統籌城鄉發展，推進新農村建設——杭州“聯鄉結村”的長效機制研究

□ 常 敏 詹建芬

加速社會主義新農村建設，推動杭州新農村建設繼續走在全國全省前列，是杭州共建共享“生活品質之城”的重要內容和關鍵步驟，從社會經濟發展現實出發，毫無疑問“以城帶鄉、以工促農”是杭州新農村建設的一條現實道路，為此，2000年以來杭州先后實施了兩輪“49100”幫扶工程，動員企業和社會力量參與社會主義新農村建設。在總結“49100”工程成功經驗的基礎上，從2007年起杭州計劃用四年時間，在全市范圍內組織開展“百團聯百鄉，千企結千村”（簡稱“聯鄉結村”）活動，即由市、縣兩級組織100個以上集團聯系100個以上鄉鎮，動員1000家以上企業（單位）結對1000個以上行政村，市、縣集團聯系到鄉鎮，企業（單位）結對到村，實行市、縣聯動，“共謀發展思路、共興農村經濟、共辦社會事業、共推村莊建設、共育文明鄉風、共促管理民主”，參與相關鄉鎮、村的新農村建設。本報告力圖著眼于杭州，研究以幫扶為核心內容的“聯鄉結村”活動運作機理，探索城市幫農村、工業扶農業的“聯鄉結村”長效機制，尋求以“工促農、以城帶鄉”的新農村建設有效路徑。

一、“聯鄉結村”活動的基本情況和主要特點

與城市相比，杭州農村地區，尤其是欠發達鄉鎮村的發展相對滯后，農村居民的生活品質相對低下。據調查，至2007年底，杭州農民人均收入低于2500元的農戶仍有5.6萬戶、13.6萬人，占全市農戶的4.1%、農業人口的3.9%。這些低收入農戶弱勢群體，普遍存在素質較低、能力較弱、積累較少、創業十分困難等問題，依靠自身力量難以改變貧困現狀，需要各級政府和社會力量重點扶持。為此，以“聯鄉結村”為主載體，推進新農村建設，著力提高農村居民的生活品質，作為近30年來杭州貧困幫扶工作的一種新方式和新載體，就具有了一種新使命--探索“以工促農、以城帶鄉”的長效機制。從實地調研中了解到，實施“聯鄉結村”共建活動集中體現了下述基本做法和特征：

（一）充分動員社會力量，進入“聯鄉結村”隊列

從聯鄉結村的主體看，有政府主管部門、企業以及各類學校，從層級角度看，有市級集團以及區縣部門，至2008年底，全市共組團204個，聯結167個鄉鎮，參與部門830個，參與企業2817家，參與學校51個，結對2103個村。相比較2007年，分別增加了17.2%個共建集團，聯系鄉鎮增加了19.3%，結對村增加24.4%，參與企業減少2.3%。從參與主體的構成情況觀察，在市級主體中，各政府部門占比47%位列市級參與主體第一，而在區縣（市）級，企業則成為絕對的參與主體，占總體79%①數據來源：杭州市農辦《2008年杭州市“聯鄉結村”活動情況匯總表》（見以下圖表）。并且，為了爭取獲得“聯鄉結村”活動項目，許多鄉鎮、村莊紛紛尋找并且“包裝”項目，動員各方力量有錢出錢、有力出力、有地出地，為項目實施籌集前期準備資源，于是這場由政府倡導的城鄉結對活動，引致了大量民間力量的介入。

單 位 聯系鄉鎮（個） 結對村莊（個）市級 37 196區、縣（市）級 167 1967合計 167（其中市縣共同聯系37個）2103（其中：市縣共同結對村60個）

2006年，杭州城市居民人均可支配收入19027元，而全市農民人均純收入僅有8515元，雖然2000年以來先后實施了兩輪“49100”幫扶工程中，可是被幫扶的49個鄉鎮和100個村農民人均純收入分別只有5142元和4362元。為了擴大新一輪幫扶活動的影響力，2007年開始的“聯鄉結村”活動首先擴大了被幫扶對象范圍，從原先“49100”范圍以淳安、建德等為主的相對欠發達地區的49個鄉鎮、100個村擴展到蕭山、余杭二區和富陽、桐廬、臨安、建德、淳安五縣（市）的140個鄉鎮，1690個行政村。2008年，各地組建“聯鄉結村”集團聯系鄉鎮（街道）達167個，結對行政村2103個（具體見下表），確定項目2041個，總投資12.3億元，其中無償資助資金1.35億元，在擴大社會影響力方面有了新突破②數據來源同①。

