用“網組片”機制夯實黨在基層的執政基礎——以杭州市“網格化管理、組團式服務、片組戶聯系”的實踐創新為樣本

□ 方衛紅

黨的十七屆四中全會提出：黨的基層組織要適應新形勢新任務的要求，找準開展活動、發揮作用的著力點，不斷推進基層黨組織工作創新。杭州市基層黨組織在學習實踐科學發展觀活動中，創新和完善“網格化管理、組團式服務、片組戶聯系”（以下簡稱“網組片”）工作機制，不斷推動服務型黨組織的建設。

為了加強對這一機制的研究，筆者與杭州市領導干部進修班和中青班的學員，先后對江干區九堡鎮、上城區望江街道東園社區以及蕭山區臨浦鎮的社區進行了調研。調研主要通過聽、看、議的形式，在此基礎上，再廣泛收集文獻資料，對這項工作的實踐意義和行動方向等提出了進一步的思考。

一、杭州市“網組片”機制的開展現狀

（一）行動脈絡

“網格化管理、組團式服務”這一做法，最早來源于浙江省舟山市的實踐。2008年8月，舟山市在普陀區桃花鎮現行試點的基礎上，按照“網格化管定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全方位覆蓋、常態化保障”的要求，全面推行“網格化管理、組團式服務”工作。

與此同時，杭州市江干區也進行了類似的機制創新。2008年，江干區在全區探索建立了以基層黨建為龍頭、以組級支部為基礎、以村社干部為主體、以全體黨員為骨干的“片組戶”民情聯系工作機制，基本實現了“聯系無遺漏、管理無盲點、服務無縫隙”的“三無”目標。

2009年，杭州市全面推廣“片組戶”民情聯系服務機制。12月，根據省委關于建立“網格化管理、組團式服務”的有關要求和工作部署，杭州市委學習實踐活動領導小組決定，在原有的“片組戶”民情聯系服務制度基礎上，在全市推行“網格化管理、組團式服務、片組戶聯系”制度，進一步健全和完善為基層群眾服務的長效機制。

（二）主要做法

1.科學化建網

科學劃分地理網格。鄉鎮、街道以“條塊分割、屬地管理、方便服務”為原則，根據社區人口數量、地域面積、樓道位置、單位分布以及社工原有責任區等因素，以村100至150戶左右、社區200至300戶左右劃定責任網格。網格確定后，公示網格示意圖，標注居民樓（院）、駐區單位、便民服務點、主要市政設施等基本信息，便于規范化管理。

調整基層組織的設置。主要是適應網格劃片的要求，調整社區（村）的支部設置。比如說上城區望江街道在原有支部的基礎上新成立27個黨支部，并將調整后的126個支部重新劃分為217個黨小組，由黨性觀念強、熱心公益事業的退休黨員擔任黨小組長，1個或若干黨小組對應一個網格開展服務。

2.優化整合信息網絡

整合E家人管理系統、GIS信息系統、鄉鎮、街道網站、社區（村）網站，形成具有綜合性、集成式、共享性特點的“網組片”信息管理系統，制定信息系統的定期更新機制、考核機制，使系統管理、數據庫、辦事服務等電子臺帳記錄實時更新。

3.梯隊式組團

區委建立由區屬部門組成的服務團隊，分別聯系各街道（鎮）。街道（鎮）的各組團部門分別結對一個社區（村）。各社區（村）組建管理服務隊、專業服務隊和支愿服務隊等多支隊伍。

區屬服務隊和街道（鎮）服務隊的成員一般由組織、民政、衛生等與基層黨員群眾生活關系密切的機關部門抽調干部組成。社區（村）服務隊的管理服務隊由社區（村）掛鉤單位、街道（鄉鎮）、社區（村）、地區內單位的黨員干部、支部書記、黨小組長以及社區民警、社區責任醫生等組成；專業服務隊由社區（村）服務加盟企業等組成；志愿服務隊由社區志愿者服務站按照居民的需求予以配備，比如設立“幫孤助殘”、“科教文體宣傳”、“家電維修”等服務隊。

