“被”時代的公眾參與

本刊記者 楊 敏

“我們不要被代表，我只代表我自己”。這是2009年度最震撼人心的公民吶喊。

11月23日，廣州市民抵制番禺垃圾焚燒發電廠選址建設，“散步”至市政府門口，當官方通過喇叭要求市民選出代表來對話的時候，民眾一起喊出了“我們不要被代表”。

半月之后，“不被代表”的廣州人終于等來好消息。12月10日，廣州市番禺區表示，暫緩“垃圾焚燒發電廠”項目選址及建設工作，并啟動有關垃圾處理設施選址的全民討論。持續3個月的風波暫時告一段落。

其實，從廣州人喊出“不要被代表”那句話起，一個地方公共治理的嶄新命題就開始浮出水面——“被”時代，有序的公眾參與如何才能得以實現？

“被”字句式一語風行

廣州只是發問者，而不是破題者。

2009年，在公共治理領域，“被”字句式貫穿全年，被就業、被捐款、被和諧、被小康、被代表、被自殺——于是有人說，中國進入了“被”時代。

“被”字一語風行，說明它真正觸及人們內心深處的關懷或焦慮，擊中這個時代的精神狀況或權利困境。誠然，每一個“被”字句下面，都有一段權利的痛感。

2009年2月，江蘇省對南通市下轄各縣市的小康達標情況進行隨機電話民意調查。當地政府要求受訪群眾熟記事先統一下發的標準答案，如家庭人均年收入農村居民必須回答8500元，城鎮居民必須回答16500元。于是，原本在小康達標水平之下的群眾，一夜之間就“被小康”了。

12月8日，哈爾濱召開水價聽證會，市消費者協會面向社會公開召集13名消費者作為聽證會參加人。《中國青年報》記者調查發現，所謂“退休職工”代表竟然是在職在位的某大酒店董事長；“下崗職工”代表則是一位前市信訪局退休干部。結果一位真正的退休教師代表因為得不到發言機會，只好向主持人丟了一瓶礦泉水表示抗議。也就是這瓶礦泉水，砸出了聽證會“被代表”的真相。

其實，“被小康”、“被代表”，諸如此類充滿戲劇化的治理方式，在一些地方行政系統內部早已是一種常態化的操作手段，只不過經由“被”字點撥，公眾沉睡已久的權利意識，露出前所未有的鋒芒和棱角。

“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢的權利，也刺痛了強勢的權力。一個值得關注的現象是，公權力的掌握者對這種刺痛的反應力，不同級別則大不相同。

面對學生“被就業”、工資“被增長”的調侃，教育部和國家統計局感受到了輿論壓力，并迅速做出回應：絕大多數高校的就業率統計數據是準確的，“被就業”只是極個別情況；“被增長”有其抽查樣本的不足之處……這樣良性的輿論互動，卻沒有出現在“被小康”的南通和“被代表”哈爾濱。

網絡科技的發展和普及，使得對“被”字聲音的封堵變得不可能。在這個過程中，公權力方、強勢方、主流方哪怕是一點一滴的開明主動或“被主動”，都是時代性的成長進步。

從這個意義上說，“被”時代盡管不是一個好的時代，但是“被”時代的提出，卻是一件天大的好事。它的積極意義正在于，權利漸成輿論互動中心。

自由表達并能得到及時回應，繼而形成權利和權力的輿論互動，最終在公共治理中實現良好的公眾參與，“被”時代公共治理的方向感由此明確。

有了方向，還要看清楚腳下的起點。那么，從地方公共治理現實實踐來看，公眾參與水平到底如何？

一份來自NGO的調查

2009年4月30日，北京天則經濟研究所公布了一份名為《公共治理指數項目報告》的研究結果。

天則經濟研究所委托零點公司進行調查，共收集了6449份問卷，由此給出了中國各省會城市的公共治理得分情況。在這個評價體系里，天則所倡導的理念是“公共治理的核心在于多元主體的共同參與”。因此，公共治理指數得分高，就意味著地方鼓勵公眾積極參與，并通過不同群體之間的協商對話來管理公共事務的水平越高。

報告顯示，公共治理指數與人均GDP之間并不存在相關關系。根據調查數據，除拉薩外，全國30個省會城市中，杭州市公共治理情況最佳，上海、長沙、成都、重慶、西安、北京六大城市得分均較高，昆明、貴陽、太原三個城市則排名末尾。

天則研究所和零點公司，作為中國兩大著名的NGO，在“被”時代元年，攜手推出這份省會城市公共治理評價，可謂恰逢其時。“公共治理指數”的發布，旨在給地方的主政者一個善意的提醒——政府只是治理公共事務的重要主體，而不是惟一的主體。

國家行政學院政治學部劉峰教授在接受《決策》采訪時，曾用一個形象的比喻來說明地方治理這一窘境，“以前我們說，火車跑得快全靠車頭帶，傳統的做法就是把動力和責任都給火車頭。但是，如果我們能夠象和諧號動車組那樣，車頭、車廂都有動力，都有責任，都有權力和權利，那么，火車才能跑得更快、更安全、更和諧”。

這個充滿管理智慧的“動車寓言”，實際上給“被”時代語境下的公共治理指出了一條必由之路：只有選擇動力分散型治理模式，才能解決公共事務管理及創新主體單一的問題。

更多的公眾參與對應的必然是決策的更加開放。從這一意義上，就不難理解一直踐行“開放式決策”的杭州，能在全國省會城市公共治理評價中拔得頭籌。

其實，公眾對“開放式決策”的關注始于2008年春天。是年4月2日，杭州市人民政府舉行的第二十六次常務會議首次打破常規，邀請中央和省級媒體參加，通過政府門戶網站進行實況直播。過去只有政府精英參加的閉門會議，變成了互聯網上的實時視頻互動，市民不但可以通過網絡收看政府的常務會議，還能直接和市長及有關部門負責人對話，“開放式決策”概念橫空出世。