單 位 組團（個）參與部門（個）參與企業（個）參與學校（個）項目總投資（萬元）市級 37 131 115 33 51407區、縣（市）級 167 699 2702 18 88160合計 204 830 2817 51 139567

2.創新活動內容方式，“聯鄉結村”的作用力和影響度都逐步加強

“聯鄉結村”也因為新增了許多活動內容、項目而擴大了社會影響強度。如，通過建立完善城鄉基層黨組織結對共建機制，市級237個單位與208個行政村黨組織簽訂了結對共建協議。區和五縣也都組織本區域內的機關部門和企業參與共建活動。通過“聯鄉結村”活動，貧困地區農村生產生活條件得到改善，群眾實惠不斷增多，如提高了農民收入，改善了基礎設施建設③“聯鄉結村”活動全市新建及改建道路737公里、橋梁66座、堤壩渠道90公里，建設村級公園51個、村級活動室64個、籃球場等健身場所146個，改造自來水122處，解決飲水困難農民13.28萬人。，發展了農村社會事業（“聯鄉結村”活動全市新建及改擴建學校76所，為1.25萬個農民交納農村合作醫療費用，為3400個農民發放生活補貼），等等。

3.公共產品成為“聯結”項目載體，有效實現政府職能

提供公共產品作為政府的重要經濟職能，在這次“聯鄉結村”活動中得到了較好的體現，在各個市區縣的的結對項目中，基礎設施、科教文衛等成為主體，吸引著資金、項目的主要流向。如淳安縣近兩年中“聯鄉結村”幫扶資金用于基礎設施建設項目的達8986.5萬元，占幫扶資金總額的83.4%，其中王阜鄉達到89.1%，蕭山等發達地區的被幫扶村用于基礎設施等非生產性項目資金也達到80%以上①根據《2008年杭州市“聯鄉結村”活動項目建設情況明細表》整理得到。。在全市實施項目中，由于統計中占比22%的綜合類項目，主要包括了困難戶幫助、合作醫療、社區管理、電力整網、社會福利、下山移民，因此，加總基礎設施、科教文衛以及綜合性項目，這些屬于公共產品、公共服務類的連接項目已經達到總項目的87%。通過“聯鄉結村”為市場經濟條件下的政府職能作用的有效發揮提供了一個重要平臺。本成效，皆來自于共建活動自身合乎理性的存在機理，正是因為這些活動機理，才使我們認識“聯鄉結村”的深遠作用有了意義，尋找“聯鄉結村”的長效機制有了依據。

（一）強化行政引領機制，推進城鄉統籌發展

聯鄉結村活動借助于政府強有力的行政引導力量，著眼于整合杭州城鄉新農村建設資源。作為杭州的一項重大決策，從上至下各級黨委政府高度重視，行政機構通力合作，在制度規劃、組織協調、政策扶持等方面充分發揮了引導作用。活動剛開展，王國平書記親臨淳安縣威坪鎮，要求把“聯鄉結村”共建活動擺上各級黨委、政府的重要議事日程。蔡奇市長率集團單位到建德市大同鎮指導工作。市級部署、區縣統籌、鄉鎮主抓、村級實施——按照四級推進機制，各區、縣（市）結合各自實際，相繼出臺文件，成立“聯鄉結村”工作領導小組，進行動員發動。全市有11個區、縣（市）出臺了“聯鄉結村”政策，成立了領導小組。2008年杭州市又制定了《“聯鄉結村”活動績效評估實施細則（試行）》，全面啟動“聯鄉結村”活動績效評估工作。正是通過政府一系列行政引領機制作用，城鄉互動、力量整合才有了政策保障。

