才能充分保障公民的生態權。農民的生態權是指農民享有在適宜的生態環境中生活的權利，是農民在農村生態系統中對生態安全、生態選擇、生態保護、生態發展等所擁有的各項權利的總和。農民生存在農村生態系統中，是農村生態系統的擁有者、使用者、經營者和維護者。農民的衣、食、住、行都依賴于農村的生態系統，生態權是農民最基本的權利，農民沒有生態權就不可能進行農業生產，農民的生態權遭到破壞，農民的利益就會受到損害。只有實現農民對生態環境參與的制度化、法律化，才能切實保證農民生態權益的穩定化、持續化，確保農民平等享受環境權。

(2)強化責任意識，確保農民的環境監督權。環境責任實際上是法律和道德的義務。聯合國《人類環境宣言》宣告“人類有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任”。農民要以“天下興亡，匹夫有責”的責任感擔負起環境監督的責任。企業以營利為目的,缺乏環保熱情,地方政府為了政績往往成了環境破壞的幫兇。只有確保農民監督企業與政府的行為,才能真正有效地控制和治理生態環境惡化。由于單個農民作為環境權益主體自保的能力有限，對政府和企業的主動監督是不夠的，需要建立環保民間組織，代表農民、組織農民和帶動農民充分參與環境監督，維護自己的環境權益。

(3)喚醒農民主體意識，確保農民的環境話語權和參與權。農民與農村環境問題是緊密相關的,農民是農村生態建設的主體，也是享受農村生態建設成果的主體，只有農民的積極參與，才有可能帶來更加有效的環境政策。長期以來,在我國農村生態環境保護決策和執行體系中,農民缺乏話語權和參與權,處于弱勢和失語地位，使一些不利于農村的政策得以出臺。農民要依據一定的程序,自由而平等地對影響到自己的環境政策進行公開且充分的討論，為農村環保進言獻策，把實現國家的環境與發展目標同自己的宗旨緊密結合起來，通過公共協商來賦予農村環境決策的合法性。

(4)完善環境信息公開制度，確保農民的環境知情權。環境知情權又稱環境信息權,是國民對本國乃至世界的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。[11]農村環境信息和質量評價結果應公開透明，定期向農民群眾公布，對涉及農民群眾環境權益的發展規劃和建設項目，應當聽取當地農民群眾的意見。大眾傳媒要沖破地方保護主義的束縛，開展及時有效的輿論監督。環保部門要建立環境信息公開平臺和農村環保信息披露制度，從制度上保證農民的環保知情權落在實處。

總之，我國日益嚴重的農村環境問題是環境不正義的具體體現，是城鄉發展不公的產物。要解決城鄉環境正義問題就必須逐步消除城鄉環境差距，保障農民的生態權益。

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[11]江偉鈺，陳方林.資源環境法詞典[M].北京：中國法制出版社，2005：609.

Lackofjusticeinurbanandruralenvironmentandfarmers’ecologicalrightsandinterests

JIA Feng-zi, YANG Yu-yue

(College of Humanities and Social Sciences, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

Under the condition that urban environment is improved gradually, the countryside and the farmers have already become the biggest victim of environmental pollution. The fairness problem of urban and rural environment highlights day by day. The paper discussed the problem of lack of farmers’ ecological rights and interests caused by the unfairness of urban and rural environment. Then it analyzed the causes of lack of justice in rural environment from the aspects of social economic root, social consciousness root and social system root. Finally it put forward the countermeasures to promote farmers’ ecological rights and interests and bring about a fair urban and rural environment.

countryside; farmer; urban and rural environment; ecological rights and interests; lack of justice

1671-7041(2010)04-0083-05

C912.8

A*

2010-04-20

遼寧省哲學社會科學規劃基金項目(L09BKS005)

賈鳳姿(1956-)，女，山東濟寧人，教授；

E-mailhaoyun881155@163.com