從菲律賓人質事件看香港對外事務權

姚魏

（上海社會科學院法學研究所，上海200020）

從菲律賓人質事件看香港對外事務權

姚魏

（上海社會科學院法學研究所，上海200020）

香港游客在菲律賓遭劫持事件引起世界的關注，特首曾蔭權直接致電菲國總統的行為更引起極大的爭議。該行為本身雖不合乎香港基本法，但在很大程度上符合情理，因此有必要對基本法中關于香港對外事務權的設置作出評價。經比較發現，香港的對外事務權超過聯邦制國家的州；中國內地地方政府的外事權與香港對外事務權不可同日而語；與港英時期相比，香港的對外事務權有增無減。但是香港對外事務權的設定和行使必須遵循維護中國國家主權的原則、保證香港高度自治的原則、尊重他國交往意愿的原則。總體看來，中央和香港在人質事件的解決過程中相互配合，都遵守了香港基本法，維護了香港的對外事務權。

香港；菲律賓；外交；對外事務

2010年8月23日，菲律賓馬尼拉市發生了慘絕人寰的該國前警督劫持香港旅行團事件。當日上午十點半左右，已遭革職的菲律賓高級警督門多薩以搭便車為名，手持突擊步槍登上香港某旅行團在菲的旅游巴士，挾持23名團員，要求政府恢復其職務。在隨后的幾個小時內，劫持者并未顯示殺戮人質的惡意，只是謀求復職的實現，并先后釋放了9名人質。然而，警方在談判過程中的表現觸怒了劫持者，直接造成人質遭射殺。之后警方在未確認人質安全的情況下強攻巴士，在救援行動中劫持者雖被擊斃，但最終造成了港方人員8死7傷的悲劇。在事件發展過程中和結束之后，中國政府和香港特區政府對該突發事件給予了持續的關注，并以單獨和配合兩種方式與菲方交涉。菲律賓人質事件不僅引發了大家對香港居民海外人身安全保障的思考，更是把中央外交權與特區對外事務權的界分問題現實地擺在了我們面前。它與以往中央與特區關系的討論僅涉及一國內部事務不同，除了央地關系外，還涉及另一主權國家的權利義務，呈現了“一國兩制”的理論和實踐問題的復雜性，其解決難度比香港法院的“違憲審查權”、香港政制發展的路徑等熱議問題有過之而無不及。筆者擬從憲法學與國際法學的雙重角度對此事件作一個案探討，嘗試從理論上界定香港對外事務之權限范圍，以求教于同仁。

一、外界就事件中特首對菲交涉方式的爭論

事發當晚，香港特別行政區行政長官曾蔭權在政府總部召開記者招待會。他向外界公布，他本人從下午四時起多次打電話給菲律賓總統，但始終沒有應答。之后菲總統發言人表示，慘劇發生時總統正在主持閉門會議，所以未接到電話。但總統本人在接受當地媒體采訪時竟揶揄曾蔭權直接給他打電話的做法，稱：“菲律賓某個省長試圖致電美國總統奧巴馬，兩國都不會容許這名省長與他們的領袖通話。”1他認為，事件的妥善處理應通過主權國家的外交行為實現，由中國駐馬尼拉外交使館來聯絡才是正確的渠道。菲律賓方面救援不力早就激起香港市民的不滿，菲總統的舉動和言論更是引起軒然大波。香港與內地的學者、媒體、網民紛紛表達了自己的觀點，多數人認為特首有資格致電菲總統，少數人持相反觀點，雙方在說理上針鋒相對。2

支持者的論據可作如下歸納。其一，主權的概念不能僅僅停留在國家主權的層面，其上有歐盟等“超主權”，其下有特殊地區的“次主權”等，香港就是適例，即國家賦予其領土在個別范疇有主權能量。其二，香港具有對外交往的能力和事實。除了主權國家才能參加的國際組織，香港可以參加以“經濟體”為單位的亞太經合組織、世貿組織等，香港甚至參加了一些主權國家都未必能參加的組織，以及其他非主權地區不能參加而它能參加的組織，如獨立派團參加奧運會。其三，根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱基本法），中央政府處理國防外交，香港擁有高度自治的涉外關系權，包括涉外經濟、治安、文化、體育等。營救人質只是一宗簡單的刑事案件，屬于治安范疇，絕不涉及主權，只是“對外事務”。其四，“外交事務”和“對外事務”并沒有什么本質的區別，只是因為香港地位的特殊性，需要獨自處理部分原本屬于國家的“外交事務”，中央僅保留最重要的涉及主權的政治性事務，如互派使節、主權談判等，基本法對權限劃分作了規定。其五，菲總統翌日態度突然發生轉變，給曾特首回復了電話。這就說明菲律賓方面認同了香港的“次主權”地位，因此曾特首捍衛了“一國兩制”的尊嚴，鞏固了香港的國際空間。