（二）建立村企合作、互利共贏的動力機制

“聯結”活動開展以來，各地積極探索“聯鄉結村”的長效機制建設，推進共建活動從資金援助向項目開發和創業帶動轉變，從企業單向支持向村企互動轉變、從短期合作向長期聯合轉變，鼓勵和引導“聯結”雙方充分發揮各自優勢，實現城鄉資源組合、工農優勢互補、村企共同發展。村莊和企業在“聯結”共建活動中，通過資金合作、存量盤活、基地帶動、安置勞動力等方式，促進了村企合作共贏。

（三）點面結合，形成“聯鄉結村”的滲透機制

聯鄉結村”跳出了過去部分地區的純粹解困目標，它是整體推進新農村建設的一項領頭工程。“聯鄉結村”的被幫扶對象從原來淳安、建德等為主的相對欠發達地區的49個鄉鎮、100個村擴展到蕭山、余杭、富陽、桐廬、臨安、建德、淳安的140個鄉鎮，1600多個行政村。而且，臨安、富陽、淳安、桐廬、建德等

4.四兩撥千斤，放大了“聯結”資金的規模效應

深入各級扶持集團結對資金的內部結構分析，我們發現市、區縣兩級分別占結對資金總量的20.5%和79.5%，在市、區縣級到位結對資金中，政府財政專項資金僅占20%左右，其余的80%左右資金大部分來自于企業、學校和其他部門的捐助，政府財政資金的放大規模效應得到了充分體現。2007年全市實施共建項目2510個，項目總投資11.23億元，其中參與“聯鄉結村”的單位和企業無償資助資金2.74億元（企業1.48億元，部門0.51億元以及財政0.75億元），2.74億的“聯鄉結村”資金實現了11.23億的項目總投入，放大規模達4.1倍。2008年，中間到位的結對資金共23148萬元，這些資金實現了139567億的項目總投資，放大規模更是達到了6.03倍②上述數據來源：杭州市農辦《2008年區、縣（市）級“聯鄉結村”活動情況匯總表》。

二、“聯鄉結村”共建活動的機理分析

綜上述說的“聯鄉結村”活動特征以及取得的基縣（市）今年都新增加了企業參與聯結活動，全市村企結對率達68%，比上年增加了22個百分點。其中臨安、富陽、西湖、江干、拱墅5個區、縣（市）村企結對覆蓋率已達到100%。廣覆蓋多形式的“連接”機制春風化雨般滲透在農村居民的經濟、文化、政治、社會、環境等各個環節，真正體現了覆蓋城鄉、全民共享的“生活品質之城”的根本要求。

（四）構建“工業反哺農業、城市支持農村”的基本平臺

“聯鄉結村”是在總結過去幫扶工程的基礎上，對“集團式、捆綁式、開放性幫扶”經驗的提升和拓展。著力于動員更多的城市資源和產業力量參與新農村建設，杭州通過強勁的政策助推作用，不斷完善“聯鄉結村”的配套政策。2007年，在市委、市政府出臺的《關于開展“百團聯百鄉，千企結千村”活動的意見》中，就出臺了八條配套措施：其中有企業捐贈部分的稅前列支，財政支農資金優先給予立項補助或獎勵，“連接”項目建設可優先享受相關產業扶持政策和給予非農建設用地指標上的支持、信貸支持、收費和補助政策以及允許以企業或企業家個人冠名、立碑銘記等激勵措施。實際，不顧自身實力和經濟條件，一些村負債上項目，被幫扶后村集體經濟更薄弱，村級債務沉重，使得該村后續發展和建設更加困難。有的村為了完成工程項目，負債累累，雖然這些村在共建單位的幫助下基礎設施改善了，農民得實惠了，但村集體更空了。有的幫扶項目資金需求量大，全部靠幫扶資金解決不了，只有變賣村級資產，甚至負債。

