①協商民主在財政預算中的應用研究——以紹興“八鄭規程”與臺州“民主懇談”為分析樣本

□ 韓永紅 戴激濤

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協商民主在財政預算中的應用研究——以紹興“八鄭規程”與臺州“民主懇談”為分析樣本

□ 韓永紅 戴激濤*

協商民主作為一種新型的民主形式,是中國特色的民主實踐。浙江在財政預算管理方面應用協商民主有著良好的經驗。新河鎮民主懇談的成功主要在于激活地方人大在預算過程中的核心作用,同時擴大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁。紹興的“八鄭規程”通過程序式協商民主這樣的方式有效地促進了鄉村財務預算能夠按照村民的意愿進行,防止了權力的濫用,從而提供了一種比較好的村治模式。不過,無論是哪種實踐協商民主的方式,它們都從不同的角度維護了民眾的權利,成為民眾權利的生長點,對于規范基層政權的運行具有積極的意義。

協商民主;溫嶺經驗;紹興經驗;預算審議;績效

2.我國財政預算存在的一般問題

在我國,人民代表大會制度是人民當家作主、行使國家權力的根本途徑和方式,集中體現了人民主權原則,是我國憲政制度的核心內容。增強各級人民代表大會的能力,使其能更好地行使憲法所賦予的各項職責,歷來是法治國家建設的重要內容。預算監督是人民代表大會對政府的最基本同時也是最重要的監督,但目前的人民代表大會制度事實上缺乏監督政府預算的履職能力,主要表現為“三不特征”。首先是預算報告的“不詳”。一方面,盡管憲法授權立法機關審查決定政府預算,但以往提請人大審議和批準的預算報告一直過于簡單艱澀,僅僅羅列出財政收入和支出的幾個大項,沒有詳細的收入來源和支出去向。大多數的代表直言“看不太懂”,人大代表據此粗疏的預算報告,很難判斷預算的收支是否合理,只能根據感覺投票。信息的非對稱性,使人大對政府預算的監督和控制難以落實。其次是人大代表的“不能”。預算審批是一項政策性、法律性、技術性都很強的工作,人大代表僅通過有限的會議期間對預算草案進行了解,顯然時間不充分,而且履職能力也值得懷疑。應建立人大會前的代表培訓制度,邀請相關專家對人大代表進行培訓,詳細介紹預算編制的文字說明、分類、項目和科目的明細表格等,讓人大代表事先對預算編制情況、編制內容、編制表格有全面的了解,看得懂預算,更清楚地了解預算的安排,有效解決人大代表看不懂預算草案不懂財政報告、審議預算草案無從下手等問題,這樣方能提出建設性的意見,提高人大代表參與預算審議的質量和效果。最后是預算年度的“不妥”。預算年度規定的缺失使人大對政府的預算監督權事實上被虛置。預算年度是政府預算收支、管理的法定起止期限或預算的有效期限,我國《預算法》第10條規定:“預算年度自公歷1月1日起,至12月31日止。”第44條規定:“預算年度開始后,各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前,本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出;預算經本級人民代表大會批準后,按照批準的預算執行。”全國人大通常是公歷3月舉行會議,也是說每年政府頭幾個月的財政支出并不在預算控制的范圍內,各級政府在財政預算問題上照樣有權自我開支,按照上一年同期的預算支出數額安排支出,這顯然與憲政國家所要求的民主財政原則相違背。因此,需要改革各級政府預算草案提交時間和預算年度的起止時間,使得預算年度與預算草案的通過時間相銜接,保證立法機關對行政機關的預算監督權能夠真正得以落實。我國預算審議的“三不特征”的出現,意味著我國的預算審議發展是滯后的,不符合現代民主國家發展的要求。