4.“零距離”聯系

一是發放民情聯系卡。民情聯系卡印有街道（鄉鎮）聯片干部、片長、組長和聯戶黨員等聯系人的姓名、職務和聯系方式，有“六必到、六必訪、八必報、十條為民服務熱線”等“66810”工作服務內容；有上一級的監督舉報電話。民情聯系卡的內容要通過黑板報、宣傳欄、村（社）公開欄等途徑公示，一般要印成卡片發到每個居民手中。二是明確走訪次數。規定鄉街道（鎮）干部要駐村聯片，每人聯系一個片，分管幾個組，每月到組調研不少于4次，入戶訪民情、聽意見不少于10戶次。各社區（村）兩委班子成員要擔任片長，每月聽取組長匯報不少于4次，入戶訪民情、聽意見不少于15戶。三是著實解決問題。每月召開工作例會，集中梳理、分析和研究解決群眾提出的熱點難點問題，做到信息互通、優勢互補、困難互幫。

通過一系列規范化的運作，這一機制有效地整合了區屬部門、街道（鎮）、社區（村）、管理片區四個層面的組織資源，整合了社區（村）干部、黨小組長、轄區民警、全體黨員等主體資源，整合了轄區企業、業主單位等社會資源，實現了社區（村）基層黨組織管理服務的全方位覆蓋。

（三）主要成效

一是為干部接受鍛煉鋪了“路”。以前區、街道（鎮）機關干部除了聯系線上工作，直接和老百姓打交道機會較少。“網組片”民情聯系機制提高了機關干部深入基層的頻率，促使他們在深入一線為民解決熱點難點問題中提升能力。

二是為黨員發揮作用搭了“臺”。基層黨組織凝聚力、戰斗力的強弱與普通黨員作用發揮的好壞相輔相成。通過入戶走訪，黨員亮出了身份，切實增強了他們為民服務的責任感和使命感。

三是為基層管理服務織了“網”。通過實施“網組片”服務機制，組成了一張覆蓋全社區（村）、企業，伸向每家每戶的“大網”，也正是這張服務的“大網”，將黨的聲音和政府的管理服務延伸至社會最末梢。

四是為干部群眾溝通建了“橋”。“網組片”機制使黨員干部主動深入群眾、深入基層，傾聽群眾呼聲，了解群眾所需；而群眾也知曉了黨委和政府的政策，理解了黨委和政府的做法，進一步密切了黨群干群關系。

五是為破解基層難題開了“方”。通過組建服務團隊，整合了各部門、系統的力量，使基層黨建和社會管理服務資源得到了加強，提高了管理服務的針對性和實效性。

二、“網組片”機制凸顯基層組織的服務功能

基層黨組織強化服務功能，有利于贏得人民群眾的信任、夯實我們黨執政的群眾基礎，是基層黨組織實現政治功能的一條有效途徑。從實際效果看，“網組片”機制方便了群眾、服務了群眾，廣大群眾對黨組織的認同感和滿意度普遍提高，有利于推動基層黨建由“管理”到“服務”的“轉型升級”。

（一）整合黨務、政務和社會資源，拓展服務平臺

一是整合好各類黨務資源。黨務資源是基層黨組織為民服務的最大優勢。在性質上，黨的宗旨是基石，黨的先進性是后盾，黨員的信念是支撐；在種類上，有人力資源，比如說支部書記、黨小組長、黨員骨干等；有場地資源，比如說“黨員會客廳”、“黨員之家”等；有學習資源，比如培訓教室、電教網絡等。基層組織必須利用好這些得天獨厚的資源，打造以黨員為主體的服務陣地，力爭呈現出1+1>2的聚合效應。

二是整合好黨務資源和政務資源。黨組織是一個聯通政府、市場和民間的橋梁。政務資源的動員和積累，對于確保黨組織的領導角色，具有基礎性意義。“網格化”服務工作中，不但要積極吸納教師、醫生、科技人員、物業公司人員等有一技之長的人員，還需要增加市、區兩級黨代表、人大代表、政協委員等黨政人員，使參與主體更加多元，層次更加豐富。