此外，村企之間缺乏相互溝通、交流，合作的途徑不多。

2.幫扶企業：自主、自愿不足

很多企業一直有愿望也有行動扶助農村，尤其大企業大集團表現出了很高的社會責任感，一些在鄉鎮發展較快的企業以及走出鄉鎮的企業也對回饋本村發展抱著很高的積極性。但今年對幫扶企業來說，因為國內外環境變化，企業自身經營困難加劇，地震中的大量捐助都影響到了聯鄉結村的能力和熱情。加上在國際金融危機作用下，杭州不少企業生存和發展面臨困境，導致村企共建中企業資金扶持難度加大，企業對解決幫扶村勞動力再就業的困難也在加大。在調研中我們了解到，今年幫扶協議項目資金到位率明顯低于去年，截止2008年10月，對淳安的杭州工業資產經營公司資金到位22.2萬，承諾35萬；有一部分幫扶企業積極性不高，甚至反感，提出了一些意見。主要集中在：

意見一：各級政府各種攤派已不少，現在還要攤上幾十萬甚至上百萬的幫扶款，雖然文件上說自愿，但各地在操作中大多是強制執行，有的地方還納入考核，沒有道理。

意見二：自主選擇結對村、結對項目的要求。一些企業基于鄉情、親情愿意與本村最多本鎮結對，不愿意跨村、跨鎮或跨縣（區、市）搞非親非故的結對。另一方面，企業要自主選擇結對村，找到合適的合作項目，真正達到互利雙贏的目的。而目前多數被幫扶地區是上面定的，企業和被幫扶地區間很難找到合作點。

意見三：政策激勵度的要求。市委文件中雖然明確了鼓勵村企結對的八條政策，但沒有配套的實施辦法，缺乏可操作性，實際上跟沒有差不多。關于“企業投資或參與農村公益性社會事業項目或建立單項公益事業基金，其捐贈部分經稅務機關核準可在規定范圍內實行稅前列支”這條，去年有的，今年

三、當前“聯鄉結村”活動中存在的主要困難和問題

兩年的“聯鄉結村”共建活動勾勒著杭州農村生活品質的愿景，然而，在取得明顯成效充滿希望的同時，調研發現不論是幫扶主體、項目實施和被幫扶對象等方面仍存在一些棘手的困難和問題。

1.被幫扶鄉鎮：出現“兩重兩輕”傾向

被幫扶鄉鎮總體上表現出很高的積極性，但在項目引導、通盤規劃、配套能力等方面還不同程度的存在一些問題，比如：

第一，重“輸血”輕“造血”。許多村的幫扶上報項目主要為了爭取扶貧資金，對項目本身興趣不大，因為實際上項目實施反而會增加鄉鎮的管理工作。個別鄉鎮存在攀比幫扶金額、項目資金不專款專用、不愿讓共建集團成員單位知曉幫扶資金使用情況等一系列問題。幫扶主體不知曉自己的幫扶款用到哪里去了，效果怎么樣，從而會挫傷企業幫扶共建的積極性，影響長期合作。

第二，重眼前輕長遠。部分結對項目脫離當地又沒有了。

3.政府幫扶部門和單位：籌措資金壓力大

政府幫扶部門的籌措幫扶資金難度大，一方面今年財政增收空間趨緊，另一方面，財政支出剛性進一步增強，社會各項民生需求不斷擴大，對口支援四川地震災區支出增加，政府部門為完成幫扶任務，就有可能帶來助長“歪門斜道”的嚴重問題。

情況一：一些部門籌措幫扶資金往往還是要找企業出錢，請企業幫忙解決。而企業也往往會借機找政府“幫忙”，不同程度地影響政府部門和單位行政的公正性，危害到市場的公平競爭秩序，降低市場效率。

情況二：幫扶資金如從政府部門和單位賬上開支，必然要以其它可列支的名目列支，按制度規定是不允許的。以后實行陽光預算，這筆資金就無法解決了。

情況三：個別被幫扶的村民直接到市里找結對的部門，要求安排工作等使政府為難的事項。不少結對幫扶的機關干部在工作時間接到貧困結對戶的來電、來訪，要求幫助協調有關問題，隨著在機關工作效能建設的推進，政府各部門各單位的工作量日趨飽滿，在工作時間隨時接待來訪戶，會影響干部正常工作。

