我國地方政府債券發行長效機制的構建研究

程燕婷

[摘要]在經歷了長期的沉寂之后，我國的地方政府債券在2009年正式啟動。雖然近期在二級市場上.地方政府債券遭到投資者的冷遇，但地方政府債券的持續發行有其理論與現實基礎，從中國經濟長遠發展的角度考慮，應當構建地方政府債券發行的長效運行機制。在短期內應盡快建立地方政府債券發行的激勵與約束機制以防范地方債務風險，在中長期應不斷深化財政體制改革，逐步實現真正的地方政府債券制度安排。

[關鍵詞]地方政府債券；長效融資機制；地方債務風險

[中圖分類號]F810.5；FS10.7[文獻標識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0032-07

一、建國以來我國地方政府債券發行的歷史軌跡

地方政府債券，簡稱地方債，與中央政府債券(國債)相對應，是政府公債體系的重要組成部分。它是地方政府依據借貸原則，按照有關法律規定，為滿足地方經濟與社會公共事業發展等公共支出需要，在承擔還本付息責任的基礎上，向社會公眾發行的債務憑證。在我國，地方政府債券的出現可追溯至建國初期，其產生與發展的歷程共分為四個階段：

第一階段：新中國成立至60年代初——萌芽階段

新中國成立之初，出于穩定物價和重大經濟建設的需要，中央人民政府先后于1950年發行了“人民勝利折實公債”以及1954～1958年連續5年發行了“國家經濟建設公債”。在國債發行的同時，我國也發行了兩種地方債，一是1950年前東北人民政府發行的“東北生產建設折實公債”，目的是為了籌措生產建設資金，用于東北地區生產性投資；二是50年代末60年代初，部分地方政府根據1958年6月公布的《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》，結合本地區實際，不同程度地發行了“地方經濟建設公債”。這一時期的地方政府債券剛剛萌芽，形式簡單、目的明確，為當時地方經濟的發展起到了良好的促進作用。

第二階段：60年代初至1998年——空白階段

60年代初期，由于高度集中統一的計劃經濟體制逐步形成，國家通過稅收和利潤上繳等方式，基本集中掌握了幾乎所有的社會財力，使得通過發行政府公債籌集建設資金的做法既無必要也無可能，因此我國停止了公債發行，并于1968年還清了所有的內外債。此后，直至1980年成為中國著名的“既無內債也無外債”的時期。改革開放后，為籌集建設資金充實財政，我國政府于1981年恢復了國債的發行，從1981年舉借121.74億元國債開始，我國的國債發行量基本上保持了一個上升的態勢，但地方政府債券卻遲遲未能恢復發行。1994年出臺的《中華人民共和國預算法》第二十八條明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”因此，地方政府債券在這一階段可稱為完全空白時期。

第三階段：1998年至2009年3月——異化階段

從1994年起，我國開始實施分稅制財政體制，從制度安排上看，地方政府事權與財權極不對稱，中央對地方的轉移支付存在諸多局限，很多地方政府的財政資金開始呈現捉襟見肘的局面，而受到預算法的限制，地方政府難以通過直接發債來融資。為解決地方政府的資金短缺問題，1998年，中央政府從其發行的1000億元特別建設國債中拿出一半來轉貸地方，成為地方政府發債的一種變通形式。到2007，年底，中央政府累計發行的13840億長期建設國債中，約有1／3以國債轉貸地方的方式間接注入投資領域。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國債券市場出現了前所未有的活躍，企業債券出現了快速增長的勢頭，各地普遍出現了以企業債券替代地方債券的做法，即由同政府有密切聯系的企業或下屬部門發行債券用于市政建設。這種債券以項目產生的收益作為還款資金，形式上是企業債券，實質上是地方政府債券發行的另一種變通形式。如1999年上海城市建設投資開發公司發行5億元浦東建設債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設。在這一階段，雖然并沒有公開的地方政府債券發行，但兩種變通形式。的出現，均帶有某些地方政府債券的特征，可視為地方政府債券的異化。由于法律上對此類“準地方政府債券”沒有明確的規范，地方政府缺乏約束，負債規模迅速膨脹，財政風險問題日益突出。

第四階段：2009年3月至今——破冰階段

2009年3月5日十一屆全國人大二次會議上，溫家寶在政府工作報告中指出，國務院同意地方發行2000億元債券，這一政策的出臺，標志著沉寂多年的地方政府債券又開始破冰啟動。此次地方政府債券發行采用財政部代理發行的方式，列入省級預算管理，發行期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定，上市后可以以地方債名義同時在銀行間市場和交易所市場交易。在2000億元總規模內.根據中央投資公益性項目地方配套規模、地方項目建設資金需求以及償債能力等因素，按公式法合理分配各地區債券規模。各地區所籌資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出。債券到期后，由各地區人民政府承擔還本付息責任，財政部代辦還本付息。地方財政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金，及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經批準，到期后可按一定比例發行1至5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數扣繳。

地方政府債券的重新開閘啟動，意味著地方政府債務由隱性開始向顯性轉化，對于我國地方政府債券的制度建設意義重大。與先前的“國債轉貸”在中央及地方預算中均沒有體現相比，本次地方政府債券要納入地方財政預算管理，地方政府成為債務風險的償債主體，是對傳統“國債轉貸”形式的一次重大突破，有利于加強對地方政府財政預算的約束，減少地方財政風險向中央財政傳遞的可能性。然而從具體運作方式上來看，此次地方政府債券由中央代理發行，代辦還本付息，在各地區債券規模的分配與利息的規定上均帶有一定的行政色彩，距離嚴格意義上的地方政府債券仍有很大的差距，可以看作是現階段我國為應對國際金融危機，擴內需保增長的一項過渡性措施。從中國經濟長期可持續發展的角度考慮，發行地方政府債券應成為一種系統化的制度安排。

二、我國地方政府債券發行的可持續性分析

(一)地方政府債券持續發行的理論基礎

1、中央政府在地方性公共品供給上的信息局限性。根據受益范圍的不同，公共品分為全國性公共品和地方性公共品，前者的受益范圍遍及全國，而后者的受益范圍局限于某一個特定區域內。從理論上說，中央政府也可以提供地方性公共品，然而不同地區的居民具有不同的消費偏好，在公共品需求種類和數量上也就產生了差異，由于在需求信息獲得方面的困難，中央政府往往難以顧及到各地居民的不同需要，不得不傾向于向各轄區提供水平、標準和類型大致相同的地方性公共品，從而導致資源配置的巨大浪費。相