反對者的理由可概括如下。其一，香港根本就沒有“次主權”，基本法是一部授權法，在對外交往領域內，凡是基本法沒有授權的特首都不能做，否則就破壞了“一國兩制”的根基，違背了單一制國家央地關系的原則。其二，香港雖然是特區，但是在國防外交領域卻不特，與國內其他省份并沒有什么區別。在國際交往中，無論國家大小，都講究對等原則，如果允許地方行政長官與另一國家的元首或政府首腦直接對話，便顯失禮貌。其三，談判、調查、派代表營救等行為已觸及國防外交，并不屬于“對外事務”范疇，香港行使之就是違反國際法的行為，特首只能向中央請示，請求批準和授權打電話給菲總統。其四，菲總統第二天給曾蔭權回復電話，并非菲政府對香港“次主權”的重新認識，而是中國外交部與菲方交涉后，菲總統給予港方的禮節性對待，同時菲警方的援救不力也給總統帶來了巨大的外交壓力，復電系主動道歉的行為。

目前，這場爭論似乎風平浪靜了，特首“有權打電話”的言論壓過了“無權打電話”的聲音，曾蔭權也因在事件處理過程中應對及時、反應迅速而獲得香港市民的廣泛稱贊，支持率大幅提升，這個未被菲律賓總統接受的電話成為特首的一筆政治資產。可是中央政府外交權與特區政府對外事務權如何劃分成為一個必須面對的現實課題。它解決得好，有利于“一國兩制”的鞏固發展；解決得不好，必將傷害中央與特區的和諧關系，也不利于將來“一國兩制”的新實踐。筆者認為，從法律的角度看，曾蔭權確實沒有資格給菲律賓總統打電話。雖然上文已對反對觀點的理由作了羅列，但論者大多較情緒化，說理不夠準確和充分，筆者將作進一步的論證和補充。

二、對特首致電菲總統行為的再評析

中國是單一制國家，地方的權力都是中央授予的，香港也不能例外，即使因“立法空白”出現所謂的“剩余權力”，這些權力也應當歸于中央。也就是說，中央授予多少權香港就享有多少權，凡是未規定的就由中央保留。基本法雖將外交權保留給中央，將不少對外事務權授予香港，但它沒有給出外交權的定義和范圍，而授給香港的某些對外事務權又具有傳統外交權的特征，所以很多人會產生疑惑：為什么特首能在APEC會議上與國家主席及他國元首并肩合影、平等對話，而因人質事件給菲律賓總統打個電話就不行呢？要回答這個問題，先要確定特首致電行為的法律性質，然后觀其是否在基本法授權范圍之內。筆者認為，從撥打電話的時間判斷，曾蔭權致電的目的在于敦促菲政府極力解救人質，保護香港居民在菲的人身安全，這個行為與國際法中的領事保護頗為相似。3根據《維也納領事關系公約》，領事保護的對象是具有本國國籍的自然人和法人，實施的主體是派遣國的使領館及其領事官員，它是公認的外交行為，必須由主權國家行使。不過“一國兩制”確實給國際法和國內法都帶來了新發展，某些具有主權特征的“外交權”合法地轉授給了特別行政區，成為對外事務權。比如司法權本是主權的組成部分，司法協助關系應建立在主權國家之間，但是中央依據基本法的規定授權香港與多國簽訂了司法互助協定。照此說法，曾蔭權以致電菲總統的方式要求保護香港居民的“外交行為”也經基本法授權轉化為“對外事務”了嗎？

筆者查遍基本法，并沒有發現這樣的授權條文。有論者以基本法第151條為理據解釋特首行為的合法性。該條規定：“香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領域以‘中國香港’的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系，簽訂和履行有關協議。”他們認為，人質事件是一起刑事案件，致電的目的在于尋求國際司法合作，因為條文中出現“等”的字樣，所以它屬于第151條所列領域的必然延伸部分，因而成為香港的自主對外事務。筆者認為此說不妥。首先，此處的“等”應作“等內等”的解釋，授權的要旨在于明確性，不能隨意作擴大解釋；其次，該條規定保持和發展關系是交往的目的，簽訂和履行協議是交往的形式，特首的致電行為在這兩方面都不符合；最后，致電時事件還在發展過程中，人質還未受到實質性傷害，刑事追訴程序還沒有開始，何談刑事司法合作呢？因此，特首在APEC會議上的平等參與是基于基本法第151條、第152條的授權，無資格致電菲總統是由于沒有獲得基本法授權。至于特首第二天獲得菲總統的復電，絕對不是菲律賓的“幡然悔悟”，而是港人得到的特殊形式的道歉，不屬于特首的固有權利。