情況四：各條線上的農村扶助活動名目多，資金分散，干部負擔重。各單位既要與“聯鄉結村”共建活動聯系鄉鎮結對，又要與“一戶一策一干部”活動聯系鄉鎮結對，還要參加“春風行動”等其他幫扶活動，干部們普遍感到顧不過來，到頭來既耽誤了工作，又做不好幫扶工作。

4.幫扶資金運行：效率不高

問題一：捐助資金管理存在資金撥付不及時現象，個別縣（市）將市級補助資金滯留在財政，沒有及時下撥到幫扶鄉村，影響了結對共建項目的實施進度。

問題二：有的鄉鎮沒有按規定的幫扶資金管理辦法設置科目，未能按資金管理辦法規定設置科目規范核算。

問題三：有的鄉鎮沒有按計劃進度實施幫扶項目，或隨意改變幫扶資金用途。

問題四：各條線上的新農村建設資金無法整合，限制了各領域資金使用的規模，降低了資金運行的效率。

問題五：生產性發展項目投入不足，農民增收仍然困難。在聯鄉結村中，基礎設施、教科文衛等項目的資金所占比重較大接近80%，而生產性發展項目投入僅占21%左右，尤其是經濟欠發達的淳安縣，有些鄉鎮村生產性發展項目投入的比例僅占10%左右，使得“造血”還困難。

兩年來的“聯鄉結村”活動在“廣覆蓋”、“市縣聯動”、“共建共贏”等方面取得了明顯成效，如何繼續做好“聯鄉結村”活動“增量、擴面、提質、顯效”文章，關鍵取決定于工作機制是否科學合理、是否可持續。在今后三年的工作中還需要完善各層級工作，在整體統籌、因地制宜的基礎上探索統分結合的長效機制。

（一）建立健全長效統籌機制

建立和運行長效統籌機制的主體是市和區、縣政府。長效統籌機制的主要內容包括整體宣傳機制、資源整合機制、通盤規劃機制、激勵監督機制、交流研究機制，其核心是在宏觀層面產生“聯鄉結村”的強有力的導向作用，驅動、運行和保障“聯鄉結村”的各方民主參與、多元互動力量，以激發全局活力，實現“共謀共建、共建互贏”。具體地講，

1.整體宣傳機制

針對目前“聯鄉結村”活動中各種主體認識不一情況，有必要全面宣傳開展此項活動的意義。尤其需要通過宣傳改變企業家簡單理解“聯鄉結村”就是“問我們要錢”，“我們沒有此項義務”等片面想法，使其認清企業的社會責任、看到互利前景。在加強宣傳、統一思想的行動中，需要借助典型豐富宣傳內容，還要借鑒媒體搞好宣傳形式。在媒體宣傳方面，需要借鑒浙江省級電臺、電視臺經驗，開辟“新農村建設”專欄，定時、滾動播出“聯鄉結村”等新農村建設節目。

2.資源整合機制

針對目前農口部門眾多而又“各有各的線、各立各的項”現象，建議市政府分管領導出面采取聯席會議的形式，對各種“聯鄉結村”的幫扶資金實施統籌，既發揮各部門的職能專長，又避免同一項目上的不

四、建立“聯鄉結村”長效機制的政策思路與措施建議

恰當重復投入，當然，在操作上項目名稱允許交叉，分別對上匯報，這樣既解決條條業績的體制需要，也提高資源綜合利用的效率。但在資金整合使用中必須規劃先行，既要有重點推進，又要相對平衡。

3.通盤規劃機制

根據十七屆三中全會《決定》精神，抓緊調整《杭州市社會主義新農村建設規劃》，各區、縣（市）和鄉鎮要根據全市新農村建設規劃調整好各自的規劃。一是要以制度形式規定每一個結對共建的被幫扶鄉鎮都要制訂“聯鄉結村”共建活動4年規劃。結對共建規劃要結合本鄉鎮新農村建設規劃，充分聽取幫扶集團各成員單位意見，有目標，有項目，并分解到每一年。最終確定的規劃，要經過每一個幫扶集團成員單位簽字確認，以明確目標、責任到人。二是要在資源整合后落實全市新農村建設規劃，尤其對聯鄉結村的戰略步驟、扶助格局、階段目標、保障措施等進行通盤規劃。在幫扶戰略中需要避免“撒胡椒面”，幫扶中尤其對貧困山區重點傾斜，集中資金和配套項目，做到貧困村幫一個少一個。

