“三農(nóng)”保險:擴大農(nóng)村消費的助推器

劉吉舫

[摘要]在國際金融危機背景下，農(nóng)村消費成為我國內(nèi)需增長的根本途徑，而“三農(nóng)”保險是擴大農(nóng)村消費的助推器，為農(nóng)民增收提供保障，解除農(nóng)民的后顧之憂。但由于三農(nóng)問題特殊的形成原因、特殊的地位、三農(nóng)風(fēng)險和“三農(nóng)”保險產(chǎn)品特殊的性質(zhì)等因素決定了“三農(nóng)”保險的特殊性。其配套政策的制定不應(yīng)該僅僅由保險行業(yè)主導(dǎo)，而應(yīng)該由政府主導(dǎo)，視為國家三農(nóng)政策的一項重要內(nèi)容，作為各級政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的一項配套措施統(tǒng)籌解決。

[關(guān)鍵詞]三農(nóng)保險；農(nóng)村消費；助推器

[中圖分類號]F840.66[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)01-0008-05

消費需求是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車之一，最終消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻率普遍在70％以上。據(jù)有關(guān)專家測算，我國近年來最終消費每增長1％，拉動GDP增長0.87％，高于投資0.22個百分點。中共中央國務(wù)院2009年“一號文件”指出：“擴大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村；實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè)；保障和改善民生，重點難點在農(nóng)民。”可見，在國際金融危機的背景下，農(nóng)村消費成為我國內(nèi)需增長的根本途徑，而“三農(nóng)”保險是擴大農(nóng)村消費的助推器。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，農(nóng)村人口每增加1元的消費支出，將對整個國民經(jīng)濟帶來2元的消費需求。2008年12月國務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于當(dāng)前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即“國三十條”。其中第十四條為：“積極發(fā)展三農(nóng)保險，進一步擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，鼓勵保險公司開發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村小額保險及產(chǎn)品質(zhì)量保險。”發(fā)展“三農(nóng)”保險，建立有效的三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁機制，不僅可以保障農(nóng)民的基本生活，使農(nóng)民“災(zāi)有所補，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”，而且可以改善農(nóng)民的消費預(yù)期，刺激農(nóng)村消費，擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的發(fā)展目標(biāo)。

一、“三農(nóng)”保險及其發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“三農(nóng)”保險的由來

“三農(nóng)”保險源于農(nóng)業(yè)保險，極具中國特色，有豐富的內(nèi)涵、特殊的性質(zhì)和范圍。傳統(tǒng)上，農(nóng)業(yè)保險是指與農(nóng)業(yè)相關(guān)的保險，有廣義和狹義之分。狹義的農(nóng)業(yè)保險僅指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，廣義的農(nóng)業(yè)保險則除了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險之外，還包括從事廣義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力及其家屬的人身保險和農(nóng)場上的其他物質(zhì)財產(chǎn)的保險。以往，我國一般采用狹義的農(nóng)業(yè)保險的概念，而將廣義農(nóng)業(yè)保險稱為農(nóng)村保險。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是與“三農(nóng)”問題相適應(yīng)，大農(nóng)業(yè)險、綜合農(nóng)業(yè)保險、“三農(nóng)”保險等概念應(yīng)運而生。

吉林保監(jiān)局劉德江局長是國內(nèi)較早提出“三農(nóng)”保險問題的專家，他認為：研究農(nóng)險發(fā)展僅限于農(nóng)業(yè)保險是不夠的，應(yīng)將包括農(nóng)業(yè)保險在內(nèi)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等與之相關(guān)的一切保險業(yè)務(wù)一并研究和解決，并與農(nóng)村社會保障制度相結(jié)合。之后，國內(nèi)研究農(nóng)業(yè)保險的視角逐漸從狹義的農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)向綜合的農(nóng)村保險。隨著2004年中央一號文件明確提出三農(nóng)問題，“三農(nóng)”保險也提到議事日程。

