基于相關利益者理論看民辦學校的發展

劉祥和 簡春林

一、民辦學校利益相關定義

利益相關者理論是現代企業治理理論之一，該理論對民辦學校的治理具有一定指導意義。按照該理論，企業的成長不能追求企業股東利益最大化或者利潤最大化，應該兼顧整個企業的利益相關者，包括股東、債權人、雇員、供應商、消費者、政府部門、相關的社會組織和社會團體、周邊的社會成員等，這些相關者的利益主要是實用性的投資利益。該理論是否完全使用企業治理還存在爭議，民辦學校治理能否適用就是其中一個案例。借鑒該理論，定義民辦學校的相關利益，是指影響民辦學校或者直接受民辦學校影響的機構、團體或者個體利益，包括但是不僅限于經濟利益，還包括政治利益和民生利益。

二、民辦學校相關利益者范圍

按照和民辦學校利益相關程度，筆者認為民辦學校的相關利益者包括政府教育行政部門、稅務部門、學校出資人（本文所指出資人只限于投資人，不包括政府的扶持資金和社會各界的助學捐資，下同）、學校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）、學生及學生家庭以及學校所在的社區（尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產商合作辦學的學校所在的社區）。

1.政府教育行政部門利益。政府教育部門的利益主要是指政府需要承擔的教育義務責任，教育部門負責全民教育，但是受制于自有經費、自有師資、地理區域等多方面的原因，政府教育部門不能完全承擔全民教育的整個過程，包括學前教育、九年義務教育、職業技能教育、高等教育、研究生教育、特殊教育。為此，教育部門允許社會各界舉辦民辦學校，包括公辦私學、企業辦學、個人辦學、校企合作辦學，其中個人辦學、校企辦學是最典型的辦學形式，并成為中國教育體系的重要組成部分，如民辦高校占據中國高校三分之一比例，承擔三分之一的學生教育，成為學生的重要求學之地。職業技能類培訓學校更加龐大。

此外，教育行政部門和民辦學校共同承擔義務教育時，教育部門把本應該承擔的義務教育部分委托給民辦學校承擔，政府還需要把相關財政款劃撥到民辦學校，這屬于國有資產，教育行政部門必須和財政部門一起承擔監督國有資產高校運營和防止流失的責任。

由此可見，在整個全民教育中，教育部門的教育經費投入和辦學許可決定了民辦學校的“生”與“死”，是民辦學校最大的利益相關者，教育行政部門的利益是教育政績，屬于政治利益。教育利益最大化是實現人民受教育、社會穩定的終極目的。

2.稅務機關。稅務利益是指民辦學校辦學必然有創收收入需要納稅，學校的人力資源酬金也需要納稅。

3.學校出資人。民辦學校出資人是學校天然的利益相關者，是決定民辦學校誕生的關鍵因素，是政府教育利益的直接承接者、承擔主體，和政府教育利益密不可分。辦學有逐利目的，辦學會有利潤，依法也可以有合理回報。《民辦教育促進法》第五十一條就規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。”需要指出的是，很多辦學出資人還具有很強的教育事業心和奉獻精神，所以出資人的相關利益是取得合理回報經濟利益，部分人希望享有熱心辦學的社會聲譽。

然而民辦學校屬于教育事業載體，不是營利組織，其所得在每個會計年度的分配不可能是最大化，只能是合理回報，這制約了出資人利益不能是最大化。

4.學校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）。民辦學校的人力資源，包括專任師資和核心管理人員是維系民辦學校發展的重要因素，沒有人力資源學校無法運作和持續發展。

5.學生及學生家庭。學生是學校的對象，學生享有接受教育的權利和義務，所受教育的好壞影響到學生的人生成長，影響生活、工作、家庭，關系到國家的發展前途，“少年智則國智，少年富則國富，少年強則國強。”可見學生及學生家庭的相關利益是得到良好教育。

6.學校所在的社區，尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產商合作辦學的學校所在的社區。社區是人們居住生活的地理區域，“安居樂業”是最大的夢想，也是最現實的利益。社區所在的居委會或者街道辦，是社區的主要管理者，為此社區利益表現為社區的人際和諧和治安穩定，而居住地是否具有良好的教育環境和設施，是影響和決定居住者是否可以“安居樂業”的核心因素之一，甚至可以說“望子成龍”是解決溫飽問題之后的第二大生存目的。

為此，不少居委會或者街道辦都希望有社區學校，包括公辦學校、公辦私學、校企合辦學校等。當前，房地產商開發時都力爭引入學校，這也是居委會或者街道辦實現居住者“安居樂業”重要工作方式和方法。而房地產也能以促進吸引購買者促進房地產銷售，學校也可以擴大社會聲譽擴大招生獲得營利取得合理回報。如廣州嶺南新世界引入華南師范大學2004年合辦了附屬中學初中部（民辦），后來2006年又引入華師附中實驗幼兒園（民辦），后來2009年又引入華師附中實驗小學（公辦），拉動該房地產的價格從每平方2800元上漲到12000元，房價高但是購買力還是很旺盛，促進了當地社區的教育資源優化，社區人文教育氛圍日益濃厚。