曾蔭權打電話給菲總統要求保護人質安全，是不合乎基本法的做法，但是他的這個行為在很大程度上又是合乎情理的。出現這種悖論主要源于“一國兩制”實踐的復雜性。盡管中國中央政府享有外交權，但是由于香港居民國籍狀況的特殊性，中國政府并非對菲交涉的當然主體。中國國籍法是基本法附件三所列舉的適用于香港的全國性法律之一，考慮到香港的歷史背景和現實情況，1996年全國人大常委會對國籍法在香港的實施作出了解釋。該解釋第2條與第4條規定，持有“英國屬土公民護照”、“英國國民（海外）護照”以及在國外有居留權（主要指持有除英國以外國家的護照）的香港特別行政區的中國公民，雖不因持有上述證件而在中國境內（包括香港）享有領事保護權，但是可以繼續使用該外國政府簽發的相關證件去其他國家和地區旅行。也就是說，香港特別行政區的一部分中國公民具有事實上的雙重國籍，他們在中國境內是中國公民，當使用外國護照到國外旅游時，一旦遇到不法侵害，便因持有外國護照而被認為是護照簽發國的公民，從而接受該國的領事保護。據說，香港政府并不確切掌握這部分居民的具體人數，但不會少于五十萬。此外，根據基本法對香港居民的定義，港內還有持香港永久性居民身份證的外籍人士，他們無權申領特區護照，在任何國家旅行，都不因與香港的關系而被視作中國人。因此，在香港旅行團中，如果全部人員都使用香港特別行政區護照，則應由中國駐菲大使館進行領事保護；如果有部分人持外國護照進入菲律賓，則這部分人由護照簽發國實施領事保護；如果所有人都持外國護照進入，則中國政府無須也無權進行領事保護。與此同時，香港政府的出境管理措施非常寬松，香港居民出國只需要出示特別行政區居民身份證，無須申報國籍信息，所以香港政府并不清楚他們在目的國的國籍身份。又因為香港與很多國家有互免簽證的協議（菲律賓也是其中之一），所以簽約國駐香港領事館也無從知曉進入本國的香港居民的國籍身份。若要了解他們入境時的國籍信息，唯有與菲律賓的入境部門聯系，這要經過正式的外交途徑，程序上需花費不少時間。因此直至慘劇結束后，外界才發現旅行團中有5人屬加拿大國籍，2人屬英國國籍，死者中有3人是加拿大人。所以事發當時，由中國駐菲律賓大使館出面進行領事保護是不恰當的，在沒有準確掌握旅行團成員國籍構成的情況下，使館人員只能跟蹤事態發展，與各方保持密切聯系。4

在人質營救過程中，究竟誰能代表這些香港游客的利益與菲方交涉，敦促菲方保護他們的安全呢？筆者認為，從情理上講，此等事務非特首曾蔭權莫屬。首先，這些游客在外國旅游時，可能持有不同的旅行證件，具有不同的國籍，但他們的共同身份是香港特別行政區居民。因為行政長官是香港特別行政區的首長，代表著香港特別行政區，應依照基本法的規定對香港特別行政區負責，又因他是由香港居民間接選舉產生的，具有廣泛的民意基礎，所以他不僅應該而且能夠代表香港居民，以維護他們的海外利益。其次，人質事件屬突發事件，事態發展瞬息萬變，如果等到查明所有成員國籍身份后再分別通知相關國家執行領事保護，則可能延誤救援行動，是對香港居民生命的極大漠視。在香港政府不掌握旅客國籍信息的情況下，由特首出面與菲方直接交涉符合情理。最后，在中央政府的協助和授權下，香港與菲律賓曾簽署了持特區護照者七日以下短期逗留的免簽協議，而中國內地居民并不享受這樣的待遇，所以港方有理由相信菲方在出入境管理領域將內地居民與香港居民區別對待，特首也是基于這樣的認識而直接致電菲總統以尋求特別解決途徑，此亦不違常情。在菲律賓人質事件中，特首直接致電菲總統的爭議行為暴露出法理與情理的沖突，似乎基本法對香港對外事務授權不夠充分，難以滿足香港對外交往的需求，造成了國際糾紛解決的體制性障礙。我們在此不可妄下結論，不妨先通過比較研究，看看香港的對外事務權限究竟有多大。