三是整合好黨務資源和社會資源。黨的組織具有非營利性特征和社會互動的深度。在處理復雜的糾紛時，黨支部的支持作用不可小視。比如說對于物業公司來說，單靠它自身的運作成本較高而且效果不高，往往需要借助黨組織的“面子”組織和發動。同時，黨組織具有良好的外部公共關系和跨邊界的社會資本，可以極大限度地解決社會疑難問題：比如充分整合社區（村）資源，將轄區單位黨組織、黨員以及96345聯盟商家和社區（村）加盟企業納入網格服務隊，為社區居民服務。并組織它們在庭院改善、物業管理、幫扶就業、社會救助等一些事關社區建設的民生問題上，提出合理性的意見建議，促進社區建設的和諧發展。

（二）加強工作網絡的互聯互動，提高服務效能

在加強區、鄉街道（鎮）、社區（村）三級黨組織對網格服務隊工作的領導和指導的同時，注重建立互聯互動機制，提高服務效率。一是內外互動。要動員學術界、企業界、政府和媒體等的力量，利用會議、新聞、圖書、宣傳欄等形式，對推進“網組片”模式的必要性和工作機理等廣泛宣傳，提升公眾的認知度和認可度。二是內部互動。各網格之間分組不分家，堅持信息互通、優勢互補、困難互助，實行一般性問題單獨解決，區域性問題結對解決，確保居民在第一時間獲取滿意服務。三是上下互動。要繼續深化和完善社區（村）與區（市）直機關各單位掛包聯系制度，把廣大機關黨員組織起來，合理安排到每個網格，充分發揮機關黨組織和黨員的優勢。同時，市網格辦要加強指導和監督，通過典型示范、檢查督促等辦法，促使工作滯后的地方迎頭趕上。

（三）明確疑難問題的解決路徑，提升服務品質

一是建立“掛牌銷帳”機制和“跟蹤督辦”機制。對群眾反映的問題、建議統一編號掛牌，定期向群眾公布問題的解決情況，確保群眾的問題事事有著落，件件有回音。對暫時不能解決的問題做好解釋和答復工作。二是建立聯辦會辦機制。對于全局性的問題和居民反映強烈的熱點、難點問題，網格服務隊及時呈報社區（村）、鄉街道（鎮），直至區委、區政府，由各相關職能部門負責受理，協調解決。三是建立教育培訓機制。特別要對聯戶黨員及在群眾中有一定威望和能力的群眾進行集中教育培訓，讓黨員做好群眾的工作，讓群眾做通群眾的工作。

（四）落實和完善長效機制，豐富服務內涵

建立長效機制是促進網格化服務規范，實現民情聯系和服務常態化的根本保證。一是強化考核激勵機制。在調查中得知，上城區已將此項工作納入了基層黨建目標責任考核，以網格服務團隊入戶率、群眾知曉率、滿意率等指標為重要依據，進行量化考核，同時對工作表現優秀的網格組長、網格服務隊和網格服務隊成員進行表彰獎勵，并將考評結果以《參與社區反饋表》的形式反饋給網格服務隊成員所在單位，作為機關干部和企事業單位職工民主評議、爭先評優的重要依據之一，不斷激發他們參與社區服務的積極性。二是落實工作保障機制。主要是經費保障和人員保障。在有錢辦事上，要大力挖掘社區各類資源，開設共享服務賬戶，采取財政補一點、黨費撥一點、社會籌一點、個人助一點、低償有償服務捐一點的辦法，設立專項基金。在有人辦事上，既要挖掘現有團隊成員的潛力，也要適當增加機關相關人員的多形式融入，還要改善在職黨員、流動黨員、非公企業黨員的作用發揮。另外還要成立專家智囊團，拓寬工作思路。三是創新自我發展機制。社區黨組織應順應網絡時代的發展要求，充分利用信息技術、積極有效地服務于社區建設，特別是在社區資源的收集、運用上，加大投入、整合力量、規范管理，保證追尋的信息能在第一時間得到反饋。