3.我國財政預算的發展路徑選擇

從民眾對于預算審議的控制程度來看,一般有這么幾類:一是行政主導性的預算審議。在這樣的預算審議制度安排中,行政機關是起主導作用。預算制作,預算審議乃至于預算執行與預算監督,都是為行政機關掌控。中國封建王朝中的預算制度就是屬于這樣的類型。另一類是以議會立法機關為主導的預算審議制度。在這樣的預算審議制度安排中,議會這樣的民意機關是作為預算審議的主導。和第一類預算審議制度相比,這類預算審議制度的合法性大大增強。一般而言,民主制度確立的國家的預算審議制度就是這樣的類型。還有一種類型是在第二類基礎上發展起來的,或者說是對第二類預算審議制度的補充和完善。盡管第二類預算審議制度的合法性較之第一類大為增強,但是現代議會屬于間接民主,代議制民主,這類類型的民主強調自由,對于平等關注不足,這也是其先天的不足,且代議的性質更使得其易為利益集團的掌控。正如上文的論述,為了彌補代議制民主的不足,協商民主從此登上歷史舞臺。在預算審議制度中,這種以代議制為主協商民主為輔的新型預算審議制度,正是本文所指的第三類預算審議制度。對于我國目前的預算審議制度安排,從規范上來講,應該屬于第二類的議會主導性預算審議制度,但是從事實層面來看,正是因為我國目前預算審議為行政機關所掌控才導致所謂“三不”現象的出現,因此我國的預算審議應該屬于第一類型的預算審議制度。由此可見,我國的預算審議出現了規范與事實分離的悖論,這種現象必然導致行政的一家獨大,權力制約也就成為空中樓閣,由此也為腐敗現象的出現埋下了伏筆。另外,由于民意的不能夠直接或者間接地表現在預算審議之中,其預算審議的合法性也是大為可疑。因此,如何借鑒西方憲政國家在預算審議制度的優點,來促使我國預算審議制度實現規范與事實的融合,乃至于進一步增強其合法性,就是我國預算審議改革必須面對的一個命題。我國正在向憲政國家轉型,借鑒西方憲政國家在預算審議中的先進經驗就是我國預算審議制度的必然選擇。從發生學的角度看,由于西方憲政國家經歷了從以行政主導性的預算審議、以議會立法機關為主導的預算審議制度到以代議制為主導的協商民主為輔的新型預算審議制度的發展過程,因此,選擇第三種類型的預算審議制度就是我國今后預算審議制度發展的思路。從規范的角度來說,這樣的發展思路也符合我國的憲法規定。我國憲法第二條規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定,通過各種形式和途徑,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。其中第二款和第三款正是我國實行第三類預算審議制度的憲法性依據。因此,借鑒西方協商民主理念,建立起相應的參與、辯論、協商和質詢機制解決預算審議爭議,不僅能夠推動預算民主,而且有助于最終的決策獲得最好的效果,幫助每個人完成自我轉化,從堅持己見的私我變成尊重理性的公民,從而推動政府與公民結成伙伴關系,采取共同行動來建設社會主義民主政治,實現中華民族的偉大復興。由于協商民主在我國還屬于新生事物,①協商民主與民主協商在我國的語境中并非一樣。協商民主乃是一種民主的形式,是對于代議制民主的補充與完善,而民主協商是民主黨派參政的一種方式。而協商民主在預算審議中的應用則更是鳳毛麟角,但也不可否認,在一些地區,已經開始在預算審議中實踐協商民主,而且也取得不錯的成就。就筆者掌握的材料來看,在這兩個方面做得比較不錯的是以浙江臺州的“溫嶺經驗”與浙江紹興的“紹興經驗”。

