完善公共財(cái)政體系:焦作成型

申相臣

10年來(lái)，焦作財(cái)政改革的每一步，都走在全國(guó)前列。焦作財(cái)政收支總規(guī)模增長(zhǎng)6倍多，人均財(cái)政收支水平躍居全省前3名，提升5個(gè)位次。“焦作實(shí)踐”受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

作為基層財(cái)政，河南焦作從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和解決現(xiàn)實(shí)突出矛盾問(wèn)題出發(fā)，建立健全財(cái)政復(fù)式預(yù)算，建立財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)制衡機(jī)制，推廣百姓“參與式預(yù)算”，同時(shí)建立現(xiàn)代化的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理信息系統(tǒng)“財(cái)經(jīng)沙盤”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，為預(yù)算改革創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。這一系列的改革，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。也初步形成了以“科學(xué)、民主、績(jī)效”為目標(biāo)導(dǎo)向的公共財(cái)政體系，有著自己的改革亮點(diǎn)。

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化

2008～2009年，財(cái)政部、世界銀行選擇河南省焦作市實(shí)施“焦作公共財(cái)政改革一推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化”項(xiàng)目。該項(xiàng)目以研究并解決焦作市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在公共衛(wèi)生體系建設(shè)、飲水工程和社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域均等化難題為最終目標(biāo)。

研究表明，焦作市通過(guò)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共財(cái)政建設(shè)融為一體。焦作公共財(cái)政堅(jiān)持以公共產(chǎn)品為主題的投入機(jī)制、以績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目評(píng)審為手段的項(xiàng)目保障機(jī)制、以制度化和透明化為基礎(chǔ)的監(jiān)督機(jī)制、以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的拓展機(jī)制，不斷提升自己的支出效率，來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)均等化。

同時(shí)，從世界銀行技術(shù)援助項(xiàng)目(TCC4)論證后提出，即使財(cái)政支出效率提得再高，也很難保證在更廣范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化。為了消除地區(qū)間的差異，必須引進(jìn)一個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策。

焦作市作為一個(gè)財(cái)政中間層次，既是上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的承載者，也是縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的載體。這樣，面臨的問(wèn)題在于：一是地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱，均等化面臨障礙；二是轉(zhuǎn)移支付面臨的問(wèn)題很多，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例大，無(wú)法形成地方可支配財(cái)力；三是市區(qū)和縣未同等享受到省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的支出，有必要加大區(qū)級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

要改進(jìn)路徑，最重要的還是要強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付，要在轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中占主體，一般性轉(zhuǎn)移支付要占主體，一般性轉(zhuǎn)移支付要占到焦作市以及所向下進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的50％以上，橫向轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不應(yīng)該高于50％。

項(xiàng)目以詳實(shí)的數(shù)據(jù)、縝密的論證和權(quán)威的結(jié)論提出了公共服務(wù)均等化過(guò)程中的中央政府和地方政府之間的關(guān)系問(wèn)題，財(cái)政能力建設(shè)問(wèn)題，特別是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

“三位一體”推進(jìn)社區(qū)公共衛(wèi)生改革

2007年8月以來(lái)，河南省焦作市作為國(guó)務(wù)院確定的29個(gè)“全國(guó)社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)聯(lián)系城市”之一，按照基本公共服務(wù)均等化要求，推行了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)卡制度，即城區(qū)居民持服務(wù)卡在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心享受保健。財(cái)政依服務(wù)卡上的信息記錄為城區(qū)居民享受保健買單。根據(jù)社區(qū)提供的公共衛(wèi)生服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，財(cái)政向社區(qū)提供財(cái)政補(bǔ)貼，變過(guò)去的財(cái)政花錢“養(yǎng)人辦事”到“買服務(wù)買結(jié)果”，改變“要來(lái)錢沒(méi)法花，花了錢沒(méi)效果”的被動(dòng)局面。

在社區(qū)公共衛(wèi)生改革制度設(shè)計(jì)中，將公共服務(wù)均等化與財(cái)政資金績(jī)效管理緊密結(jié)合起來(lái)，財(cái)政部門會(huì)同衛(wèi)生部門制定《考核細(xì)則》，推行千分考核，成立社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考評(píng)組織，成員由市、區(qū)衛(wèi)生和財(cái)政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表按各占1／3的比例組成，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的績(jī)效考評(píng)。以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)信息管理系統(tǒng)所記錄的服務(wù)金額為依據(jù)，同時(shí)在每個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心發(fā)放《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)滿意度調(diào)查表》，隨機(jī)調(diào)查20位轄區(qū)居民和10位就診病人，把居民滿意度作為考核的重要依據(jù)，結(jié)合平時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)各中心的抽查，最終由市、區(qū)財(cái)政和衛(wèi)生部門按照對(duì)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的綜合考評(píng)結(jié)果確定財(cái)政補(bǔ)助總額，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行社會(huì)公示。

社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算

2009年，河南省焦作市開(kāi)始編制社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算。從基本公共服務(wù)均等化視角著眼，反應(yīng)預(yù)算收支及其相關(guān)公共政策對(duì)弱勢(shì)群體的不同影響，在2010年市本級(jí)政府性別預(yù)算中，選擇進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工家庭狀況進(jìn)行調(diào)查，反映農(nóng)民工對(duì)政府公共服務(wù)的需求和評(píng)價(jià)，以及義務(wù)教育階段隨遷子女就學(xué)的影響。

