美國對華貿易保護主義加速的政策原因分析

馬光明 趙 峰 北京師范大學

近期的“中國輸美輪胎特保案”將貿易保護主義的話題再次推上世界經濟舞臺。2009年6月30日，美國國際貿易委員會(ITC)宣布，對中國輪胎采取特保措施，提出了對乘用車、輕型貨車用中國制輪胎在三年內分別征收55%、45%、35%的特別關稅，并于2009年9月11日由奧巴馬正式宣布實施。這一舉措掀起了金融危機后美國對華貿易保護主義的新一輪高潮，在引發印度等國家跟風進行類似貿易保護主義行為之外，也引起了學界和政界對美國對華貿易保護的廣泛關注。

一、美國近年對華貿易保護主義行為概述

自從2009年1月美國總統換屆以來，相比小布什的保守主義，民主黨人奧巴馬領銜的美國政府在經貿政策表述上更強調與中國進行協作。例如奧巴馬在近期中國外長訪美期間，曾經表示在金融危機下美中兩國都需要在經濟上做出調整，中美應當在經濟上進行全面和深入的結構性合作，愿同中方在穩定國際金融市場、促進世界經濟繁榮、加強金融監管、改革國際金融機構等方面加強溝通協調。在G20峰會上，奧巴馬也表示“美國支持自由貿易，致力于繼續拓展同中國的貿易關系。美方愿同中方通過對話和磋商解決經貿領域問題。”但事實上奧巴馬上任之后由于各方面原因，對華經貿政策仍然具有相當對抗性。例如在人民幣匯率問題上采取強硬態度、要求中國加強對美國產品知識產權的保護、加強對中國產品安全、環保與勞工標準的監管力度等。而在貿易保護方面，近期奧巴馬政府對中國的貿易保護主義則明顯呈現加速趨勢：

奧巴馬上任之前，作為中國最大貨物出口市場國，美國就已是 20世紀末以來對中國發起和采取各類貿易保護措施最多的發達國家。根據世界貿易組織的統計數據，從1995年1月1日至2008年12月31日，世界各國對中國共發起反傾銷調查677起，其中僅美國就占據了87起，位居第二位（最多的是印度，120起）；同時間內各國對中國采取反傾銷措施479起，其中美國占了66起，同樣居于第二。各國對華發起反補貼調查23起，美國占據13起，高居第一。各國對中國實施反補貼措施13起，美國占7起，高居第一，等等。而奧巴馬上任后，對華貿易保護主義并未能如同其政策表述一樣出現消減，反而出現了加速趨勢。在中國輸美輪胎特保案之后，又采取了多項針對中國的反傾銷、反補貼、保障措施等貿易保護主義行為，且頻率加快。僅2009年下半年以來，奧巴馬政府對華貿易保護行為就可列出如下：

2009年7月，美國對原產于中國的編織電熱毯產品進行反傾銷調查；2009年8月3日，美國商務部對我輸美后拖式草地維護設備征收0至264.98%的反補貼稅和 154.72%至 386.28%的反傾銷稅；2009年9月9日，美國商務部對中國輸美油井管反補貼調查案初裁裁定中國涉案企業10.9%至30.6%不等的補貼幅度；2009年9月28日，美國際貿易委員會宣布對我輸美鋼制標準緊固件產品進行“雙反”損害調查；2009年10月14日，美商務部決定分別對原產于中國的部分銅版紙與緊固件產品進行“雙反”合并調查；同月，美國商務部又宣布決定對部分中國無縫管產品啟動“雙反”合并調查，等等。

二、美國近期對華貿易保護主義加速的政策原因分析

眾所周知，貿易保護主義屬于對抗性貿易政策之一，其目的是以限制進口來減小貿易逆差，同時保護國內企業和就業。中國從2000年起超越日本成為美國最大的貿易逆差國，2008年美國對華總貿易逆差達到2663億美元，約占美國總貿易逆差的38%，因此美國采取措施減小對華貿易逆差理所當然。然而一國減小貿易逆差的政策工具有很多種，一般情況下采取貿易保護主義限制進口并不是最佳選擇，它既違背自由貿易精神，還可能招致它國采取經濟、外交報復。那么美國政府為何在近期選擇通過加速對華貿易保護主義的方式來減小對華貿易逆差呢？筆者認為，其原因在于其它減小對華貿易逆差的政策工具在當前經濟環境下效果受限。同時，奧巴馬政府的就業政策和政黨政策也要求當前加速對華貿易保護。具體分析如下：