二、協商民主在我國鄉鎮預算中的實踐

1.溫嶺經驗

我國浙江溫嶺下屬的若干鄉鎮(新河、箬橫、澤國、濱海和大溪)在地方預算審議中提供了經驗范本。②以下關于溫嶺經驗的材料參見朱圣明《:溫嶺參與式預算的衍進與深化——基于預算民主懇談“實驗場景”的解讀》,載《湖南農業大學學報(社會科學版)》,2008年第3期。牛美麗《:預算民主懇談:民主治理的挑戰與機遇——新河鎮預算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》,2007年第1期。在鄉鎮人代會期間,人大代表可以與政府官員進行辯論,人大代表之間也可以辯論,對預算草案的不同看法和修改意見進行投票,預算草案的最后內容也將由投票結果決定。一般而言,以鄉鎮為單位的民主懇談分為三個部分:懇談之前的準備、預算報告初審民主懇談、人民代表大會財政預算民主懇談。懇談之前的準備主要由以下幾個步驟組成:文件起草、對象培訓和懇談邀請。比如新河鎮的做法就是由專家起草《新河鎮財政預算民主懇談實施辦法(草案)》,再對人大代表和公民進行培訓,然后在各村發布預算民主懇談的告示,廣邀鎮人大代表和各村的村委和百姓參與;而澤國鎮則在人代會審議批準預算之前,從全鎮12萬人口中依據村民選舉名單隨機抽選197位民意代表。預算初審民主懇談,可以分為三個步驟進行:分組、宣讀、懇談。但是值得注意的是有的鄉鎮(箬橫)把這個階段分為了兩次初審,第一次則是組織代表走村串戶直接聽取村民意見,第二次才是分組討論。在分組討論的過程中,根據參與者的職業,預算初審懇談分為三個小組分別進行,包括工業組、農業組、社會發展組。然后,小組長宣讀《××鎮200×年財政收支預算執行情況和200X年財政預算(草案)的報告》與《200×年度××鎮財政預算細化說明》。接著,所有參會者自由發表意見,小組長及時記錄每一項意見和建議,最后向小組成員宣讀初審意見,以確保初審意見全面、真實反映小組成員的意見和建議。從一般程序而言,之后將進入人民代表大會的預算民主懇談階段,但是箬橫則在之前將預算草案報告和初審意見在箬橫鎮人大網站上全部公布,而人大主席團、預算審查小組和鎮政府共同召開聯席會議討論,對原來的預算草案進行修改。人民代表大會期間的預算民主懇談,這個過程一般有如下程序:預算匯報、民主懇談匯報、代表質詢、預算修改、修訂報告匯報、分組討論、審議表決通過。協商民主的實踐主要集中在民主懇談匯報、代表質詢、分組討論這幾個方面。財經小組農業、工業、社會發展組小組組長分別向大會報告預算初審民主懇談的情況;然后,代表們自由發表意見,對200X年預算草案提出疑問、意見和建議,鎮長和分管副鎮長現場解答。全體代表按代表團分為X個組分組討論。在分組討論的基礎上,代表們對《XX鎮200X年財政預算(草案)報告的修改方案》不滿意的部分,聯名提出預算修正議案。最后由全體出席的代表舉手表決。而箬橫鎮這次在預算修正案票決之前,增加了一個辯論的程序,讓預算修正案的提出者和反對者充分辯論,通過辯論可以讓更多代表了解預算修正案本身。①朱圣明《:溫嶺參與式預算的衍進與深化——基于預算民主懇談“實驗場景”的解讀》,載《湖南農業大學學報(社會科學版)》,2008年第3期。與新河、箬橫不同的是,澤國的預算草案沒有按慣例舉手表決,而是通過無記名票決,票決的結果為:贊成的60票,只比法定過半數多了6票(應到代表107名的半數是54票),預算草案涉險通過。②同上注。

溫嶺的經驗可以總結為以下幾點:1.體現了直接民主。確保公民參與預算管理的機會,這是實現預算民主化的核心內容之一。無論是在預算初審還是在人代會期間,公民都可以通過不同的方式參與到預算審議中。“在預算初審民主懇談階段,所有公民都有平等的機會參與討論;而且在人代會期間,他們的意見通過財經小組的匯報,如實地反映到大會上,供代表們討論和投票表決時作參考。”③牛美麗《:預算民主懇談:民主治理的挑戰與機遇——新河鎮預算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》,2007年第1期。2.充分發揮了代議制民主的作用。在中國政府的預算審議過程中,人大一直沒有發揮應有的作用,以至于出現本文所說的預算審議的“三不現象”。在溫嶺的實驗中,不但避免了“三不現象”,而且在各鄉鎮人代會期間,大部分的時間是在討論政府的預算報告。④在2006年新河鎮人代會的兩天時間內,有的一天半的時間是在討論政府的預算報告。所有的代表可以在大會上自由發言,有的鄉鎮還專門設置辯論程序,讓對立雙方充分表達自己的意見,更為重要的是,人大代表可以聯名提出預算修正議案,要求政府必須對部分預算做出修改。3.以程序和制度作為基本保障,體現了預算過程的公開、公正性。每個鄉鎮的預算審議都有比較嚴密的程序作為保障。新河鎮則由專家起草《新河鎮財政預算民主懇談實施辦法(草案)》。“這個草案是新河鎮預算民主懇談的指導性文件,具體規定了預算民主懇談和預算的執行與監督的原則、程序、形式、內容。”⑤牛美麗《:預算民主懇談:民主治理的挑戰與機遇——新河鎮預算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》,2007年第1期。