目前保險理論和實踐中對于“三農(nóng)”保險的內(nèi)涵、性質(zhì)、范圍、地位等問題還沒有達成廣泛的共識，對“三農(nóng)”保險有不同的理解。例如：這里將一般意義的“三農(nóng)保險”、“縣域保險”、“農(nóng)村保險”統(tǒng)稱為“農(nóng)村保險”，而“三農(nóng)”保險專指政策性保險或有財政資金支持的農(nóng)村保險，我們所稱的“三農(nóng)”保險，有著濃厚的社會色彩和政治色彩。再如：“三農(nóng)”保險，是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為服務(wù)對象的綜合性保險業(yè)務(wù)，是在市場經(jīng)濟條件下以確定的、較小費用支出轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的不確定損失的一種制度安排，是市場化、商業(yè)化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制、社會互助機制與輔助管理機制。上述兩種觀點對于“三農(nóng)”保險的性質(zhì)的理解截然相反。不過，站在商業(yè)保險的角度，比較一致的觀點認為“三農(nóng)”保險是指商業(yè)保險公司參與的與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的綜合性保險業(yè)務(wù)。

我們認為，鑒于我國三農(nóng)問題的特殊地位和特殊的形成原因(主要由于政府的制度安排)，應(yīng)該從構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系和建立三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁機制的角度來認識、定性和解決“三農(nóng)”保險問題。即“三農(nóng)”保險屬于廣義的保險范疇，是對縣以下(不含縣城城區(qū))范圍內(nèi)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)的一切保險業(yè)務(wù)的統(tǒng)稱，是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。界定“三農(nóng)”保險的范疇，一是“農(nóng)業(yè)保險”，主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險；二是“農(nóng)村保險”，是指農(nóng)村范圍的商業(yè)財產(chǎn)保險，與農(nóng)業(yè)保險一起構(gòu)成農(nóng)村財產(chǎn)保險；三是“農(nóng)民保險”，包括農(nóng)村社會保險和商業(yè)人身保險。所以，“三農(nóng)”保險涉及面廣，涵蓋范圍寬，性質(zhì)也不同。“三農(nóng)”保險按性質(zhì)分，既有政策性保險(包括社會保險和狹義的農(nóng)業(yè)保險)，也有商業(yè)性保險；按標(biāo)的分，既包括財產(chǎn)保險，也包括人身保險；按經(jīng)營方式又劃分為法定保險、自愿保險、合作保險、聯(lián)合保險等。從盈虧預(yù)期看，政策性保險屬于“準公共產(chǎn)品”，不具備盈利空間，必須由政府主導(dǎo)實施。其他涉農(nóng)保險項目風(fēng)險和成本費用較高，不具備大的贏利空間。所以，“三農(nóng)”保險需要政府主導(dǎo)和政策的扶持，否則，無法形成有效需求和供給。

(二)“三農(nóng)”保險的發(fā)展現(xiàn)狀

“三農(nóng)”保險是極具中國特色的綜合性保險，近年來，在政府的積極支持下，在各方的不懈努力下，“三農(nóng)”保險取得了一定成效，各項試點工作穩(wěn)步推進，險種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴大，功能作用逐步發(fā)揮，多層次、廣覆蓋的“三農(nóng)”保險保障體系正在逐步完善。

1、社會保險逐步完善。(1)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點啟動。中國農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險工作從1986年開始探索，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，但一直沒有突破性進展，主要表現(xiàn)在：缺乏總體的制度安排，覆蓋面窄，保障水平低，與經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民養(yǎng)老的迫切需求不相適應(yīng)。截至2008年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5595萬人，比上年末增加424萬人；全年共有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加120萬人。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，2009年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)。并決定在全國10％的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本實現(xiàn)全覆蓋。2003年開始試點和推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取個人繳費、集體補助、政府資助相結(jié)合的籌資方式。到2008年底已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農(nóng)民達8.15億人，參合率為91.5％。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補償，11.9億人次享受到門診補償，對2億人次進行了健康體檢。2009年，全國新農(nóng)合籌資水平要達到每人每年100元，其中，中央財政對中西部地區(qū)參合農(nóng)民按40元標(biāo)準補助，對東部省份按照中西部地區(qū)的一定比例給予補助；地方財政補助標(biāo)準要不低于40元，農(nóng)民個人繳費增加到不低于20元。東部地區(qū)的人均籌資水平應(yīng)