三、“網組片”機制夯實了黨在基層的執政基礎

（一）體民情，解民憂，服務百姓辦實事，踐行黨的執政理念。

全心全意為人民服務，這是我們黨始終堅持的執政理念。習近平在中央黨校的開班儀式上特別強調，基層干部要重視處理干群關系，思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，行動上深入群眾，工作上依靠群眾，幫助群眾解決生產和生活中的實際困難，切實提高新形勢下做好群眾工作的能力。顯然，中央已經把提高基層干部的工作素質和危機處理能力放到了相當重要的位置。而在整個政府體系中，街道鄉鎮干部以及社區工作者往往是最直接接觸群眾、直面顯示矛盾的關鍵人物。他們在工作中能否重視群眾利益，能否營造出強大的親和力，能否解決好各種矛盾和突發事件，直接關系社會的和諧與穩定。

“網組片”機制通過網格工作人員不定期的走訪，了解群眾的生產和生活狀況，確保群眾反映的問題件件有回音、事事有落實，使網格服務團成員真正成為社情民意調解員、矛盾糾紛化解員、政策法規宣傳員、民主制度監督員、惠民便民服務員。比如說拱墅區金星社區6組由于分配問題導致組內農民和居民矛盾激化，聯片干部沈來香和鄔春光得知后，多次召集組長及代表開會討論研究，最終通過了分配方案，并在過年前將2000萬元的補償款下發到每位居民手中。

（二）提能力，升素養，培養黨的基層骨干，夯實黨的執政基礎。

高素質的黨員隊伍是體現和保持黨的先進性的主要力量，也是夯實黨的執政基礎的關鍵。建設一支能夠擔當重任、經得起風浪考驗的基層黨員骨干隊伍，必須在實踐中鍛煉他們的意志，磨練他們的品質，提升他們的戰斗力；必須讓他們在干中學、學中練、練成之后作示范。如果他們的作風漂浮、高高在上，或者面對問題束手無策、麻木不仁，直接就會造成黨群關系、干群關系緊張。“網組片”機制把服務陣地設在最前沿，將區、街道機關干部推到社區（村）等最最一線的、甚至也是最最繁雜、艱苦的地方去交流、去鍛煉、去擔當責任，這將有助于提高他們落實政策的能力，應對突發事件的能力，調和各種矛盾的能力，提升個人素養。

（三）思管理，破難題，樹立責任意識，優化黨在基層的執政方式

科學執政體現在基層，就是要以轉變作風為前提，努力實現基層黨組織建設由過去的靠行政命令向注重服務轉變，由僵化教條的工作模式向主動適應、及時跟進、超前謀劃轉變，由浮在上面抓宏觀向深入基層分類指導轉變，由注重一般化指導向注重以點帶面、典型示范、整體推進轉變，由重形式向重成效轉變。①劉川生《：中國共產黨建設發展研究》，第275頁，中國人民大學出版社2009版。就是要發揮黨的政治核心的作用，不斷強化對黨的建設和組織工作進行科學管理的理念，使黨組織建設在內容、方法、機制、格局等方面推陳出新。就是要著眼于實際問題，切實解決人民群眾關心的熱點、難點問題，樹立責任意識，提高服務群眾的能力。

網格化定位，劃分管理小組，本質上是群眾工作的責任承包，但是又不局限于“責任田”的概念，它還需要和其他工作通盤考慮，還需要調和各種矛盾，還需要寓管理于服務之中。目前已經開展的“個體+團體”的雙重聯系結對、“定期+按需”的服務運行模式、民本服務的項目化運作等，都是很好的創新實踐。

（四）搭平臺，拓渠道，構筑新的利益共同體，豐富黨的執政資源

執政資源，是一個執政黨執政所依賴的各種因素和條件。執政資源存在于特定的政治體系中，執政黨運用執政資源能有效地降低執政成本和提高執政效率，獲得巨大的政治效益。②張榮臣：《選擇——中國共產黨執政論》，第95頁，中央黨校出版社2009版。但是對于執政黨來說，社會資源的獲取往往不像政治資源和組織資源那樣，能夠依靠執政地位自然獲得，而是需要基層黨組織的大量動員。因此，一個成功的黨支部，往往長于社會動員，使黨組織在基層中擁有穩固的群眾基礎，黨組織工作人員在百姓中有著良好的人緣關系。當社會支持被動員起來以后，社會資源就成為基層黨組織的治理優勢。