我國學者將這種把協商民主與預算審查結合的預算審議模式稱為“參與式預算”,此項舉措被認為是建立透明、民主的公共預算的發軔。探討公眾有序參與預算審議的途徑,借鑒西方預算審議中的協商設計以增強預算審議的正當性,促進立法機關與行政機關之間的協調平衡,是確保預算更為民主合理科學的前提和基礎。

2.紹興經驗

紹興市在全市農村廣泛開展民主選舉,不斷鞏固和完善選舉制度的同時,普遍注重開展村務公開和協商民主管理等其他形式的民主活動。從全省范圍來看,紹興市村務公開和協商民主管理的工作起步比較早,程序化、規范化和制度化的程度也比較高,其中八鄭村的“八鄭規程”在預算審議中的協商民主的實踐更是其中代表。①八鄭村是紹興市下轄的嵊州市三界鎮第一大村,有778戶農戶,人口2765人,26個村民小組。農民人均純收入已達到了8000元,但村級工業經濟較薄弱,集體經濟年收入在10萬元左右。2006年,在征求村民群眾對于新農村建設的意見建議時,村黨支部與村委會與廣大村民對話協商,依據黨的方針政策和國家的法律法規,從本村的實際情況出發,就村民在自治活動中的權利和義務,各村級組織的職責、關系和工作程序以及經濟社會事務的管理等問題制定了八項制度,經全體村民公決獲得多數人同意后生效,同時為了增強制度的可操作性,又制定了與八項制度相互對應、銜接的八大工作流程。這些制度和流程經村民代表會議一致通過后,成為八鄭村民主治村的主要依據,從此,村干部按規程來運作,村民群眾用規程來監督管理,鎮黨委政府靠規程來檢查考核,形成了“規程為據,協商共治”的新型民主治村模式。其制度和流程的主要內容如下:第一,村民主選舉制度。包含黨支部換屆選舉、村委會換屆選舉、村民代表選舉和村民主管理監督小組選舉制度。第二,村務決策制度。第三,村財務管理制度。第四,村工程招投標管理制度。第五,村務公開制度。第六,村民主管理監督制度。第七,村干部談聽評制度。第八,村干部工作責任追究制度。在這些制度和流程中,絕大多數都貫徹了“協商民主”的精神,構建了協商平臺。

“八鄭規程”中民主協商貫穿于整個財務預算管理流程中,不但在預算審議而且在預算執行中都貫穿了民主協商,主要集中在年初的預算審議和超過一定數量限制的支出財務審議中。按照“八鄭規程”必須超過一定數量限制的支出要經過村民代表的“民主懇談會”。關于“協商過程”在預算審議中的實踐見下面財務管理制度和流程:1.年初編制財務預決算方案,經村兩委會研究后,再提交村民代表會議進行“民主懇談”,討論通過,并報鎮村級會計代理中心備案。年終根據預算執行情況進行財務決算,向村民代表會議報告并上墻公開。2.村財務開支由經濟合作社社長審批,涉及社長本人經辦的支出票據,由村主任審批。預算內確定性支出由社長直接審批,預算外及預算內非確定性一次性支出1000? 5000元的,須經村兩委會集體研究同意,超過5000元的大額開支項目,須經村民代表會議表決通過,方可辦理審批手續。在審批時要注明“同意”、“經村兩委會研究同意”、“經村民代表會議討論同意”字樣,并作好會議記錄備查。

財務管理流程

紹興的經驗有兩點:一是全方位的民主協商實踐,即民主協商實踐滲透全面的預算管理,不但在預算審議而且在預算執行中。2.紹興“協商式”的基層財務預算管理具有嚴密的程序性。整個預算管理呈現強烈的程序主義,協商民主精神貫穿其中。就拿“八鄭規程”來說,不但有八項制度,而且有與八項制度相互對應、銜接的八大工作流程,預算管理規程就是其中之一。不僅僅是在八鄭村,在其他村里也有類似的程序,如蓮東村的“夏履程序”就由六套程序組成,并且以圖表的形式上墻公開。這六套管理程序根據因事制宜而設定,盡管各有側重,管理環節也有差異,但還是能從這些具體程序中找出共性的管理路徑,這就是幾乎所有的管理過程都貫穿了民主協商的精神(見下圖):