1.匯率政策對減小對華逆差作用不大。匯率政策是調節一國貿易收支的最常用工具，逆差國政府往往通過本幣貶值（或促使它國貨幣對本國貨幣升值）來改變其進出口產品相對價格，降低進口產品價格競爭力，從而達到減小進口增加出口的目的。美國在歷史上曾多次利用匯率工具來減小其貿易逆差，最典型的例子就是20世紀80年代日美簽署的“廣場協議”，當時美國通過要求最大逆差國日本大幅提高日元兌美元匯率來減小美日貿易逆差，也收到了不錯的效果。進入 21世紀以來，美國為了解決至2008年將近7000億美元的貿易逆差，尤其是減小對中國將近 3000億美元的逆差，也積極通過美元貶值，并通過政治施壓要求人民幣升值來減小對華貿易逆差。例如2005年至2008年末，美元兌人民幣匯率就已由1：8.1936下跌到1：6.9477。然而通過美元貶值減小對華貿易逆差的效果似乎并不好：2005年至2008年美國對華貿易逆差分別為2016、2325、2563、2663億美元，逆差不但沒有減少反而有繼續上升的趨勢。其原因是美國對華貿易逆差很大程度上是由于世界分工結構變化產生的，中國出口美國產品需求價格彈性很小，美元貶值難以起到抑制進口的作用（即馬歇爾-勒納彈性條件不滿足）。因此，美國單獨采取利用間接價格渠道的匯率政策無法有效減小對華貿易逆差，這就直接誘發美國政府采取更為直接、更具強制性的貿易保護主義來減小對中國產品的進口。

2.財政貨幣政策無法針對對華貿易逆差。除了匯率政策以外，財政貨幣政策也能起到減小一國貿易逆差的作用。其機制是逆差國通過緊縮財政貨幣，降低國內總需求，從而抑制進口，達到減小貿易逆差的目的。這也是各國所普遍使用的調節貿易收支的政策，例如國際貨幣基金組織在20世紀80和90年代對許多處于嚴重貿易逆差和通貨膨脹的拉美國家進行援助的條件之一，就是要求它們緊縮財政和貨幣，以減少貿易逆差及其帶來的貨幣對內對外貶值。然而可惜的是，在當前美國飽受次貸危機影響，實際經濟增長率由2005年的3.1%驟降至2008年的0.4%的經濟背景下，奧巴馬政府不可能采取緊縮財政和貨幣政策來減小貿易逆差，因為這將打擊美國本已衰退的總需求和就業。非但如此，奧巴馬政府還需要通過擴張財政和貨幣來刺激經濟恢復，例如奧巴馬上任以來，為了緩解金融危機造成的經濟衰退，采取了類似小布什在 21世紀初所使用的擴張性財政政策，包括大規模基礎建設投資、更新聯邦建筑物的老舊暖氣系統等5項措施等。同時，根據美聯儲的最新數據，截至2009年9月，美聯儲已經將聯邦基金利率由2006年最高點的5.02%降至0.15%的水平，這已是美國自1954年以來從未有過的超低利率。因此，美國政府當前是無法通過緊縮財政貨幣政策工具來起到降低對華貿易逆差的作用。在前述匯率政策工具失效的前提下，也就只能通過加速對華貿易保護來達到降低對華逆差的目的。

3.就業政策要求限制中國進口。近期加速對華貿易保護是奧巴馬政府對金融危機造成美國失業率上升的政治回應之一。美國近期由于受金融危機影響失業率出現上升趨勢。根據聯合國《世界經濟形勢展望》的數據，美國失業率由2006年的4.6%上升到2008年的5.7%，2009年失業率估計進一步上升為7.2%。而美國有相當部分民調認為中國對美出口的增加是美國企業破產、失業率上升的原因。同時數據似乎也支持這個觀點：根據美國統計局的數據，2005年至2008年，美國對華貿易赤字占美國貿易赤字比例已經由28.2%上升到38.3%，截至2009年1至8月更是上升到60.4%，所占比例越來越大，成為美國當之無愧的最大順差國。在國內失業率大幅上升的前提下，奧巴馬政府為了維護執政地位、獲得民意支持，自然必須選擇加強對華貿易保護。