簡單說，社區居委會或者街道辦的相關利益是維穩政績。

三、民辦學校相關利益的實現途徑

不同利益者實現各自不同相關利益的途徑不同，各自行為的自覺性和主動性也不同。

政府教育行政部門作為的政府職能部門，“守夜人”的角色決定了其不能主動干預民辦學校的具體辦學行為，除非是出于監控國有資產的流失。其利益通過民辦學校的自覺合法辦學來實現，行使的是導向權和監督權。政府以監督為主，但是涉及到民辦學校承擔義務教育階段的，政府應主動、積極劃撥財經經費，對經費的使用履行國有資產監管義務。

稅務機關的利益是國家賦予的主動稅收稽查行為，需要主動監控民辦學校的納稅行為來實現。當然，為了促進民辦學校發展，稅務機關應在稅收方面給予“減、免、緩”政策。

學校出資人一般也是學校的直接經營管理者，其利益是通過主動的自行管理行為來實現的。

學校人力資源（包括專任教師和核心管理人員）作為學校的員工，日常工作利益和學校的“生死存亡”對自身有重大利益，因此，員工利益通過積極工作和主動索取、監督學校持續辦學來實現。

學生及學生家庭利益是學生是否得到良好的教育，因此學生及家庭利益主要是監督學校合法辦學、持續辦學、科學教學來實現。

學校所在的社區（尤其是具有很強的吸引人員居住目的的、與房地產商合作辦學的學校所在的社區）和教育行政部門利益有交叉，如維護當地居民的利益是相同的，但是又有差異，主要是前者的行為利益更加具體，還賦有維護治安、促進民生和諧的義務。因此社區利益主要是通過主動監督民辦學校的合法、持續辦學來實現，監督學校不能隨意撤資、退辦學校。

綜合來看，政府教育行政部門、稅務機關、學校所在的社區的利益更多的是政治利益，學校出資人和學校人力資源傾向于經濟利益，學生及學生家庭利益主要在于個體的教育利益。

四、相關利益者理論下民辦學校的法人治理

民辦學校作為經濟組織體，不可能排除逐利行為，雖然民辦教育促進法允許民辦學校取得合理回報，但是合理回報的確認具有局限性，如比例不明確，難以對相關利益者的利益作出合理的比例安排，不能先行回收投資，極大地制約了辦學者的積極性和主動性。因此，要實現相關利益的平衡首先要對現有的法律制度進行完善，為學校管理者提供行為基礎和目標導向。

就內部而言，人力資源包括專任教師和核心管理人員是學校相關利益者之一，是否具有優秀、穩定的師資目前制約民辦學校發展最大的障礙，不少學校受制于經費短缺和回報比例，無法合理協調好學校人力資源的和諧、人性安排，無法在留住優質師資和管理人員，難以實現學校的可持續發展。而目前民辦學校中董事長擔任校長，由校長說了算的“一言堂”現象非常嚴重，校董事會無法約束校長行為，學?？總€人魅力來辦學，以此成功辦學的案例雖然不少。但是不符合現代公司治理制度要求和持續發展需要，沒有制約機制，容易造成投資風險，如創辦廣東英豪學校的陳忠聯投資證券，大手筆融資1.57億元，坐莊蘭州民百投資失敗，致使在2002年、2003年和2004年連續3年虧損，2005年黯然退市。因此還是需要完善民辦學校法人治理結構，建立內部監督機制，制定合理的人力資源酬金和比較公平的競崗制度穩定專任教師和核心管理者，同時給予一定的監督權，對學院的發展的重要工作尤其是教育事業以外的投資，適當公開，專任老師可以從專業發展方面、校長以外的核心管理者從減低風險方面為學校發展發表意見和建議，監督辦學行為合法化、制度化、科學化。

就民辦學校的內部治理結構，需要按照現代公司制度的結構進行完善，根據學校實際情況確定是否建立董事制度，尤其是上市的學校要按照法律要求建立獨立董事。由于，學生家長會監督沒有法律的授權依據，因此建議由學生家長會推薦或者學生家長自薦通過公示并經學校、學生、學生家長同意的學生家長作為代表成為獨立董事，監督學校的發展。

就民辦學校的財務管理目標，民辦學校的最大相關利益是政府教育利益，合理回報規定決定了財務管理目標不能單一化，不能以出資人的利益最大化為目的，需要在確保教育義務的基礎上實現其他利益。

五、尾語

民辦學校具有強聚散效應，需要實現多個相關利益。只有協調好相關利益，民辦學校才能獲得更好發展。