4.激勵監督機制

在聯鄉結村過程中，立足被幫扶鄉鎮、幫扶企業和幫扶部門的不同特點，多研究各自在活動中的不同訴求與約束，制定相應的激勵和監督機制。具體：

對鄉鎮和村本身要重點落實監督機制，對其在新農村建設的整合資金使用中的公開性、民主性、程序性進行考評，同時減輕目前鄉鎮和村干部在落實“聯鄉結村”任務中資金籌集考核任務，變個人工作考核為項目考評、目標考核。而對滯留幫扶資金、隨意改變幫扶資金用途等行為，要制訂懲處措施。

對幫扶企業，因為很多活動的受益是間接的，所以市縣政府需要重點考慮企業激勵機制或者稱之為動力機制，比如想方設法將八條優惠政策落實到位，建立企業社會責任檔案，公布光榮榜統一對社會宣傳等，企業的激勵和監督還可以通過協會、商會等平臺來協作管理，以達到民主、公開、高效目的。

對幫扶部門，同樣要解決的是正確引導、積極鼓勵的激勵機制，鼓勵部門融匯多方資源，整合資金，發揮優勢，重點對農村的基礎設施、水電網建設、科教文衛、社會保障等領域作出各自的貢獻，而不能簡單考評扶助資金量。

5.交流研究機制

在“聯鄉結村”活動中需要研究活動規律、總結經驗，更需要吸取教訓，完善監督。為此，在理論層面需要設立課題對策研究機制，每半年或一年推出相關課題。在實踐層面，需要固定交流平臺，拓寬協商途徑，在眾多規劃、制度的制定和落實過程中還需要有多樣化的協商機制，比如與幫扶企業的協商，可以是政府引導、協會商會落實的機制，與幫扶村民的協商，可以鄉鎮引導、村委會落實的機制，用好政府與社會主體的中介機制可以提高協商的參與度、減少工作矛盾、降低運行成本。

（二）建立健全分類推進機制

鑒于“聯鄉結村”活動幫扶主體多元化、單個幫扶主體出資小型化、幫扶方式多樣化、被幫扶鎮村情況復雜化等現實問題，建立分類幫扶機制十分必要。

1.根據鄉情村況的分類幫扶機制

現階段，根據被幫扶鄉鎮和村的區域持征、資源稟賦、產業結構、村級集體經濟水平、基層組織工作能力等因素，把幫扶聯結方式和重點初步分為三大類。

——對于地處邊遠山區、資源匱乏、以傳統農業為主，村級集體經濟薄弱、基層領導能力較弱的鄉村，“聯鄉結村”應先“輸血”后“造血”，重在基礎設施建設，做足農業產業化文章，注重干部、農民培訓，注重農村勞動力轉移。對那些生產、生活條件惡劣，不宜人居和發展生產的自然村、行政村，堅決實行整體搬遷。在對這類鄉村的幫扶過程中，還需要整合各類幫扶資源，初選大項目捆綁式整體推進。

——對于交通相對便利、有一定產業特色、有一定資源秉賦的鄉村，“聯鄉結村”重在“造血”，通過集團和企業的結對幫扶，讓這類鄉村擴大特色產業規模、深化農產品加工、建立健全產業組織、提高農民組織化程度、接受城市產業轉移、發展新經濟產業，關鍵是把大型集團和企業的現代經營管理理念、方法導入農村，借力于城市信息、技術、人才，實現農村產業、產品升級，促進農村勞動力就業轉移，增加農民收入，逐步改變村容、村貌和農村價值觀及行為方式。

——對于交通便利、二三產業基礎較好、自身經濟實力較強的鄉村，“聯鄉結村”重在“互贏”。在建立健全“聯鄉結村”規劃機制、宣傳機制、交流機制的基礎上，促進幫扶集團或企業與被幫扶鄉村之間的供需信息互通，可以自發地形成，也可在政府引導下促進集團和企業通過建立農業龍頭企業、零部件分包、物流、服務外包等多種形式與鄉鎮或村集體進行項目合作。