三、在比較中認識香港對外事務權

基本法是香港的憲制性法律，它集中規定了香港的對外事務權。該法第13條規定：“中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在香港設立機構處理外交事務。中央人民政府授權香港特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”該條明確將外交權保留于中央人民政府，授權外交部駐香港特派員公署處理涉港的外交事務，并概括性地授權香港在基本法的規定下自行處理有關的對外事務。同時，基本法第七章以“對外事務”冠名，全面規定了香港對外事務的內容：一是參加外交談判、國際會議和國際組織；二是締結國際條約；三是與各國或地區締結互免簽證協議；四是簽發特區護照和旅行證件；五是與外國互設官方半官方機構等。該章內容豐富且條文間邏輯關系復雜，下文還將具體論述。此外還有一些對外事務零散地規定于其他章節，如該法第96條、第133條、第134條規定，在中央人民政府的協助或授權下，香港特別行政區政府可與外國簽訂司法互助協議、航空運輸協定和協議等。由法條觀之，香港的對外交往活動高度自主，對外事務權限“富可敵國”，將其放在地域與歷史的二維坐標上觀察，或許可以讓我們有更深刻的認識。

第一，香港的對外事務權超過聯邦制國家的州。美國是典型的聯邦制國家，聯邦憲法規定州是主權實體，可以制定憲法和法律，完全在州界之內的事務只歸州政府處理。但美國外交權集中于聯邦機構，主要由國會和總統行使，聯邦最高法院可以通過判決影響外交決策，如“得克薩斯州訴懷特案”就建立了“州既無權脫離聯邦也無外交權”的規則。美國憲法不僅沒有把外交權授予州，相反卻限制州的對外事務權。美國憲法第一條第十款規定，各州不得和他州或外國締結任何協定或條約。同時，美國憲法第十條修正案又規定，所有未授予聯邦的權力由各州和人民保留，即“剩余權力”被保留于州，因此各州也享有一些未受憲法限制且不被視為外交權的對外事務權。事實上，州的這項權力非常小。僅以參加國際組織和會議為例，我們從未見過美國的州以單獨的身份參加國際組織和會議，無論這個組織或會議是政治性的還是經濟性的，是主權國家才能參加的抑或是非主權實體也能參加的。相比而言，香港在對外交往方面的權力就大得多。一方面，香港可在非政治性的諸多領域以“中國香港”的名義單獨和其他國家與組織簽訂和履行協議；另一方面，香港既可以參加不以國家為單位參加的國際組織和會議，也可以派代表作為中國代表團成員，或以經中國或該國際會議允許的身份，參加以國家為單位、與香港有關的國際組織。除此之外，美國的州無權以任何方式參加聯邦政府主導的外交談判，聯邦政府簽訂的國際協議必須全國一體適用，各州政府無權向本州居民簽發護照和旅行證件，而香港在這些方面都獲得了較大的權力和自由度。值得注意的是，前蘇聯1977年憲法規定，加盟共和國有同外國發生關系、同外國締結條約及交換外交和領事代表、參加國際組織的活動的權利；各加盟共和國的主權受蘇聯的保護。其實這個規定是為增加聯合國席位而制定的，蘇聯并未給予加盟共和國實質上的的外交權，成為聯合國成員的也僅有烏克蘭和白俄羅斯。

第二，中國地方政府的外事權與香港對外事務權不可同日而語。筆者之所以未將香港“對外事務權”簡稱為“外事權”，目的在于將它與內地政府的外事權區分開來。一般認為，外事權是中央政府依法授予本國某地區所擁有的與外國某地區進行經濟、科技、文化、外貿等方面的合作與交流的權力。我國地方上的外事管理機構為政府外事辦公室，屬政府內設機構。地方政府的外事權非常有限，從建立友好城市的復雜程序就可見一斑。我國城市對外結好工作實行中央統一協調的管理模式，各級地方政府與外國建立友好城市關系要履行必要的申報、注冊、登記手續。一般講，各級地方政府如需要對外結好，要向本地區上一級地方政府外事主管部門提交書面申請，逐級審批，得到國家主管部門（外交部）認可后，當事雙方才可以正式簽署結好協議書，最終還要由地方人大批準。可見，外事權服務于外交權，居從屬、次要、被支配的地位。雖然香港也是中國的地方行政區域，但它的對外事務權是廣泛而獨立的，內地地方政府沒有一項外事權能可與基本法第七章所規定的香港對外事務權相對應。盡管內地某些城市可以接受外國在當地設立領事機構和其他官方、半官方機構，香港也可按基本法第157條作類似安排，但毫無疑問的是，前者必須由中央政府與外國直接協商，屬外交層次；后者雖須中央批準，但仍屬于特區對外事務權的范疇。在設有領事館的城市，地方政府的外事部門可稍有作為，即在法律和上級部門的授權下，積極做好外國領事機構的服務工作。一言以蔽之，香港的對外事務權既可表現為“請進來”，又可表現為“走出去”，但內地地方政府的外事權只能在“內場”為國家外交權提供服務。可以想象，如果上海游客在國外發生類似事件，一定是中國外交部出面交涉，上海市的外事部門只能幕后協助。