不低于中西部地區(qū)。從2009年下半年開始，新農(nóng)合補償封頂線(最高支付限額)達到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上。(3)農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保險工作正在逐步推進。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關(guān)系的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，4200多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險，4900多萬農(nóng)民工參加工傷保險，1500多萬農(nóng)民工參加失業(yè)保險。另外，近年來，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平，實行了社會保障資金不落實不得批準征地、同地同價和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農(nóng)民得到了不同形式的社會保障。

2、政策性農(nóng)業(yè)保險擴大試點。我國自2004年開始實施政策性農(nóng)業(yè)保險試點，主要由地方政府給予適當(dāng)保費補貼。2007年中央政府開始主導(dǎo)政策性農(nóng)業(yè)保險試點，出資21億元，在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南等6省區(qū)進行水稻、玉米、小麥、大豆、棉花5種主要糧食作物保險和能繁母豬保險保費補貼。2008年預(yù)算增加到60多億元，試點擴大到16省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，保險作物增加了油菜、花生等油料作物，保險牲畜增加了奶牛，目前，農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全國所有省(自治區(qū)、直轄市)。截至2008年7月底，農(nóng)業(yè)保險承保農(nóng)作物及林木3.5億畝，各類牲畜(家禽)6.06億頭(只、羽)，覆蓋4 617.3萬戶次農(nóng)戶。2008年農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)簽單保費110.7億元，同比增長112.5％，其中，種植業(yè)保險保費收入73.7億元，養(yǎng)殖業(yè)保險保費收入37億元。為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元，其中，種植業(yè)保險賠款46億元，養(yǎng)殖業(yè)保險賠款24億元。

3、商業(yè)保險補充作用得以發(fā)揮。在推進政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的同時，保監(jiān)會大力倡導(dǎo)、積極組織、廣泛推進其他涉農(nóng)商業(yè)保險。特別是重點推動小額保險試點，試點地區(qū)從9個省市擴大到19個，新增覆蓋人群371萬人。并以此為突破口，積極帶動農(nóng)民財產(chǎn)保險、人壽保險、意外傷害保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、農(nóng)村計劃生育保險、農(nóng)民小額信貸信用保證保險、農(nóng)機保險、農(nóng)房保險以及外出農(nóng)民工保險等涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展；此外，保險公司還根據(jù)地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需求，積極開發(fā)地方特色型農(nóng)業(yè)保險品種。“三農(nóng)”保險覆蓋面逐步擴大，為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供全方位的風(fēng)險保障。2008年涉農(nóng)保險保費收入24.4億元，提供風(fēng)險保障1.3萬億元，支付賠款19.2億元。

總之，“三農(nóng)”保險近年來得到較快發(fā)展，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進行、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會經(jīng)濟秩序、啟動農(nóng)村消費市場、擴大內(nèi)需具有積極的作用。

二、“三農(nóng)”保險是擴大農(nóng)村消費的助推器

中國最大的消費市場在農(nóng)村，啟動農(nóng)村消費市場是擴大內(nèi)需的重點。近年來，中央政府加大了對農(nóng)村的政策扶持和財政轉(zhuǎn)移支持力度，通過減輕農(nóng)民負擔(dān)、提高農(nóng)民收入水平等手段，持續(xù)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。但這并沒有取得理想的啟動農(nóng)村消費的效果，消費增長也沒有可持續(xù)性。出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，但在很大程度上與“三農(nóng)”保險機制不健全有密切關(guān)系。從根本上說，農(nóng)村消費市場的活躍取決于兩個主要因素：一是農(nóng)民收入水平的提高，有錢可花；二是有完善的三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁機制，農(nóng)民無后顧之憂，有錢敢花。而“三農(nóng)”保險是解決這兩大問題的重要保證，是啟動農(nóng)村消費市場、擴大內(nèi)需、保證經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的助推器。