按照“參與式”的預(yù)算模式，焦作財(cái)政、教育等部門在發(fā)放了900多份調(diào)查表的基礎(chǔ)上，又分別召集一所小學(xué)、兩所初中的教師、校長(zhǎng)及學(xué)生家長(zhǎng)約60人，以農(nóng)民工家庭的女性家長(zhǎng)為主進(jìn)行了“焦點(diǎn)訪談”。社會(huì)性別預(yù)算充分反映：中國(guó)二元化結(jié)構(gòu)帶來(lái)城鄉(xiāng)差別、身份差別以及相應(yīng)的公共服務(wù)差別。

階層差異體現(xiàn)在對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源的掌控程度，階層關(guān)系和諧在于公平起跑點(diǎn)、增加升序通道和公共財(cái)政提高社保水平，需要通過(guò)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)加以解決。義務(wù)教育階段教育產(chǎn)品屬于典型的基礎(chǔ)公共產(chǎn)品，對(duì)于消除階層差別、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化更具典型意義。教育均等化作為基本公共服務(wù)均等化的基石，通過(guò)公共財(cái)政投入，能夠確保中下階層參與競(jìng)爭(zhēng)的公平起跑點(diǎn)。社會(huì)和諧是人與人之間的和諧，而解決進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題是階層和諧的重中之重。從處于弱勢(shì)狀態(tài)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民考慮，特別是關(guān)注農(nóng)民工女童上學(xué)問(wèn)題，進(jìn)行性別回應(yīng)和敏感分析，更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

在編列社會(huì)性別預(yù)算的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)公共服務(wù)均等化中的需要解決的問(wèn)題：保障弱勢(shì)群體享受平等權(quán)利是性別預(yù)算工作需要反應(yīng)的重點(diǎn)，財(cái)政資源分配的均等化政策能夠促進(jìn)教育、衛(wèi)生、社保等的均衡化發(fā)展，而對(duì)于弱勢(shì)群體，如農(nóng)民工子女就學(xué)等向城市的逆向流動(dòng)，卻又推動(dòng)了財(cái)政資源必然向城市集中，加劇了財(cái)政資源城多分配中的矛盾，造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)中新的不平衡。這就說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一方面，不能按照“平均化”，而是應(yīng)該按照“均等化”制定財(cái)政政策，沒(méi)計(jì)制度架構(gòu)；另一方面，要在充分尊重自由選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)提高弱勢(shì)群體均等化待遇，達(dá)到邊際效應(yīng)的最大化。同時(shí)，推進(jìn)均等化并非完全決定于財(cái)力的安排，而中下階層更需要公共財(cái)政兜底補(bǔ)平。

讓公共資產(chǎn)“1+1>2”

如何讓死資產(chǎn)活起來(lái)?2008年8月，政府公物倉(cāng)開(kāi)始走進(jìn)我市公眾的視野，并成為政府財(cái)政精細(xì)化配置、調(diào)劑和處置國(guó)有資產(chǎn)的有效方式，產(chǎn)生出“1+1>2”的效果。

建立政府公物倉(cāng)的初衷，是為了解決現(xiàn)實(shí)存在的資產(chǎn)需求與財(cái)力保障之間的尖銳矛盾。一方面，市直各行政事業(yè)單位每年匯編上來(lái)的項(xiàng)目支出和購(gòu)置資產(chǎn)的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政保障能力，財(cái)政不堪重負(fù)；另一方面，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不到位，重復(fù)配置、隨意處置、閑置資產(chǎn)等行為隨處可見(jiàn)，資產(chǎn)損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，資產(chǎn)使用效益低下。網(wǎng)此，焦作市在行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，從解決一些行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不到位，各單位之間資產(chǎn)使用占有使用不均、資產(chǎn)效益沒(méi)有得到最大的發(fā)揮，重復(fù)配置、隨意處置、資產(chǎn)閑置、損失浪費(fèi)等情況人手，建立完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，設(shè)置了“政府公務(wù)倉(cāng)”。并實(shí)行了公務(wù)車輛“交舊換新”，共收到行政事業(yè)單位上繳舊車輛達(dá)88輛，其中已公開(kāi)拍賣27輛，報(bào)廢31輛，無(wú)償調(diào)撥行政事業(yè)單位使用13輛，單位工作需要借用10輛，存放“政府公物倉(cāng)”專用車庫(kù)7輛。

“政府公物倉(cāng)”制度建設(shè)在某種意義上，是政府財(cái)政資源的均等化配置和精細(xì)化管理問(wèn)題。從預(yù)算編制的技術(shù)角度考察，包括辦公費(fèi)、車輛費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)、燃修費(fèi)等項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)化，客觀上保證了各預(yù)算單位之間“均等化”的需求，但要解決像房屋、車輛、辦公機(jī)具等行政事業(yè)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，卻存在現(xiàn)實(shí)的困難。

那么“政府公物倉(cāng)”實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購(gòu)置與循環(huán)使用，利用有效的調(diào)劑手段。單位提出申請(qǐng)后通過(guò)簡(jiǎn)單的審核手續(xù)，就可以從公物倉(cāng)中借到相應(yīng)的物品，等用完后再歸還公物倉(cāng)。這就能夠解決配置不均、閑置浪費(fèi)和重復(fù)購(gòu)置等問(wèn)題，既能夠在現(xiàn)階段財(cái)政能力條件下，緩解資產(chǎn)供給均等化緊張局面，滿足了單位履行社會(huì)職責(zé)需要，也打破了過(guò)去財(cái)政配置資產(chǎn)的粗放管理模式，提高了資產(chǎn)利用效率。更為重要的是在現(xiàn)有社會(huì)條件和財(cái)政能力下，通過(guò)整合、優(yōu)化公共行政資源，提高政府的公共服務(wù)能力，為推進(jìn)公共服務(wù)均等化又找到一條可資利用的路徑。