第三，與港英時期比，香港的對外事務權有增無減。回歸祖國前，香港政府直接隸屬于英國外交及聯邦事務部管轄，其對外事務由該部派來的駐港政府顧問及其辦事處具體負責處理，這個時期香港僅擁有派生的、部分的和個別的國際法主體資格。例如外國在香港設立領事機構必須經英國批準；香港政府在其他國家和地區設立經貿辦事機構，則屬于英國駐外使領館的組成部分；在有關以國家為單位的國際會議上，香港只能以英國代表團成員的身份參加；香港若要單獨參加國際組織，也只能以“準成員”的身份和地位參加；直接涉及主權的外交談判，也完全由英國出面掌握。5由于香港經濟發展的需要，英國直到上世紀五六十年代才將一些非主權性的的對外事務授權香港自行處理，其參與的國際組織通常被限于經濟、貿易與社會合作等非政治性組織。最重要的是，英國并沒有制定法律保障香港獨立的對外事務權，香港締約時必須附帶英國明示或默示的同意，且最終由英國承擔條約責任。回歸祖國以后，香港特區直轄于中央人民政府，涉港外交事務由外交部駐香港特派員公署負責。除外交以外的對外事務由基本法授權給香港行使，香港在非政治的領域可以單獨與國際社會保持和發展關系，獨立地承受國際法上的權利與義務。并且中央與香港在對外交往方面的權限劃分具有明確的法律依據，中央政府不得隨意超越。回歸十余年來，香港在國際組織中的地位大多維持不變，而且在中國政府的授權下，香港特區以正式成員資格單獨參加的國際組織的數目增多了，這表明了香港特區同其回歸前相比，在國際組織中的地位有了明顯的提高。中國政府不但尊重和保持了香港在歷史上既有的對外事務權，而且極力擴大和發展它。例如，中國締結的國際協議，中央政府可以根據香港的情況和需要，在征詢特區政府意見后，決定是否適用于香港；中央政府授權香港政府可以給持有特區永久性居民身份證的中國公民簽發特區護照，而設置獨立的地區性護照在國際上是罕見的，其目的就在于維護香港獨立的國際地位。

由上觀之，無論是聯邦制國家的地方實體還是單一制國家的地方政府，都無法獲得與香港相提并論的對外事務權限，即使是作歷史對照，香港的對外事務權范圍也非港英時期可比。然而，在基本法如此密集的授權下，難道還不足以給特首的對菲直接交涉提供法律依據？是否如某些外國媒體所言，馬尼拉悲劇凸顯香港外交局限呢？香港回歸前后，外界就有很多人懷疑香港能夠獲得高度自主權。有人說：“縱觀基本法，相比于制定措施去防止中央人民政府削減特區的自治程度，基本法似乎更著眼于阻止香港特別行政區超越賦予其的自治權限。”6為了回應這樣的質疑和批評，我們必須弄清楚香港對外事務權應如何設定與行使。

四、香港對外事務權的設定與行使

香港基本法是一部精巧的授權法，它的主要特點就在于它所規定的授權制度。在對外事務權設定方面，除了基本法的直接授權（條文雖未出現“授權”字樣，卻有明確而具體的賦權，如第151條），該法歸納起來有以下四種授權方式：一是概括性授權（第13條），它是指香港的對外事務權都是中央政府授出的，而且香港須在基本法規定下行使此權，這不是具體授權，僅表明權力來源；二是單項一次性授權（如第154條），香港政府經中央政府明確的一次性授權，可以長期從事某領域對外事務的活動，比如給特定范圍的居民簽發特區護照；三是單項反復性授權（如第133條），這種授權形式從條文數量來看是最多的，也就是香港政府需要在某個對外領域一事一申請，中央政府一事一授權，但香港政府可以在某個年度內針對某個事項，如簽訂航空合作協議，在申請文件中附上擬簽約國的清單，則中央政府的授權可以多次使用；四是追加性授權（第20條），香港可享有全國人大及其常委會與國務院授予的其他權力，當然包含對外事務權力。也就是說，香港的對外事務權的設定，一部分承載于香港基本法的直接規定，即法律的授權；另一部分則取決于基本法的授權條款（條文中皆含有“授權”字樣）與中央政府的授權行為的結合。前一部分反映了基本法既是“授權法”也是“分權法”，因為權力一旦授予之后，中央政府就不能干涉，至少這種干涉要受到基本法的實體性和程序性規范與限制；7后一部分則體現基本法是名符其實的“授權法”。