2.根據項目性質的分類實施機制

根據項目性質的分類實施機制主要是針對幫扶項目在組織項目、實施運行、維護管理過程的不同特性所提出的，不同的項目有自身的運作規律，建議總體分四類組織實施：

——基礎設施型：基礎設施目前是“聯鄉結村”項目的大頭，這一部分的投入各類組織比較有積極性，應當將落后地區農村基礎設施的建管養工作與幫扶工作結合起來。對于眾多基礎設施項目必須設置維護預案，以此作為立項的重要依據。具體如：在建設項目中預留部分維護基金；由地方政府或基層政府簽署維護責任書；向使用者收取維護基金或通過“一事一議”方法處理。

——經濟發展型：對于經濟發展型項目，要以農村資源為基礎，充分利用市場機制，進一步落實配套政策。對于經濟發展型項目，要“重市場、輕政府”、“重牽線、輕資金”、“重引入，輕考核”，要結合創新杭州農村土地制度，啟動農村市場的土地活力。對經濟型項目的績效評估，重點評估立項的科學性與公正性、資金使用的效率和效益，項目績效管理要延長考評周期，以項目實施到完工產生效益的項目周期替代原來的年度考核周期，對資助的經濟項目實施跟蹤管理。

——社會事業型：社會事業型項目與基礎設施項目的屬性相通，也需要整合資源，投向重要民生項目，解決長遠問題，淡化經濟效益，注重長效維持機制。杭州新農村建設最大的軟肋就在于社會事業。因此，政府要引導更多集團與企業投資農村社會事業，讓農村居民人人享有接受良好教育的機會，人人享有農村基本生活保障和基本醫療衛生制度。

——扶貧濟弱型：扶貧濟弱是目前聯鄉結村“輸血”特征成為主要存在形式的根本原因。農村中的困難家庭和個人在幫困中的需要是多種多樣的，有的需要資金救濟、移民搬遷，有的需要解決就業指導、技能訓練等等，對這些多元化的個體救助活動一般以社會組織出面比較方便和合理，所以，要注重轉變幫扶模式，實行“民進政退”，即要轉變目前以政府主辦或包辦的幫扶模式，積極培育社會組織，專門面向農村貧困家庭。比如政府可以捐資或扶持已有的慈善機構、鼓勵成立面向農村困難群體的專項慈善基金，借用社會組織的專業運作機制。社會中介組織的介入是符合慈善發展國際規律的，可以避免政府直接結對困難人群帶來的慈善風險，所以需要與目前的政府主辦模式逐步對接。這類社會組織在起步階段需要接受政府培育、引導和監管，需要各部門、鄉鎮、村委會的合作，待其形成規模和逐步成熟后，逐步吸納更多的社會資金，更好地服務于農村弱勢群體。

3.根據企業意愿的分類引導機制

——對于大集團、大企業，希望借助政府聯鄉結存平臺做慈善的，要積極引導在企業中形成相對穩固的社會責任投入機制，定期定比例支出，減少捐助的主觀隨意性。將“胡潤榜”的思路引進該項工作，啟用功德榜等形式，在媒體上宣傳表彰企業善舉。在政治榮譽方面，對參與“聯鄉結村”的企業家，可以根據企業努力大小，給予適當的政治榮譽，如每年頒發榮譽證書并給予大力宣傳，有的還可以推薦區縣政協委員、縣鄉人大代表等，進一步激勵他們投身新農村建設。

——對廣大的中小企業，應實行捆綁式引導，聯合同類規模的企業增強幫扶實力，引導實施多種幫扶形式，如開發互惠項目、解決就業、捐資捐物等。同時，政府有關部門為企業建立社會責任檔案，記錄幫扶內容、方式與效益，作為日后政府獎勵企業和扶持企業的依據之一。就如當前應對金融危機政府在扶助企業度難關的過程中，就要優先選擇支持該類社會責任感強的企業、體現傾斜。從縣鄉聯鄉結村捐贈企業占大頭的現實出發，政府完全可以契合當前扶助縣鄉企業過經濟難關的現實需要，宣傳和帶動聯鄉結村活動。