基層黨組織可以利用的執政資源很多，包括：人們對黨組織的信任感、政府的人力財力物力、歷史上的文化積淀等等。通過黨和政府的多元引導，可以整合各階層、各利益主體之間的不同利益，使多元的利益主體形成思想上的共識。在“網組片”機制中，也是將社區（村）內各單位和市（村）民的利益趨同化、整合化，將各種區域社會要素網格化、系統化，將道德、信念和情感和諧化、良性化，使廣大黨員群眾積極加入到社區（村）的公共事務中來，發揮光和熱。

四、“網組片”機制運行中存在的問題及其改進建議

“網組片”工作機制對于基層黨建而言，其成績是具有突破性意義的，但一項創新的工作機制，問題也是難免的，需要我們去認真面對、予以解決。

（一）各地區的工作成效差異較大

雖然各級黨委都成立了工作領導小組，明確要求抓好“網組片”機制的推進落實，各個基層黨組織也積極實踐探索，但是由于正式推開的時間不長，各地區的成效差異較大。有的地方黨員思想認識上存在偏差，認為這套機制是“新甁裝舊酒”，創新只是一頂“帽子”；有的地方起步較晚，不但對“網格化管理”、“組團式服務”、“片組戶聯系”的內涵還沒搞清楚，甚至體系框架才剛剛搭建；有的地方雖然已經建立了“縱向到底”、“橫向到邊”的機制，但是因為缺乏實質性的創新舉措，在老百姓當中的認同度不高；還有的地方過了春節以后，部分黨員產生了“冷下來”的感覺，積極性大不如前。

（二）網格人員的配置不夠合理

一是人員構成不夠平衡。主要是呈現“四多四少”現象：即老年人多，中青年人少；離退休人員多，在職人員少；共建大單位多，其它駐區單位少；女同志多，男同志少。二是專業人員資源不足。往往幾個網格共用一個片警、一個轄區責任醫生，所以這些人的走訪比例不高，工作開展受限。另外群眾急需的諸如法律咨詢等專業服務型人才也比較匱乏。

（三）一些問題的解決效果不太理想

客觀上，由于人力、物力、財力所限，一些歷史遺留下來的“疑難雜癥”難以“治療”；一些涉及群眾的就業、困難補助等問題因為不符合政策規定而無法落實；一些涉及市政規劃、違章搭建、油煙排放、破壞綠化、高音噪聲擾民等事關民生的重、難點及全局性問題，確非網格服務隊成員的力量所能解決，群眾因此產生了一定的想法。主觀上，也不排除一些網格成員有厭煩情緒，走訪中或只聽不問，或只記錄不反饋，不愿努力尋找渠道解決問題。

（四）信息化管理平臺建設還有明顯差距

目前個人信息的錄入還相當有限，不能涵蓋網格中居民的住房狀況、住房、就業、計生、優撫、黨建群團、醫療、教育、遵紀守法等比較全面的信息狀況。這既有我們工作本身方面的原因，也有信息化管理平臺建設不健全有關。

“網組片”工作中存在問題缺失不少，但發現問題不是壞事，我們的工作無不是在發現問題和解決問題的過程中前行的。因此，針對上述問題，各有關領導和部門要認真對待、加以研究解決。要不斷去發現問題，不斷去解決問題，這是做好“網組片”工作、推動基層組織創新的關鍵。□

[1]彭勃.路徑依賴與治理選擇.當代中國城市社區變革.中國社會出版社，2007版。

[2]劉川生.中國共產黨建設發展研究.中國人民大學出版社，2009版。

[3]張榮臣.選擇——中國共產黨執政論.中央黨校出版社，2009版。

[4]中國城市社區黨建研究課題組.中國城市社區黨建.上海人民出版社，2000版。

[5]梁妍慧、趙緒生、吳輝.踐行宗旨創新載體提升黨建——遵義市創建服務型黨組織的做法與思考.中國黨政干部論壇，2010年第2期。