(一)為農(nóng)民增收提供保障

收入是制約農(nóng)民消費的最直接、最具決定性的因素，占總?cè)丝?0％多的農(nóng)民收入低下，消費下降，是制約內(nèi)需的主要原因。現(xiàn)階段我國農(nóng)民收入主要有兩個來源：一個是農(nóng)業(yè)收入，如種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等；另一個是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入，如農(nóng)村工商業(yè)收入、農(nóng)民進城打工收入等。2000年以來，農(nóng)民收入50％以上來自家庭經(jīng)營收入，近40％來自工資性收入，家庭經(jīng)營收入中有60％多來自農(nóng)業(yè)收入。對低收入階層的農(nóng)民來說，隨收入的增加，消費支出也會相應(yīng)增加，收入增長的預(yù)期提高，消費傾向也隨之提高，提高農(nóng)民收入已成為啟動農(nóng)村消費市場的重要前提。但農(nóng)業(yè)是個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村極為落后，三農(nóng)面臨的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等極為嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，全國每年大約有2億多農(nóng)村人口、3億畝農(nóng)作物會受到不同程度災(zāi)害的影響。農(nóng)民遇災(zāi)、遇病極易陷入困境，甚至迅速致貧、返貧。目前，農(nóng)村大約有3000萬貧困人口，其中大部分是脫貧后又返貧的。在這種情況下，農(nóng)民收入不可能穩(wěn)定增加，更談不上促進消費。只有在農(nóng)村完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理機制，建立一個適應(yīng)三農(nóng)特點的、多層次“三農(nóng)”保險保障體系，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入提供必要的風(fēng)險保障及經(jīng)濟補償，一勞永逸地解決三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁問題，才能保障農(nóng)業(yè)安全和糧食安全，真正穩(wěn)定提高農(nóng)民收入水平，使農(nóng)民有能力消費，進而擴大內(nèi)需。

(二)解除農(nóng)村居民的后顧之憂

我國農(nóng)村有7億多人口、2.1億多個家庭，占我國家庭總量的67.6％，農(nóng)村消費市場潛力巨大。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，農(nóng)村的邊際消費傾向一直高出城鎮(zhèn)居民邊際消費傾向約10％；農(nóng)民消費每人增加1000元，全國就能增加內(nèi)需9000億元。但擴大農(nóng)民的消費需求需要“啟動預(yù)期”，讓他們對未來充滿信心，消除后顧之憂。徹底解除農(nóng)民的后顧之憂也是解決三農(nóng)問題的根本途徑。多家機構(gòu)的多項調(diào)查顯示，農(nóng)民目前最顧慮、最關(guān)心、最期望解決的切身利益問題依次主要是：看病、養(yǎng)老、教育、生計和住房等，而這些都應(yīng)該是“三農(nóng)”保險應(yīng)該解決的問題。首先，健全的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，能逐步使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)。其次，完善的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，能解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題，使農(nóng)民病有所醫(yī)。第三，政策性農(nóng)業(yè)保險制度，使農(nóng)業(yè)災(zāi)有所補，解決農(nóng)業(yè)靠天吃飯的問題。第四，農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會保險制度，使2億人能盡快融入城市居民之中，加快城市化的進程。第五，大力發(fā)展商業(yè)涉農(nóng)保險，特別是費率低、保障適度的商業(yè)小額保險，既可彌補社會保險的保障不足，又可以使農(nóng)民的財產(chǎn)和人身有全面保障。總之，健全的、多層次的“三農(nóng)”保險保障體系，能夠消除制約農(nóng)民消費的障礙，不斷提高農(nóng)民的消費安全感，改善農(nóng)民的消費預(yù)期，讓他們從“看病貴、上學(xué)難、存錢養(yǎng)老”的顧慮中解脫出來，讓農(nóng)民愿意消費，敢于消費，放心消費。

三、政府推進“三農(nóng)”保險發(fā)展的策略

由于我國特殊的國情，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位決定了要發(fā)展中國特色的“三農(nóng)”保險。統(tǒng)籌發(fā)展“三農(nóng)”保險，不僅是促進農(nóng)村消費、拉動內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的需要，也是完善農(nóng)村社會保障體系、加快新農(nóng)村建設(shè)、促進社會和諧的客觀要求。目前，我國“三農(nóng)”保障體系還很不完善，仍處在積極探索之中，法律法規(guī)尚不健全，覆蓋面窄，賠付率低，保險產(chǎn)品開發(fā)不到位，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗和管理技術(shù)手段，再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制缺失，缺乏一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，“三農(nóng)”保險在新農(nóng)村建設(shè)中的助推器作用還遠沒