紹興“協商式”的基層財務預算管理初步形成了雙向互動的權力行使方式,以往單向的行政命令模式轉變為回應、互動、反饋機制基礎上的權力行使模式,雙方在財務預算管理中能夠更多的取得一致,互相促進,有助于提高基層財務預算管理工作的質量。“對于現階段中國農民來說,‘有事好商量’比‘有事進公堂’更容易接受和認同,也更有利于農民自己創造自己的幸福生活。”從制度到程序,使制度運轉起來,也就使民主運轉起來,并且比較全面地得到落實,比如民主監督的權力,就從紙上的規定變為真實的權力。

三、協商民主在財政預算中的憲政績效分析

(一)溫嶺經驗之績效

1.正向績效

一是推動了政府預算從“行政主導型”向“議會主導型”轉變,向公共預算轉變。溫嶺預算審議通過制度的設計使得人大代表及公眾積極參與到預算審議之中,并通過設置財政小組對預算的執行實施有效的監督。在這樣的制度實踐之中,一般的公民實現了參與權與建議權,而人大代表不但實現了參與權與建議權,還實現了提議預算修改的權利與監督權,而這些權利的實現正是表明了人大在預算審議中逐步起到主導作用的標志,也表明了政府的預算正在逐步通過制度的設計與實踐由行政主導向議會主導轉變。二是歸約了政府的權力。協商民主在預算審議之中的作用之一就在于歸約了政府權力的運行,不但促使政府在預算編制的細化,而且使得政府的預算進行了修改。就拿新河鎮2006年的預算審議的民主懇談來看,“根據民主懇談的意見和建議,鎮政府調整預算支出項目13項,調整預算資金828萬元,約占當年預算支出總額的8.9%。其中,調減7項,數額414萬元;調增6項,數額404萬元;新增1項,數額10萬元。最具歷史意義的是,人代會通過了兩項預算修正案。這在中國的預算史上還是第一次。”①牛美麗《:預算民主懇談:民主治理的挑戰與機遇——新河鎮預算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》,2007年第1期。三是預算民主懇談增強了公民的民主和權利意識。“首先,從參與率上看,兩次民主懇談的人數加起來,共有410人,其中61人參與了聯名提出議案,占調查人數的40.9%。其次,從參與的效果上看,39.6%的人在懇談會上發了言。最后92.5%的反應者認為公民應該參與政府的預算過程。”②同上注。四是積極探索了協商民主在中國的實踐。協商民主作為一種新型民主,是一種新生的事物。如何在我國實踐協商民主也還是個見仁見智的問題,而溫嶺經驗作為一種地方性的本土資源,為協商民主在我國的實踐提供了一種前導性的指向。

2.不足之處

一是政府主導,領導主導。我們知道協商民主有個很重要的特點是在對于公共議題組織進行民主協商的往往是獨立的中立機構,而在溫嶺式的“協商民主”中,作為主導的是政府機構。這樣做的后果是容易出現人走政息,出現公民對于政府主導的信任度的問題,而且雙方一旦出現矛盾,結果往往導致協商民主的失敗。二是協商民主結果的規約性不足。我們知道協商民主的結果一旦形成報告,對于涉及該議題的政府部門具有強烈的導向性,一般而言被涉及的公共部門或者在政策做出的時候考慮公民報告來行事,要么說明拒絕執行這一報告的緣由。而溫嶺經驗展示出的是報告具有一定的指向性,但是規約性由于政府主導和百姓的素質的原因而令人懷疑。“如果這二者發生沖突,最終該如何決策?新河鎮的案例已經暴露出地方百姓對上級政府政策的不理解。”③同上注。

