試論礦產資源開發生態補償機制與資源稅費制度改革

呂雁琴 李旭東 宋 嶺

[摘要]財稅政策是生態補償機制的重要組成部分。在我國，礦產資源是經濟發展中的短缺部門，為了促進資源產業的發展，國家采取了不少稅收刺激措施，這些以發展為導向的稅收政策在一定程度上損害了環境質量，與我國經濟的可持續發展目標極不相符。目前，我國與礦產資源開發相關的稅費都只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償，并未計入生態損害成本，在征收數額上也遠不能起到保護礦山環境的作用。為此建議：改革和完善資源稅，為環境稅收體系的建立奠定基礎；改礦產資源補償費制度為權利金制度，體現和維護國家作為所有者的權益；完善探礦權、采礦權使用費與價款制度，為礦山企業建立資源耗竭補貼制度。

[關鍵詞]礦產資源；生態補償；稅費制度

[中圖分類號]F810.424[文獻標識碼]A[文章編號]1004－9339(2010)01－0080－05

礦產資源是人類社會發展和進步的重要基礎。隨著現代社會發展速度的加快，人們對礦產資源的索取和依賴程度越來越大，相應地開發力度和對生態破壞的程度也越來越大。如何減少和遏制礦產資源開采對生態環境的破壞，促進經濟社會的可持續發展，已經成為當前亟待解決的重大問題。

一、建立礦產資源開發生態補償機制的必要性與緊迫性

礦產資源的稀缺性及其開發利用過程中對生態環境的嚴重危害及破壞，使得人們越來越重視對礦產資源開發生態補償機制的研究。

(一)礦產資源開發生態補償機制的內涵

所謂生態補償機制，是指以改善或恢復生態系統服務功能為目的，以經濟手段為主，調整相關利益者(保護者、破壞者和受益者)利益分配關系的一種制度安排。礦產資源開發生態補償則是生態補償理論在礦產資源開發過程中圍繞對環境與生態保護的具體運用，是指因礦產資源開發給礦區(礦業城市)的自然生態環境造成污染、破壞，環境生態功能下降而進行的治理、恢復、矯正所給予的資金補償，對礦區居民、礦業城市喪失可持續發展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。

(二)建立礦產資源開發生態補償機制的必要性

1、建立礦產資源開發生態補償機制是可持續發展“公平性法則”的具體化。生態補償說到底是個社會公平問題。長期以來，在“資源低價，環境無價”思想的影響下，礦業企業對環境資源價值的漠視，使其創造出來的價值注定是殘缺的，而其轉嫁給社會的結果，就是以犧牲某一部分人尤其是礦區居民的利益為代價，導致經濟社會的發展成果無法惠及全體社會公民。這顯然是不公平的。如果任這種現狀繼續發展，最終必將造成更大的環境污染和生態破壞，可持續發展也將難以為繼。建立礦產資源開發生態補償機制，就是要通過制度的設計來有效保證對已經破壞的生態環境給予補償、恢復和綜合治理，使之能夠達到或接近生態系統的平衡狀態，維護各地區、各行業之間經濟利益與生態利益、生存利益與發展利益的動態平衡，在貫徹代內公平原則的同時，也要體現代際公平。

2、建立礦產資源開發生態補償機制可以解決礦產資源開發中的外部不經濟問題。礦產資源開發的外部不經濟，是指礦產資源在開采過程中給礦區帶來的污染(包括空氣污染、水污染、噪音污染及廢棄物污染等)，以及對生態環境的破壞。在市場經濟條件下，礦產資源的價值主要由礦產資源的耗竭性價值、開發礦產資源的生產成本和給礦區造成的環境損害成本三部分組成，并通過礦產品的價格反映出來。然而，在傳統的價格體制下，我國礦產品價格只反映正常的生產經營成本，礦業企業憑借對環境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。因此，必須盡快建立礦產資源開發的生態補償機制，讓礦業企業承擔起因礦產資源開發利用造成的環境損害的生態補償責任。只有這樣，礦產品的價格構成才能趨于合理，由此引發的環境污染和生態破壞的治理、恢復和矯正才能更有保障。

(三)建立礦產資源開發生態補償機制的現實緊迫性

1、建立礦產資源開發生態補償機制是建設資源節約型、環境友好型社會的重要舉措。西部是我國礦產資源富集區，但是由于目前資源開發利益分配不盡合理，導致西部出現“富裕的貧困”現象。以新疆為例，近年來，新疆石油、天然氣、煤炭等礦產資源的大規模勘探開發，為國家能源安全做出了重大貢獻，同時，新疆在生態環境方面也付出了沉重代價。據國家遙感普查統計，新疆水土流失面積達103萬平方公里，已占全疆國土面積的62％，占全國水土流失面積的28.9％；新疆86個縣(市)中，有80個縣(市)有荒漠化分布，近2／3的土地面積和1200多萬人遭受荒漠化危害，而且全區土地沙化仍以每年104平方公里的速度擴展；全區1／3的水庫庫容被泥沙淤積，1／3的耕地和1／2的宜農荒地受到鹽堿侵害。然而，據《經濟參考報》2006年11月7日報道，新疆石油、天然氣礦產資源補償費征收率僅為1％。在礦產資源開發與輸出地區，如何堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，已成為一個嚴峻的現實問題。為此，應盡快建立礦產資源開發生態補償機制，改變礦業企業無償使用生態資源的習慣，從生產源頭上促進經濟社會發展同資源環境保護相協調，為經濟的可持續發展提供制度保障。

2、建立礦產資源開發生態補償機制是落實新時期環保工作任務的迫切要求。生態補償是一種新型的環境管制工具。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中明確要求“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。……國家和地方可分別開展生態補償試點。”建立礦產資源開發生態補償機制，從宏觀層面看，有助于利用經濟激勵和社會宏觀管理手段，促使生態環境資源的開發利用過程與一般商品再生產過程相結合，從而達到在整體上對全社會的生產活動進行宏觀調節，對生態破壞、環境污染及生態功能的恢復與治理進行系統管理的目的；從微觀層面看，有利于籌措生態環境保護資金，樹立全民生態意識，使保護環境成為人們的自覺行動，有效解決人的發展同環境的矛盾與對立。

二、現行資源稅費制度缺乏生態補償功能，不利于礦產資源的可持續開發利用

財稅政策是生態補償機制的重要組成部分。在西方，對不同礦產資源及不同礦區征收不同的資源開采稅，不僅可以調整資源條件差異造成的級差收益，更重要的是可以促進礦產資源的合理開采和節約使用，有利于環境保護和生態平衡。特別是在可持續發展理論興起以后，礦產資源課稅的環保目的更加突出。在我國，礦產資源是經濟發展中的短缺部門，為了促進資源產業的發展，國家采取了不少稅收刺激措施，這些以發展為導向的稅收政策在一定程度上損害了環境質量，與我國經濟可持續發展的目標極不相符。

(一)現行資源稅費制度缺乏生態補償功能

目前，我國與礦產資源開發相關的專門稅費主要有資源稅、礦產資源補償費、礦區使用費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款等，但這些稅費都只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償，并未計入生態損害成本，而且在征收數額上也遠不能起到保護礦山環境的作用。