為承接基本法與中央的授權，基本法第48條第9項規定，行政長官有權代表香港政府處理中央授權的對外事務；第62條第3項規定，特區政府辦理本法規定的中央政府授權的對外事務。值得注意的是，基本法還規定，民間團體與宗教組織可以和世界各國、各地區相關團體和組織保持關系，這屬于民間對外交往關系，是私權利不是公權力，因而不屬于本文討論的對外事務權。即便是民間交往，也必須以“中國香港”的名義參與有關活動。可見，行政長官及他領導下的特區政府是香港對外事務權的行使主體。在基本法的直接授權下，他們在對外交往方面可以行使較大的自由裁量權，有關決定無須請示中央；在須中央授權的領域，其對外交往活動必須以授權為依據。除此之外，香港政府行使對外關系權還要受到一些限制，比如，香港在外國設立官方或半官方的經貿機構，須報中央政府備案；外國在香港設立外交機構，須經中央政府批準。另外有些對外關系權是否能被實際行使，還取決于中央的態度，比如是否允許香港政府代表作為代表團成員參加與香港直接相關的對外談判，就要看中央的決定。因此從現有的法律框架看，香港被設定的對外事務權以及香港能夠實際行使的權力還處在一個動態變化的過程中。但無論是對該權的設定還是對該權的行使，都必須遵循以下三個原則，且它們必須同時滿足，不可偏廢任何一項。

第一，維護中國國家主權的原則。從權力的本質屬性講，中央的外交權與香港的對外事務權沒有區別，只是權力歸屬主體不同。《辭海》界定的“外交”是“國家為實現其對外政策，由國家元首、政府首腦、外交部門和外交代表機構進行的諸如訪問、談判、交涉、發出外交文件、締結條約、參加國際會議和國際組織等對外活動”。8事實上，在權力行使方式上，香港不也具有某些“外交”的形式嗎？香港回歸祖國意味著中央恢復行使主權，而主權最重要的體現就是外交與國防，所以盡管香港在立法、行政、司法領域高度自治，但中央絕不會把外交權下放。然而，中央可通過基本法指明，某些“外交權”是可由國家授予的，它就自然轉化為了特區的對外事務權。因此在香港對外事務領域內，“授權”現象最為普遍。這樣做的益處有三：一是對外宣示中國的主權，二是控制香港實際擁有的權限，三是由中國承擔相應的國際責任。因此香港對外交往的實際能力要視中央授予其權量的大小而定。理論上講，中央政府可以把香港政府的所有對外交往權力歸為己有，此時中央擁有完全的外交權，香港對外事務權喪失，但事實上不會如此，即使是普通地方政府也有一定的外事權，更何況是享有高度自治權的香港。那么基本法就成為分配法權的控制閥，香港的權限多一點，中央就少一點，反之亦然。但是中央不會把所有對外交往權力授給香港，否則香港就是主權實體了，它必須保留涉港外交權中的核心部分。香港在行使對外事務權的過程中，也必須時刻提醒自己堅持“一國”的底線，2005年特區政府拒絕向時任臺北市長的馬英九制發入港簽證一事，就值得肯定。

第二，保證香港高度自治的原則。根據基本法的規定，香港依法實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。不可否認，對外事務權主要表現為涉外領域的行政管理權，因此也應保證它的高度自治。在此我們作一個假設：處理香港的對外事務需要100個單位的權量，香港自主處理對外事務的權力被分配了30個單位，又有30個單位分配為中央與香港共享的權力（如可由特區派代表參加的、需要征詢特區意見的、需要中央備案與批準的等），還剩40個單位就是中央處理涉港外交事務的權力。這個分配方案其實是基本法對中央和香港對外事務權限的“初次分配”，而基本法規定的授權制度就成為法權“二次分配”的手段。如果香港提出現有的對外事務權不能滿足需求，則中央可以按照基本法的規定進行具體授權，使特區的權量達到35個單位，如果特區還有需要，全國人大及其常委會與國務院可根據基本法第20條的規定給予補充授權，使其達到40個單位。此外，中央還可以在共享權力上適當“謙讓”，比如在符合原則的前提下，盡量讓特區政府代表作為成員參加與香港有關的外交談判，某些需中央批準的對外事項，可批可不批時就傾向于批準。其實這是中央出于對“一國兩制”的維護而給予香港的特殊待遇，中央基本上是按照這個規則處置有關事務的。通過基本法的直接授權以及中央依據基本法所作的具體授權，香港所需的經常性的、常態化的對外事務權已被港人充分享有。因此，國際社會和香港市民不能一看到很多對外事項都要中央授權，就認為中央干涉香港的自由，其實很多“授權”、“備案”、“批準”僅僅起宣示主權的功能，香港對外交往的空間并沒有受到實質性限制。