(二)紹興經驗之績效

1.正向績效

一是規范了村級公共權力的行使。各組織在財務預算的管理權力邊界得到明確,改變了過去村干部說了算的現象。首先從源頭上制衡,村兩委會主要領導的權力得到分解、制約,在村民代表會議和村委之間建立起一種民主制衡的制度安排。從事后監督轉變為全程的監督,增強了村干部廉潔從政的自覺性,村干部無一例違法違紀案件發生,在農民群眾當中樹立了全新的形象。二是民主協商有強烈的規約性。從程序上規范,每一財務預算事項的決定、實施都是按事先設定好的“契約”程序和操作流程,在規定的時間內,按順序有步驟地實施,把制度轉化為可看可做可行的流程,使權力在設定的程序內運行,避免權力的濫用。三是有助于消解村兩委會及干部個人之間的矛盾。村干部權力在財務預算中邊界日益清晰,責任也比過去要明確,同時在某種程度還減輕了許多,由此直接和間接地有助于消解村兩委會及干部個人之間的權利沖突和工作矛盾,因為大家都要受監督,大家都要遵守制度,大家都只能按規定的程序來辦事。四是有助于強化公共服務,保障村民的權利。村兩委會花精力最多的工作,除了發展個私經濟園區,就是建農貿市場、硬化道路、改造自來水、建龍山公園、村莊環境衛生等。八鄭村實施規程后的第一件事,就是按照流程,從征求意見開始,到最后經村民代表會議表決通過,解決村莊的公共衛生問題,向每戶村民收取每年10元的垃圾處理費,利用這筆錢雇用村民每天對村莊道路、垃圾箱等進行清掃,使村莊的環境面貌煥然一新,得到了村民的一致肯定。

“八鄭規程”之類的預算管理程序是一種自發式的管理方式,而不是由一種中立機構進行協商程序的主持。這種自發式的預算管理方式固然有著其注重實效的本土特征,但也由此流于簡單化的弊病,從而導致協商精神的不足。但是不可否認,這樣一種機制對于鄉村預算管理有著很強的實效性。據對八鄭村的問卷調查,認為規程不能有效監督村干部的,在農戶抽樣中只占5.8%,在全體農戶中占2%,在村民代表中為零。實施一年,深得民心。在2006年底對村兩委會和村民主管理監督小組成員“談聽評”的結果,全部得到優秀,干部中得分最低的為95.7分。

2.不足之處

制度設計的不完善影響制度的有效運作。以“夏履程序”為例,它對重大村務的實施規定了詳細的制度文本和程序流程,在每一環節我們都能找尋到相應的操作機構和組織。但對于這些組織的具體職責的規定則相對籠統,特別是與其職責對應的懲誡性制度極度缺乏。在與此相關的規定中,我們僅找到了對村干部責任追究的一些規定:因村干部違反夏履程序,給村集體和群眾造成負面影響或損失的實行責任追究。對違規行為較輕的給予批評教育,并向全體黨員、村民代表作出書面檢討;對違規行為造成損失和影響嚴重的,則要責任人承擔1000元至本人當年三分之一工獎報酬的經濟賠償,同時組織上要給予組織處置和紀律處分;觸犯法律法規的,將依法追究其法律責任。懲戒性制度的缺失無疑會導致村級各組織特別是監督職能組織壓力的弱化。而在當前村級組織無法以優厚的報酬構建激勵機制的情況下,村極各自治組織的積極性如何發揮顯然是個值得深思的問題。

