美國“進步時代”的啟示

王紹光

中國現在需要完成從稅收國家向現代預算國家的轉變。

稅收國家是指中央政府和各級政府在全國范圍內用稅收形式來形成財政收入。現代預算是指政府機關在一定時期的財政收支有一個計劃，最后這個計劃必須通過上一級機構的認證、批準和監督。有現代預算制度，才表明實現了從稅收國家到預算國家的轉換。

遵循現代預算原則的國家，必然具備兩個顯著的標志。第一是財政統一。政府的收支最后統到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，這樣才能確保預算是全面的、統一的、準確的、嚴密的、有時效的。第二是預算監督。代議機構能監督政府的財政收支，確保預算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準的、事后有約束力的。確立了這兩個標志，邏輯上我們可以推出有三種向預算國家轉型的可能途徑：第一是先有財政統一，后有預算監督；第二是財政統一和預算監督交替推進；第三是先有預算監督，后有財政統一。歷史上，法國、英國、美國正好分別走上了這三條路。

中國怎么轉變?預算改革對中國非常重要，因為預算改革涉及到方方面面。一個沒有預算的政府是不透明的政府，一個不透明的政府不可能是民主的政府。所以要建立一個民主的政府，首先要讓它有看得見的預算。

另外，建立一定的監督原則和統一原則非常重要，但是真正落實則是最大的難題。在所有國家，建成預算國家都是一個非常慢的過程。現在中國在財政統一和預算監督兩方面都存在著問題。在財政統一方面，比如2004年全國的非稅收入曾達到1萬多個億，相當于同期財政收入的近40％。省及省以下各級政府非稅收入相當于本級財政收入的74.8％。比重非常高。

統一中國的財政是艱難的。預算監督也才剛剛起步，最近幾年開始有部門預算，向全國人大報告，但是中央一級就有130個預算單位的預算，人大代表基本上無法一一監督。有些省也開始做預算改革，但這是非常復雜的一個事。在財政統一和預算監督方面，中國還有很長的路要走。

其它國家的經驗顯示，要解決這些問題，出路在于制度創新。美國在“進步時代”(1880～1920年)與中國今天面臨的問題非常相象。那時的美國也是腐敗橫行，假冒偽劣猖獗，重大災難屢屢發生，社會矛盾異常尖銳。但危機也是轉機，美國在這個時期進行子一系列深刻的制度建設，其現代國家的基礎就是在這個時期奠定的。到1920年代，美國已建立了一個高效的現代國家機器。

“進步時代”也是美國現代財政制度的成型期。在此之前，美國財政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對民眾負責。就收入而言，那時的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民眾征稅。但那么多稅種卻無法使國家汲取足夠的財政收入。就支出而言，那時還沒有現代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監督，為貪贓枉法留下無數機會。

在進步時代，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底的改造。在收入方面，最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。在支出方面，最重要的變化是引入現代預算制度。直到20世紀初，在美國，所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報帳單。對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。

1905年，一批人設立了旨在推動紐約市預算改革的“紐約市政研究所”。這些預算改革者指出，預算問題決不僅僅是個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。預算改革的目的是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”。“看得見”，人民才有可能對它進行監督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

那么，什么樣的預算才算是現代意義上的預算呢?

它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬；

它是一個統一的計劃，包括政府所有部門的開支；

它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類；

對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別；

這個計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用；

這個計劃必須得到權力機構(議會)的批準，并接受其監督；

為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明。

當時，美國反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”，或以揭露黑幕為己任的新聞記者。但預算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點放在反腐敗上，而前者認為，防腐敗比反腐敗更重要。在預算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。

在預算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現代預算。當然這份預算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。紐約市的經驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會計手冊”，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓班學習。不久，“預算”這個詞就象“民主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全國已有44個州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。1921年，國會終于通過了“預算與會計法”。至此，美國的預算改革可以說是大功告成了。

看似不起眼的預算改革對美國后來的政治發展產生了巨大的影響。一方面，它將各級政府行為的細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關系，增強了政府正當性。另一方面，它加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體運作效率，造就一個更加強有力的政府，促使了美國現代總統制的形成。人們一般認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這種看法只對了一半。如果沒有預算改革作鋪墊，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計劃無疾而終。在這個意義上，我們可以說，預算改革對緩解美國社會矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。