4.政黨政策迫使奧巴馬加強對華貿易保護。經濟政策體現統治階級的利益，一國政治形勢的變化可能對經濟政策的變化起到微妙甚至重要的作用。美國是典型的兩黨制政體，執政黨必須在其就任期間爭取民意支持以維持和鞏固其統治。就2009年以來奧巴馬政府對華貿易保護加速這一現象而言，我們同樣可以找到其對應的政黨政治背景。首先，加速對華貿易保護是奧巴馬政府還清“競選債務”的需要。2009年新上任的總統奧巴馬曾經在其南方巡回競選演講中表達了對中國產品“奪取了美國成千上萬就業崗位”的不滿，并承諾他所組成的政府將堅持履行美國貿易的正當權利。這一口號使他得到了美國眾多工廠主、行會領袖和工會的支持并最終獲得了競選勝利，因此需要在任職初期實現對其支持者的承諾以維持其統治。其次，加速對華貿易保護是奧巴馬政府在任職之初贏得民意支持以實現政治意圖的需要。以2009年9月奧巴馬政府宣布對中國輸美輪胎實行懲罰性關稅為例，奧巴馬政府計劃促成其新的醫改措施，需要盡可能得到國內各界的支持。而提起此番特保調查請求的美國鋼鐵工人工會代表的工會組織擁有奧巴馬政府非常看重的民意基礎，因此奧巴馬拒絕多數派意見（除鋼鐵工會外大多數組織和利益集團都持反對意見），選擇照顧少數派情緒，有明顯爭取工會支持的政治意圖。同時，奧巴馬選擇在9月11日宣布對華輸美輪胎實行懲罰性關稅，同樣也是爭取民意，提高其支持率的行為。第三，美國往往對不同意識形態國家有意采取歧視性貿易保護政策。中國是世界最大的社會主義國家，即使在金融危機期間經濟也保持高速發展，已經在多方面觸及美國的全球戰略利益。抑制潛在競爭對手、維護美國世界霸權是美國許多政治力量的目的和政治口號，因此奧巴馬政府順應其要求，將貿易保護的矛頭首先指向中國也不是不可理解。

三、近期美對華貿易保護主義的應對措施探討

針對以上美國對華貿易保護主義加速的政策原因，我國政府可以從以下幾個方面應對：

第一，由于美國近期對華貿易保護主義的加速一方面源于其金融危機背景下的財政貨幣政策調節貿易逆差的效果受制，含有被動和無奈的因素，因此我國政府可以采取配合性宏觀經濟政策，幫助美國恢復經濟、主動減小對美貿易順差從而抑制美國對華貿易保護主義。具體措施可以包括：（1）繼續購買美國政府債券以支持其擴張財政政策；（2）增加政府對美商品采購；（3）適當調整人民幣兌美元匯率；（4）增加國內需求以增加國內消費和對美進口。

第二，理論界應當針對奧巴馬政府基于就業政策和政黨政策的需要而采取的對華貿易保護主義借口進行駁斥。例如“中國對美國大量產品出口擠占美國市場，導致美國近期經濟出現下滑，并帶來大量失業”等觀點，以避免在反貿易保護行動中陷于被動境地。

第三，針對美國政府對華貿易保護主義加速的態勢，我國政府和企業一方面可以利用 WTO爭端解決機制勇于應對，維護正當權益，同時也可以采取對抗性政策，即采取調整人民幣匯率、對美國出口中國產品采取反傾銷、反補貼、禁止進口等政策措施，以讓美方了解到兩個大國采取貿易對抗的消極后果，從而回到協調合作的軌道上來。事實上中國近期在很多問題上也是這么處理的，例如在美國宣布對輸美輪胎征收懲罰性關稅后，在2009年7月1日，商務部宣布停止從美國進口肉雞等。

第四，不難看到奧巴馬政府基于政黨政策采取的對華貿易保護主義源自經濟危機下財政、貨幣、匯率政策出現的困難，如果美國經濟出現恢復的勢頭，奧巴馬政府對華貿易保護的經濟、政治壓力都會相應降低。因此當前我國政府應當采取的最重要的應對措施，應是調整和配合性宏觀經濟政策，以幫助美國從經濟危機中恢復過來，這一方面可以減小美國對華貿易保護力度，另一方面鑒于中美經濟的相互影響，同樣也有利于中國經濟的發展。