四、結語

作為一種具有后現代意義的民主形式,協商民主與代議制民主最大的不同在于其并不要求必須在國家的制度層面進行架構,而是可以深入到政治、經濟、文化等人們生活方式的方方面面,從這個意義上來講,協商民主的核心意義更接近于民主的本質要求。協商民主作為一件新型的民主形式,比較符合中國國情和制度架構的選擇,所以自從其被引入中國,就受到各方面的廣泛重視,無論是學界還是政界對其的介紹和研究都很深入。在實踐中,作為一種民主的形式也是被逐漸的引進,成為中國特色的民主實踐形式,浙江也不例外。新河鎮民主懇談的成功之處主要在于激活地方人大在預算過程中的核心作用,同時擴大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁,促進了政府預算從“行政主導型”向“議會主導型”轉變,向公共預算轉變。紹興的“八鄭規程”這樣的制度則是提供了一種比較好的村治模式。眾所周知,當前村民自治中最大的問題乃是村級財務的管理問題,以這種“協商式民主管理財務”的方式來進行村級財務管理在實踐中證明對于改善村級治理的狀況有著積極的作用。另外,無論是那種實踐協商民主的方式,它們都從不同的角度維護了民眾的權利,成為了民眾權利的生長點。但是同樣不可否認,無論是溫嶺經驗還是紹興經驗的協商民主的實踐也還不夠廣泛,不夠深入,比如預算還需要進一步細化,人大代表和參與民主懇談者素質還需要提高等等,而這一切都需要在未來進一步地實踐探索。最后,二者的背景極其的相似:都處于沿海經濟發達地區,民營經濟蓬勃發展;都處于具有義利并重文化的浙東;公民的權利意識相對較強;政府官員意識相對開明等等。這些都導致了協商民主這個新型民主形式能夠在這些沿海發達地區率先生根發芽。但是,我們也要看到這二者同樣處于一個共同的大背景之下,這就是我國的社會主義市場經濟和社會主義民主建設的大背景,盡管我國的社會主義市場經濟還發展不均衡,社會主義民主建設還處于起步階段,但是我們要認識到溫嶺經驗和紹興經驗由于其背景的政治、經濟、社會和文化的同質性而產生的必然性,以及由此而產生的對于社會主義法治建設、社會主義新農村建設乃至于基層政權的權力建設所具有的廣泛性意義。總而言之,溫嶺經驗和紹興經驗對于規范地方權力的運行,促進社會公共治理的有效進行,新農村建設的發展都具有典型示范的意義。□

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2010)04-0122-07

一、我國財政預算存在的一般問題及其發展路徑選擇

1.協商民主與預算審議

作為公共財政基礎的預算審議制度,是現代國家走向憲政民主的試金石。在憲政體制中,立法機關對預算的審議成為整個預算程序的重心和公眾及輿論的焦點。預算作為經過議會議決的具有法律意義的財政命令,構成了現代國家憲法的基本內容。通過預算資金的籌集和分配,人民與政府之間的財產關系得以體現,從而實現租稅國家的納稅人和政府之間資源的重新配置。為保證政府預算的正當合法性,各國憲法一般規定由代議機關對其進行審議,而且為了增加審議的合法性,在現代西方國家的預算審議程序中均有協商設計,在預算審議過程中,討論和協商成為重要慣例。通過民主協商,當代憲政國家的預算審議不但更加具有合法性,而且也更加表現出對于社會要求的回應和符合。可以說協商民主提供了一種更真實、更寬容、更正義的民主模式,因此被譽為“活力民主的權利友好理論”。就其在預算審議中的應用而言,其程序價值對于預算審議的貢獻主要表現在:從追求公開、平等、互惠的程序理念來說,協商民主能夠促進預算結果的正當合法性;從強調參與、論辯、合作的程序機制來說,協商民主能夠有效約束政府行為,促進政府與公民間的溝通互動;從有效整合公民觀點實現公共利益的程序目標來看,協商民主能夠促進公民參與績效預算。事實上,政府預算將影響到國家的每一個公民,讓公眾參與預算程序,讓相對人對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務發表看法,既有利于預算決策的科學化和民主化,又便于預算通過后的有效執行和政策的順利推進。

韓永紅,山西財經大學法學院講師,法學博士,研究方向:憲法原理;戴激濤,廣東商學院法學院副教授,法學博士。

① 協商一般有兩種使用語境:一是作為一種新型民主形式的協商,另一是作為一種談判討論機制的協商。就后者而言存在于任何的社會之中,只要有兩個地位相對平等的相對方對于共同的議題展開討論,就可以說是存在協商機制,在這個意義上的協商,它存在的前提在于雙方地位的相對平等與共同議題的存在。作為一種新型民主形式的協商,是民主發展的新形式,是對代議制民主的補充與完善,是直接民主與間接民主的結合。它存在的前提在于代議制民主與公共議題的存在,它將公共議題這樣傳統的作為代議制民主主題的內容進行開放,通過一定程序和機制使得公民得以參與進來進行討論,使得這樣的議題不但更加具有合法性而且更加具有合理性。本文意指的協商民主乃是第一種意義上的。事實上,在很多情況下,第二種協商機制也被認為是協商民主。