有充分發(fā)揮。造成這種情況的主要原因是政府缺位，在推進“三農(nóng)”保險發(fā)展過程中，其主導(dǎo)作用沒有有效發(fā)揮。政府應(yīng)承擔(dān)起“三農(nóng)”保險的主導(dǎo)責(zé)任，將“三農(nóng)”保險納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，全力推動、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保護“三農(nóng)”保險，全程參與支持和解決“三農(nóng)”保險問題。

(一)政府主導(dǎo)“三農(nóng)”保險的原因

在我國，“三農(nóng)”保險同三農(nóng)問題一樣，完全應(yīng)該由政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，重點扶持。首先，三農(nóng)問題有特殊的形成原因，主要是由于政府的制度安排，使城鄉(xiāng)差距過度，進一步導(dǎo)致了市場失靈。其次，“三農(nóng)”保險有特殊的服務(wù)對象，是我國經(jīng)濟力量最薄弱、最無力抵御自然災(zāi)害和意外事故襲擊的廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村辦企業(yè)等。第三，“三農(nóng)”保險產(chǎn)品性質(zhì)不同，政策性保險自不必說，應(yīng)由政府主導(dǎo)實施，其他商業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)保險由于農(nóng)民購買力低、保險意識差、保險標(biāo)的面廣分散、道德風(fēng)險嚴重等等，使保險公司在經(jīng)營管理上存在許多特殊的技術(shù)障礙，如費率厘定、保險責(zé)任劃分、條款制定、展業(yè)、定損、理賠、分散風(fēng)險等存在許多困難。這就要求商業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)保險在經(jīng)營管理的諸方面都必須采取同一般商業(yè)保險不同的內(nèi)容和方式，同時，需要政府財政、稅收政策的配套和再保險及巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的建立；否則，無法形成有效需求和供給。

正是由于三農(nóng)問題的特殊地位、三農(nóng)風(fēng)險和“三農(nóng)”保險產(chǎn)品特殊的性質(zhì)等決定了“三農(nóng)”保險的特殊性。因而，不應(yīng)該僅僅由保險行業(yè)主導(dǎo)，從商業(yè)保險的角度認識和解決“三農(nóng)”保險問題，而應(yīng)該由政府主導(dǎo)，視為國家制定三農(nóng)政策的一項重要內(nèi)容，作為各級政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的一項配套措施。

(二)準確定位、構(gòu)建三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁體系

首先，“三農(nóng)”保險產(chǎn)品性質(zhì)復(fù)雜、種類繁多、綜合性強，政府應(yīng)該對其進行準確界定，并通過立法途徑分別予以準確定位；明確社會保險、政策性農(nóng)業(yè)保險及商業(yè)保險的性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則、政府責(zé)任、組織形式以及政策支持辦法和原則、巨災(zāi)分散機制等，使“三農(nóng)”保險各項工作規(guī)范化、制度化發(fā)展。其次，明確構(gòu)建三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁體系。包括：社會政策性保險、經(jīng)濟政策性保險和商業(yè)保險等。第三，處理好政策性保險和商業(yè)保險的關(guān)系。基于目前農(nóng)村人口眾多、國家經(jīng)濟實力有限的現(xiàn)狀，未來相當(dāng)長時期內(nèi)，農(nóng)村社會保險只能提供最基本的保障，需要大力發(fā)展商業(yè)保險作為補充，提高保障水平，使商業(yè)保險和社會保險在三農(nóng)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁體系建設(shè)中形成合力。

(三)政府加大財政、稅收扶持力度

首先，養(yǎng)老保險是“三農(nóng)”保險的重中之重，中央財政支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點已在全國范圍內(nèi)展開，但全面鋪開尚需時日，很大程度上取決于中央和地方財政的支持力度。其次，中央財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險在試點的基礎(chǔ)上應(yīng)盡快全面鋪開，并擴大保障范圍，加大對農(nóng)業(yè)大省、財政弱省的補貼力度。第三，加大對“三農(nóng)”保險的稅收優(yōu)惠力度，可以考慮對農(nóng)業(yè)政策性保險免征一切稅賦；對其他涉農(nóng)保險減免營業(yè)稅、印花稅等。第四，加快建立由中央財政支持下的農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