第三，尊重他國交往意愿的原則。有學者認為，一國的地方實體具有國際人格必須具備兩個條件：從國內法上看，某一國家希望其內部的地方實體具有國際人格，并且以憲法或法律的形式加以確立和授權；從國際法上看，該地方實體的國際法行為須獲得國際社會的承認。9筆者對這種說法深以為然。香港的國際法主體地位不僅有憲法和基本法等國內法依據，也有《中英聯合聲明》這個國際法依據，但是聯合聲明僅是雙邊條約，根據國際法中的條約相對主義原則，不對中英以外的國家產生效力，除非得到第三國的同意，所以香港實際對外交往能力取決于各個國家與地區的接受程度。縱使中央希望給予香港高度自主的對外事務權，也要考慮與國際規則及慣例的匹配，做法不當會引起國際社會的抵觸。“一國兩制”是中國的創舉，對別國來說卻是個陌生的事物，有時還會增加他們的負擔。比如某國已經和中國簽訂了一項雙邊條約，并希望該條約能夠被中國無保留地適用于香港，而不愿意另行與香港簽訂類似的條約，此時中央政府應當在征詢特區意見后，盡量促成在特區的適用。如果香港基于特殊原因希望單獨締約，則必須給對方詳細的解釋，對方也有理由拒絕。事實上，香港回歸前后，中央就有關國際協議在香港實施的幾種情況已向有關國家和組織作了解釋，爭取到了他們的支持和理解。此外，中央不把一些政治性很強的對外事務權授權給香港，一方面是維護自身的主權，另一方面也是尊重別國的主權，如果允許香港行使了國際社會公認的外交權，對方國家必定強烈反應，此次菲總統拒接電話就反映了他們持國際交往必須對等的看法。

五、結論

我們再將視線拉回到人質事件本身。從情理上講，曾蔭權致電菲總統的行為可歸于香港的對外自主事務，蓋因其既沒有損害國家主權，又有利于香港獨立處理對外事務，但在菲方受阻，根源在于對方堅持對等交往的國際慣例。筆者認為，特首對菲交涉行為雖不在基本法的直接授權范圍內，有違法的嫌疑，但同樣可以根據基本法的規定予以合法化。基本法規定，行政長官有權代表香港政府處理中央授權的對外事務。按此規定，若當時中央授權特首與菲總統聯系則是可以的（前提是至少有部分游客持香港特區護照）。事實上，中央并沒有經特首要求而授權或自行授權，因此特首的行為遭遇尷尬。對于菲方的做法，我們不能認為有錯，只能說其處理涉外事件缺乏靈活性，且面對港方訴求有些不近乎人情。換一種情況，假如當時菲總統接受了這個電話，或許有人在稱贊菲方“不拘小節”、“以人為本”時，仍然認為特首行為不合法，那將如何解決？此時，中央可以動用“追認”的程序。因為既然是授權，那么既可以事前授權，也可以事后“追認”，同時，“追認”的方式既可以是明示，也可以是默許。當然，沒必要公開追認特首行為的合法性；穩妥的辦法是，由中央有關領導人以適當的方式向特首表示支持。事件結束后，國家副主席習近平與外交部長楊潔篪均親自致電曾蔭權表達慰問，就可能有這方面的考量（因旅行團內有中國人，且菲方態度不友善，有必要聲援特首）。但問題的關鍵是，特首打電話時人質的國籍身份并不明朗，所以中國也未必是當然的領事保護國，更何況香港是需經中央授權的地方政府。所以港菲溝通出現困局的原因并不在于基本法的缺漏，而是香港居民國籍的復雜性給國際法帶來了挑戰，同時也因為菲律賓當局對中國的“一國兩制”缺乏了解。謀求這個問題的解決，并非本文的主旨，故暫且不述。