此后，杭州市府不斷推出“陽光新政”，2009年1月23日，杭州市出臺文件實施《杭州市人民政府開放式決策程序規定》，國家行政學院政治學部邱霈恩教授在接受《決策》采訪時說，只有在民生幸福的主導、追求和驅動下，民主才是真實的，才可能有價值、有生命。

不僅僅是杭州，其它城市一些零星的公眾參與實踐，所具有的民主新意也不遑多讓。2009年初，洛陽市4位網民，成功當選市人大代表、政協委員，“網絡問政”開始從虛擬空間走向現實政治生活；10月，應3名“公共預算觀察志愿者”之請，廣州市政府在網上公布114個部門財政預算“帳單”；10月31日，長沙市政府常務會議通過電視、網絡、電臺同步直播，與公眾互動討論綠化、交通疏導和城市色彩等民生問題——

2009年，“被”時代的公眾參與操練還只是開端，這門“功課”既需要價值和理念支撐，更需要技術和方法支持。公民和政府，作為互動和協作的雙方，都準備好了嗎？

公眾參與也是一門技術

我們不妨還從天則經濟研究所的“公共治理評價”說起。

隨著網絡的普及，“上網討論公共事務”也成了人們參與公共活動的重要方式。但是，天則所的研究報告顯示，“上網討論公共事務”積極參與的不到11%，74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對政府的意見，53.5%的被調查者選擇了私下討論或不提出的方式；對一般性的社會公共問題，只有19%的被調查者表示，曾通過一定的方式表達自己的利益訴求。

“盡管從一些個案來看，網絡對于公共決策具有一定程度的監督作用，但總體而言，網絡更傾向于充當信息傳遞的工具”。天則的這一研究結論，實際上給對于“網絡問政”抱有巨大希望的公眾澆了一盆冷水。數據說明，大部分的網民在公共參與活動中只是一個“沉睡的”參與者，而非“積極的”參與者。

“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢的權利，也刺痛了強勢的權力。

那么，從政府角度看又是一種什么樣的情況呢？

“中國的公眾參與很初級，甚至是假參與，不少部門只是簡單發布信息，或拉專家做戲。”中國政法大學教授蔡定劍的話一針見血。他指出，現在很多城市出現“推土機前的抵抗”，老百姓看到墻上的“拆”字時，住處已在兩年前就被規劃和土地部門拍賣了，根本談不上知情權、參與權。

公開公示、聽取意見、聽證，只是最初階段，關鍵還是要經由一種途徑將政府決策變成公民決策，變成共同決策。

蔡定劍在接受媒體采訪時指出，國外公眾參與已經專業化、社會化了，有很多私人公司專門進行公眾參與的具體操作，政府購買此類服務。英國就有個公司叫對話設計公司，專門設計政府如何跟公眾對話，公眾參與已經變成一種技術。

令人欣慰的是，目前中國也有地方政府開始嘗試解決公眾參與的“技術貧乏”問題。深圳市就借鑒了國外的方法，聘請專門做公眾參與的公司，在福岡社區進行公眾參與活動。

《決策》記者在這家名為“公眾力”的公司網站上，看到了很多公眾參與活動的圖片。福岡社區有很多外來工居住，政府想改造，要做規劃，于是規劃局委托“公眾力”把老百姓的意見收集上來。周末，他們在社區擺了一些臺子，在社區規劃圖上做了些學校、醫院、社區活動站的圖標；至于哪里需要醫院、學校，老百姓可以自己貼在上面，非常直觀形象。

老百姓自己動手，規劃自己的社區，這才是真實的民意。但是，公共討論只是一種民意宣示的“效果圖”，它并不必然抵達民主決策的合理化終點。切實可行的民意與熱望的權利還需要制度化的出口，也就是說民意需要通過制度化的途徑去影響甚至矯正決策行為。

不知是因為公眾想象力有限，還是政府公共治理智慧貧乏，聽證程序、人大介入、全民票決，可能是目前能夠動用的全部“制度化手段”。僅以番禺垃圾焚燒發電廠選址為例，就可以基本預見這三個途徑的“技術含量”。

在民眾心中，對于聽漲會、過關會的信任陰影難以消除，指望它成為番禺民意出口，恐有相當難度；而事實說明，那些“一談代表即色變”的番禺人，實際上是吃過“被代表”的虧，早前，就有70多名番禺區人大代表視察過垃圾焚燒發電廠規劃選址情況，并認為建造垃圾焚燒廠是“為民辦好事、辦實事的民心工程”；那么，全民公投能否“藥到病除”？盡管2007年北京酒仙橋地區拆遷，曾經成功嘗試5473拆遷戶民主票決，但是如果這一方法移植到廣州，垃圾發電廠就不可能在任何城市的任何一個地方“落地”。

如果聽證程序、人大程序、票決程序，都不能解決番禺垃圾焚燒發電廠“建與不建”，“建在何處”的問題，那么，還在“死胡同”里打轉轉的公民參與怎樣才能找到出口？

其實，程序本身并沒有錯，而在于其在執行的過程中喪失了公信力。

如果這些傳統的程序都“不好用”，地方政府也不妨“拿來主義”，嘗試將一些國外成熟的公眾參與方式運用到地方治理中去，其實，社區會議、公民評審團、公共調查等，這些都是經得起實踐檢驗的好辦法。