(四)協(xié)調(diào)與整合“三農(nóng)”保險資源

第一，建立“三農(nóng)”保險部際協(xié)調(diào)機制。“三農(nóng)”保險涉及勞動保障、金融保險、醫(yī)療衛(wèi)生、發(fā)改委、民政、財稅、農(nóng)業(yè)、地震、畜牧、獸醫(yī)、林業(yè)、水務(wù)、氣象、工商、教育、交通、防災(zāi)減災(zāi)等眾多部門，且不同的險種由不同部門組織實施。例如：水稻保險由農(nóng)業(yè)部門牽頭組織，農(nóng)房保險由民政部門負責(zé)，農(nóng)民工意外傷害保險由勞動保障部門組織實施，能繁母豬保險工作由畜牧獸醫(yī)部門牽頭組織實施，財政、經(jīng)辦保險機構(gòu)等相關(guān)部門要安排專人全程參加保險辦理工作等等。“三農(nóng)”保險涉及面如此之廣，缺乏一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，實踐中往往不好調(diào)度，在執(zhí)行政策中也經(jīng)常出現(xiàn)銜接不緊湊的問題。國務(wù)院應(yīng)設(shè)立“三農(nóng)”保險辦公室，建立“三農(nóng)”保險部際協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌研究有關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決“三農(nóng)”保險涉及單位的矛盾和問題。并通過各部門的合作，提高“三農(nóng)”保險服務(wù)水平，運用現(xiàn)代技術(shù)手段，通過人工降雨、人工防雹、動物防疫等方式，提升農(nóng)村防災(zāi)防損水平。第二，整合支農(nóng)資源，發(fā)揮政策合力。目前，糧食、良種、農(nóng)機購置等補貼對農(nóng)民增收作用有限，應(yīng)整合這些資源，用于支持“三農(nóng)”保險發(fā)展，并將“三農(nóng)”保險政策與農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)救濟有機結(jié)合，充分發(fā)揮政策合力，使各項支農(nóng)惠農(nóng)政策相互聯(lián)動，最大限度地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第三，協(xié)調(diào)好商業(yè)保險機構(gòu)和社會保險部門的關(guān)系，使二者在信息資源、機構(gòu)網(wǎng)點、經(jīng)營技術(shù)、保障范圍等方面資源共享，優(yōu)勢互補。

(五)強化“三農(nóng)”保險的基礎(chǔ)性工作

三農(nóng)風(fēng)險，特別是農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有特殊性，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)極為復(fù)雜，沒有技術(shù)的開發(fā)和創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)保險不可能持續(xù)發(fā)展。政府在主導(dǎo)和扶持“三農(nóng)”保險發(fā)展過程中，應(yīng)積極強化積累經(jīng)驗和風(fēng)險數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性工作，為技術(shù)研究與產(chǎn)品開發(fā)奠定基礎(chǔ)。首先，做好三農(nóng)風(fēng)險監(jiān)測工作，包括風(fēng)險的識別、風(fēng)險的預(yù)測和預(yù)警、風(fēng)險損失的測量、風(fēng)險的統(tǒng)計以及風(fēng)險的信息管理技術(shù)等，充分利用農(nóng)村基層組織，利用現(xiàn)代衛(wèi)星技術(shù)、通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積累風(fēng)險損失統(tǒng)計資料，建立統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息共享平臺，支撐“三農(nóng)”保險市場的科學(xué)開發(fā)。其次，涉農(nóng)保險精算技術(shù)的創(chuàng)新是產(chǎn)品開發(fā)和風(fēng)險控制的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。目前，我國涉農(nóng)保險精算技術(shù)極為落后，迫切需要建立涉農(nóng)精算師制度，并根據(jù)三農(nóng)風(fēng)險特點編制我國農(nóng)民生命表、農(nóng)村自然災(zāi)害表和損失統(tǒng)計表等，為規(guī)范、開發(fā)農(nóng)村社會保險和商業(yè)保險奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。

總之，“三農(nóng)”保險是極具中國特色的綜合性保險，是擴大農(nóng)村消費的助推器，要啟動農(nóng)村消費，必須由政府主導(dǎo)，大力發(fā)展“三農(nóng)”保險，為農(nóng)民增收提供保障，解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等問題，減少農(nóng)民消費支出預(yù)期的不確定性，消除農(nóng)民消費的后顧之憂，增強消費信心。

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