在人質事件善后處理過程中，中央政府的外交行動“有理、有利、有節”，香港的對外事務工作也配合得很好，雙方都嚴守基本法的規定，也完全符合外交準則。基本法第150條規定：“香港特別行政區政府的代表，可作為中華人民共和國政府代表團的成員，參加由中央人民政府進行的同香港特別行政區直接有關的外交談判。”在事件結束后的第二天香港工作組并未直接與菲方交涉，而是會同中國外交部工作組一起與菲方會談，也就是說港方政府人員是作為中國外交使團的一部分參加工作的，完全合乎第150條的規定。此后，菲方對基本法和“一國兩制”也表示了尊重和理解。雖然人質并非都是中國籍公民，但基于香港是中國一部分的事實，又此事件“同香港特別行政區直接有關”，所以菲方承認中方合法的談判地位，對中方的要求也給予積極配合。但在這個過程中，有香港立法會議員提出動議，要求特區政府積極爭取直接參與有關徹查行動。筆者認為，這不僅破壞了中央的外交主導權，而且侵犯了菲國的刑事司法主權。不出所料，幾天后香港警察赴菲調查取證活動受到了菲方的阻止，這就反映了菲方的戒備心理。可是，此番取證是為香港死因裁判庭斷定人質死因服務的，并且香港與菲律賓于2001年簽訂過司法協助協議，港警并非在菲國領土行使刑事司法權，因此在中國政府的協助下，港方最終獲得了調查資格。

如果完整地看菲律賓人質事件，我們就會發現，香港在處理事件的過程中，并未出現某些媒體和個人所說的香港外交局限與國際空間狹小的問題。香港在政治領域以外的對外交往具有極大的自主性，但一旦涉及主權問題，就必須在中央的領導和協助下行動，這并不是中央力圖限制香港的高度自治權，而是其他國家保護自身主權的本能使然。而且以一個強大的祖國作支撐，香港才能走得更遠。如果沒有中央政府的嚴正交涉，菲律賓總統就可能不會向香港人道歉并向曾特首回復電話。如果沒有中國外交部的斡旋，港警也可能難以順利地進入菲領土取證。如果沒有中國政府的強烈敦促，菲律賓能在很短的時間內給中方和港府提交調查報告嗎？我們還發現，中方對菲方調查報告中存在的護短行為給予了批評，并拒絕菲律賓副總統來華訪問，李克強副總理也推遲了赴菲訪問。這就是國家力量的體現，反證了“弱國無外交”的道理。我們還注意到，媒體曝出人質事件發生時馬尼拉正副市長離開指揮崗位吃飯喝咖啡的新聞；又有消息稱，香港調查人員發現個別人質的死亡可能系菲方警察槍彈擊中造成。如果情況屬實，香港受傷人質及遇難者家屬可以依據有關證據向菲律賓司法機關提起訴訟，若菲律賓司法機關不予追究或枉法裁判，則中國政府完全可以進行國際法上的外交保護，這將是又一次國家實力的展現。筆者認為，香港獨立自主地進行對外交往的愿望，中央政府務必要尊重，但這不是港人的終極目的，切實維護他們在海外的利益才是其真正的福祉。

注：

1《菲總統指曾蔭權致電不當稱接港府信件感到被冒犯》，人民網，2010年10月20日訪問。

2持支持觀點的主要有沈旭暉：《解構香港次主權——從曾蔭權致電菲律賓總統談起》，香港《明報》2010年8月27日；湯姆·米切爾、羅爾·蘭丁金：《馬尼拉悲劇凸顯香港外交局限》，英國《金融時報》2010年8月27日；佚名：《香港特首絕對有資格打電話給菲律賓總統》，天涯社區，2010年10月20日訪問。持反對觀點的主要有劉迺強：《香港沒有“次主權”》，作者博客，2010年10月20日訪問；看遍吳鉤：《香港應該在應對突發事件中學會自我認知》，新浪博客，2010年10月20日訪問；香港著名新聞評論員阮次山在一檔電視節目中也表達了相似的觀點。

3領事保護是指當某國公民、法人的正當權益在接受國受到侵害時，某國駐外使、領館依據包括國際公約在內的國際法的各項原則、雙邊條約或協定以及某國和駐在國的有關法律，通過外交途徑，反映有關要求，敦促駐在國有關當局公正、合法、友好、妥善地處理。

42010年9月1日，外交部駐香港特派員公署公布了《特派員公署處置港人在菲遭劫持事件的有關情況》，其中詳細介紹了中方外交機構與香港政府在事發當天的工作情況。

5王振民：《中央與特別行政區關系——一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第166頁。

6[德]豪爾勒曼：《香港的回歸及其新憲法》，轉引自葛勇平：《香港國際法主體地位及其締約權限的理論與實踐》，《比較法研究》2007年第5期。

7參見朱國斌：《“復合制”：具有中國特色的新型國家結構形式》，《紫荊》2005年第10期。

8“外交”詞條，《辭海》（縮印本），上海辭書出版社2009年版，第1923頁。

9王虎華：《試論香港的國際法地位》，載丁偉、朱欖葉主編：《當代國際法學理論與實踐研究文集·國際公法卷》，中國法制出版社2002年版。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2010）12-0089-10

姚魏，上海社會科學院法學研究所助理研究員，華東政法大學博士研究生。