——對于個別特別熱衷慈善事業，又有自主愿望自己成立基金進行扶助事項的，政府可以鼓勵其成立非公募基金，并引導這些非公募基金來創新多種運作模式。比如蕭山的和合集團，自己在報告中提出了要成立和運作自己的基金，政府應全力支持，并將這類基金引向新農村建設方向，這種運作機制相對長效，還可以在確定幫扶對象上隨機轉型。

4.根據部門優勢的分類鼓勵機制

各政府部門在財政形勢越來越吃緊、財務管理越來越規范的情況下，簡單靠原先的出錢支持“聯鄉結村”不一定長效，應該利用自身優勢資源發揮牽線搭橋、項目咨詢、技術指導、疏通協調、落實政策等多樣性幫扶作用。現根據各部門總體上的資源特征建議分以下幾類進行，實際中還要探索更多部門資源類型。

——建設規劃部門：重在對農村建設項目的咨詢指導與服務。對那些有基礎設施建設需求的鄉鎮和農村進行公益性立項論證、項目設計和工程預算；對有關審批程序、重大技術問題提供咨詢；對鄉村爭取立項和資金提供信息幫助。

——經營開發部門：重在資金扶持與城鄉基礎設施全覆蓋的“同網”建設。該類部門主要指各國有資產經營集團，他們經濟實力雄厚，壟斷性較強，利潤豐厚，歷史上這些企業或其前身均是“以農補工”的直接受益方，應加大捐助反哺資金力度，并加大對農村的水、電、氣、電信等網絡建設力度，促進城鄉同網。此外，各級開發區管委會、經委、貿易局、工商聯等單位部門，完全可以向農村輸送更多投資開發信息、牽線供需雙方，進行農村產業發展咨詢和城市產業轉移。

——科教文體衛部門：重在科技咨詢與農民培訓。這些部門要充分利用部門人才、技術和管理優勢，對口幫扶產業科技、農村中小學、鄉鎮衛生院、鄉村文化建設。大專院校和科研院所可以定期送科技下鄉，培訓非農就業人員和農業大戶，把最新的科技成果帶到鄉下，及時轉化為生產力。鼓勵教育、醫療部門更好發揮送教送醫下鄉、農村教師醫務人員培訓、提升農村人才素質。近年來，杭州市體育局積極“穿針引線”，幫助淳安縣姜家鎮引進羽毛球、節日燈等來料加工項目，目前從業人員已達1000多人，這種案例值得推廣。

——宣傳新聞部門：重在新農村宣傳市場導入。新聞部門在“聯鄉結村”中的作用非常廣泛。要鼓勵該類部門發揮新農村建設“多面手”的作用，既可以發揮優勢對“連結”活動進行宣傳推廣、也可以借助媒體牽線農村與企業，還可以直接協助農產品和旅游開發。

——勞動社保部門：重在就業服務與社保制度完善。勞動與社會保障是落實城鄉統籌的重要環節，要鼓勵相關部門在“聯鄉結村”中對農村勞動力動向進行跟蹤調查統計，對勞動力轉移進行必要的技術培訓和就業信息服務，切實提高勞動技能和創業本領，不斷推進勞動力市場的城鄉一體化。同時，還要不斷完善農村居民的社會保障制度，更好行使好農村社保制度建設的協調、服務、監管等作用，積極推進養老、醫療、失業三險在杭州市內可轉移進程，確保農村人人享有本基醫療等基本保障制度。□

[1]《杭州市社會主義新農村建設規劃》，杭州市委文件〔2006〕15號。

[2]“以改革創新精神解決‘四農一村’問題，為譜寫農村居民美好生活新篇章而努力奮斗”，杭州市委辦通報〔2008〕18號。

[3]中共杭州市委杭州市人民政府“關于開展‘百團聯百鄉、千企結千村’活動的意見”，杭州市委文件〔2007〕4號。

[4]“杭州農村30年改革開放主要成果與啟示”，杭州市農辦提供。