農民貸款難:農村經濟發展的制度瓶頸

鄭永哲

[摘要]在農村，隨著國有金融機構的不斷撤出，農民貸款難的狀況不斷加劇，已成為阻礙農村經濟發展的重要制度瓶頸。我國農村信用擔保機制的缺位是造成農民貸款難的重要因素。解決農民貸款難問題，需要完善農村土地承包經營權的法律和制度，使土地承包經營權確實成為完全的物權，并理順農村宅基地所有權、使用權和房屋所有權的關系，使農民能夠以土地承包經營權和宅基地使用權進行抵押貸款。

[關鍵詞]土地承包經營權；抵押權；農村經濟；宅基地使用權

[中圖分類號]F830.58[文獻標識碼]A『文章編號]1004－9339(2010)01－0043－03

每年一度的中央農村工作會議以及中央一號文件，均針對如何做好農村工作、如何發展農村經濟以及如何促進農民增收等問題，在政策層面上做出重要戰略部署。國際金融危機爆發以來，擴大內需成為我國經濟工作的重中之重，而擴大內需就不能不將目光投向人口眾多、潛力巨大的農村。為此，政府采取了一系列刺激農村消費的政策措施，如家電下鄉、汽車下鄉等，有效地啟動了農村消費市場，對于緩解國際金融危機對我國經濟發展的影響以及落實利農惠農政策發揮了積極的、不可低估的作用。

發展農村經濟，進行新農村建設，是我國當前的中心工作之一。從近幾年的情況看，國家不斷加強支農力度，投入農村的錢越來越多，農民的收入也在不斷提高。但由于農村地域廣闊、人口眾多，短期內，國家的投入對于農民的增收有一定效果，但效果有限，不會使農民的收入有較大幅度的提高，難以從根本上改變農村的落后面貌。要想使農村徹底擺脫貧窮落后的狀態，激發農村經濟的活力才是根本之策。因此，應該大力發展農村金融，破除農村經濟發展的制度瓶頸，使農村經濟真正活起來。

一、農民貸款難：阻礙農村經濟發展的制度瓶頸

1、國有銀行不斷從農村撤出，造成國有金融在農村的空白，在一定程度上影響了我國農村經濟的發展，阻礙了新農村建設的步伐。據《中國金融年鑒》(2000—2006年)數據，1999至2003年，四大國有銀行從農村撤銷了31000多個縣級以下營業網點。中國農業銀行重建于1979年，其初衷是支持農業生產和農產品銷售，既經營商業性業務又經營政策性業務。1994年，中國農業發展銀行建立，中國農業銀行原來經營的一部分政策性業務改由中國農業發展銀行承擔。中國農業銀行在原有的政策性業務剝離出去的情況下，日益以追求利潤為中心，急劇撤銷分支機構，農業貸款余額呈現急劇下降的趨勢，從1999年最高時的9127.28億元減少到2005年的4508.78億元；與此同時，中國農業銀行的各項貸款余額卻從1999年的15550.61億元增加到2005年的27405.80億元，銀行經營業務已基本商業化和非農業化。國有銀行從農村的撤出，造成了農村金融機構的萎縮，導致農村金融停滯。

2、在廣大農村，隨著國有金融機構的不斷撤出，農民貸款難的狀況不斷加劇；而且，即使有的金融機構有向農民發放貸款的意向，農民最終也很難獲得貸款。由于我國廣大農村地區信用擔保機制的缺位，使農民與銀行之間的信貸關系缺乏有效的保障和制約手段，從而出現農民貸款難的局面在所難免。按照現代銀行信貸規則，貸款必須要有擔保，而農民到銀行貸款，用什么來擔保呢?農民手里擁有的不動產只有土地承包經營權、宅基地使用權和宅基地上的房屋所有權。對于土地承包經營權來說，由于土地是集體所有，農民只有承包權，而沒有所有權。對于這種土地承包權，農民沒有自由轉移和處分的權利，在目前只是有條件地“流轉”。根據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條規定：“承包方以其土地承包經營權進行抵押或抵償債務的，應當認定無效”。這樣一來，農民便不能用土地承包經營權進行抵押貸款。那么，農民是否可以用宅基地上的房屋所有權作抵押進行貸款呢?根據《中華人民共和國擔保法》第三十四條第l項規定，抵押人所有的房屋和其他定著物可以抵押。但《中華人民共和國擔保法》第三十七條第2項規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。關于農村信用擔保問題，目前仍未有具體的規定出臺。

3、搞活農村經濟，使農民盡快富起來，是我們黨和國家在新的歷史條件下必須解決的重要問題。發展農村經濟，必然要涉及農村土地所有權問題。而農村土地承包經營權和農村宅基地所有權、使用權，是非常復雜的法律問題，涉及到了憲法層面的問題。現在農村土地是三級集體所有，根據《憲法》、《土地管理法》以及《民法通則》中的有關規定，集體土地所有權的主體有三種：鄉鎮農民集體、村農民集體、村內村民小組；與之相適應，農村集體土地的經營管理者也是三種：鄉鎮集體經濟組織、村民委員會、村民小組。由于農村土地所有權的主體是三個，沒有一個是明確的，比如鄉鎮農民集體是什么?是怎么構成的?很難說得清楚，因此，等于是主體不明。農村土地所有權的歸屬不清晰，不僅影響農村經濟的發展，也成為導致農民貸款難的重要的制度因素。

二、農民貸款難的成因分析

1、我國的農業資本運作具有成本高、收益低、周期長、單筆業務額度小、自然風險大等特點，而這與商業銀行所追求的資產盈利性、安全性、流動性是根本相悖的。由于這種巨大的差異，使得1999年以來中國四大國有銀行逐步從農村撤出，基本取消了縣一級分支機構和放款權。從而，廣大農村基本上沒有了國有商業銀行的網點，只有農村信用社；而農村信用社又進行了股權改制，基本上不再擔負政策性銀行的職能。現在，原本面向農村地區的農村信用社不只在農村，在城市里也到處布點，實質上已經演變成為普通的商業銀行；也就是說，目前我國農村僅存的農村信用社這一單一的金融機構，也基本起不到“信用社”的作用。由于農村地區缺乏面向農業生產的金融機構，缺乏向農民提供貸款支持的暢通渠道和有效平臺，廣大農民“貸款難”在所難免。這不能不對農村經濟的發展和農民增收產生消極影響。雖然國家不斷加大對農村的投入，但如果忽視了農村經濟的特殊性和它的特殊地位，不能從農村的實際出發制定相應的政策和措施，仍然難以從根本上改變農村的落后面貌。

2、在我國農村，現存于農村的銀行都進行了股權改制，農民要發展生產、發展經濟，就要按照現代銀行的貸款機制進行貸款，即提供相應的擔保。然而由于農村擔保機制的缺位，農民手里沒有能夠提供擔保的動產和不動產。出現這種情況，最根本的原因是我國的物權法律制度和農村土地法律制度對農村的產權制度沒有進行清晰明確地定位，從而導致了農民擔保難、貸款難。我國新的《物權法》將土地承包經營權放在用益物權里面，并在《物權法》第125條規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”。從表面上承認農村土地承包經營權是物權的一種，但也是只有占有、使用和收益的權利，沒有處分的權利。享有土地承包經營極的，是從事農業生產的個人或集體，并且一般都是農地所屬的村集體經濟組織的成員。雖然將土地承包