國際化社區治理進程中的公眾參與及其路徑選擇
——一項來自S市B社區的案例研究

□ 劉中起

國際化社區治理進程中的公眾參與及其路徑選擇
——一項來自S市B社區的案例研究

□ 劉中起*

國際化社區成員的多元化決定了其價值需求的多元化,如何順應國際化社區居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點,通過文化活動構建居民交流、共商機制,通過居民自治,協商共議解決自身面臨的問題,加速文化認同和社區整合成為基層社會管理的首要難題。S市B社區“相約九號”社區自治平臺這一新型參與機制的出現在演進邏輯上與社區治理有著某種對應關系。社區新的參與機制和組織形式的顯現,社區公共活動空間和社區公共生活的拓展,實際上意味著社區治理主體的多元化發展以及社區這一社會生活共同體的本質性規定的回歸。但就基層社會管理的角度,我們不得不承認,當前的社區自治與基層社會管理仍然任重道遠。可以說,我國國際化社區建設的順利推進與否,最終取決于社區參與機制的制度化與政府治理體制的轉變。為此,必須加大制度創新力度,通過完善公眾參與機制、破除體制障礙不斷推進國際化社區治理的新格局。

國際化社區;社區治理;公眾參與

一、案由:問題的提出

S市B社區是一個國際化社區,小區規劃總戶數1037戶,實際居住800多戶,人數約2500人,居民來自17多個國家和地區、外籍住戶占20%以上,外籍居民300多人,港澳臺同胞600多人,新S市人約1000名,人戶分離約500多戶,“候鳥式”的生活方式使得小區的人際關系相對疏遠。同一屋檐下,同進同出,但卻相見不相識,一種莫名的孤單不時縈繞著這些新居民的心頭。加之居民來自不同的國家和地區,他們有著不同的價值觀和人生觀,各自的需求也呈現多元化特征,如何突破情感和價值的堅冰,加速文化認同和社區整合成為基層社會管理的首要難題。

針對小區的人口特性及其內在精神需求,S市B社區抓住社區文化與社區服務兩個重點,建立了溫馨港灣俱樂部等活動載體,促進新移民重建社區關系,形成了新的亞文化,并由此在文化活動與服務項目中,嵌入了居民自治的組織結構和制度安排,并培育出一批社群領袖。在五大文化生活品牌和四類服務平臺的基礎上,“相約九號”活動將不同節慶開展的品牌活動以及自己的特色活動固定在每月9號舉行,并賦予活動不同的形式和內容,如1月的新年茶話會,3月的三八婦女節活動等。此外還有鄰里才藝展示、廣場文藝晚會、親子互動活動等豐富多樣的活動。眾多社區居民積極活躍在社區各項工作和活動中,體現了主人翁的整體自覺和厚重的歸屬感。在居民群體內部涌現出的社區服務者為社區的自我管理、自我服務和自我教育創造了內部動力和生動源泉;而與外部有關方面的良好互動,也為社區爭取了外部資源的整合利用。“相約9號”等社區自治平臺讓S市新移民開始處于一個社區生活、社區治理的公共空間里,一起來參與社區自治,重新找到家的感覺。

因而在社區自治中,濃厚的社區意識至關重要。這種社區意識包括居民的自治觀念、社區歸屬感與參與意識等。社區之所以區別于社會,就在于其成員擁有較強的共同社區意識,同一社區的居民由于共同的社區意識而被凝聚在一起,出于對本社區的強烈關注而積極參與社區事務的管理。但這種強烈的社區關懷意識在我國城市居民當中并不明顯。在我國長期計劃經濟體制下,居民的社區意識比較淡薄,社區建設又是靠政府自上而下地推動,社會參與程度不高;人們的“單位人”屬性并未獲得根本性的轉變,對于社區的歸屬感和參與度都還很弱,單位制的建立,使單位部分替代了家庭的功能成為個人生活和交往的首要選擇。當出現家庭和社會不能解決的問題與事務時,人們傾向于訴諸行政權力。S市B社區“相約九號”正是順應了國際化社區居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點,通過文化活動構建居民交流、共商機制,通過居民自治,協商共議解決自身面臨的問題,讓社區從一個生活的共同體演變成一種信念的共同體,通過居民的自主管理產生價值認同和歸屬感,從而維護了社區的和諧和穩定,推進基層社會管理方式的創新。

二、目標:國際化社區自治與公共空間的本質性回歸

黨的十七大提出,“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”“加強基層政權建設,完善政務公開、村務公開等制度,實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制”。①胡錦濤《:高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社,2007年版。這些重要論斷科學揭示了城市社區治理機制建設的基本方向、主要途徑和最終目的,為完善城市社區治理提供了科學依據。當代中國社區發展主要由政府推動與主導,在社區建設的發展目標、結構構造、功能設計與運作機制等方面,都呈現出“行政性推進”與“社會化參與”兩個基本方向的互動。由此,政府主導推動社區建設的過程,并不單純是一個孤立的“自上而下”的行政性過程,同時也是一個有意識的探索性的發育社區的客觀過程,包括社區各類社會化組織的逐步發育和形成、公眾對社區活動參與的不斷擴大、社區公共服務供給主體的多樣化以及社區成員的社會化聯系和組織化程度不斷提高等。②徐中振、徐珂《:走向社區治理》《,S市行政學院學報》,2004年第1期。S市B社區自治平臺的逐步發育與形成,是S市國際化社區發展中政府主導和推進社區建設的一個重要成果,八支志愿者服務隊等草根性社群是構建新型社區結構、社區功能、社區組織發展的基本要素,也是公眾和各類社區成員參與社區活動、培育社區認同和歸屬感的根本性基礎。

總的說來,實現“街居制”向“社區制”的轉變,是社區建設的根本目標之一。2000年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部關于推進城市社區建設的文件后,社區建設開始在全國展開,這一過程也就是街居體制逐步向社區體制轉變的過程。一定意義上說,社區制是對單位制、街居制的一種超越和重整,從管理理念上來說,社區制面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務;從管理形式上來說,社區制從強調行政控制轉向強調居民參與;從管理目標來說,社區制改變政府管理的唯一主體地位,加強政府與社區的合作,達至善治(即良好的治理)。①參見俞可平主編《:治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年版。民政部曾于1999年開始在全國選擇了26個國家級實驗區進行探索,通過幾年的實踐總結和經驗概括,形成了上海模式、沈陽模式、江漢模式等為主要特征的幾種代表性的社區治理模式。“上海模式”重新強化基層政府的功能,試圖使政府運用其控制的資源進行自上而下的整合,形成“新政府社會”。②徐勇《:論城市社區建設中的社區居民自治》《,華中師范大學學報》(人文社會科學版),2001年第3期。具體而言,它主要是指上海在城市社會管理中率先沖破條塊分割,實行重心下移,將居委會正式歸入“四級網絡”(市-區-街道-居委會)體系。從社會學角度看,一個真正意義上的社區至少包含以下幾個方面:居住在一定地域內以社會互動為紐帶的生活共同體;具有共同利益;共同遵從一定的制度和規范。如果以此作為判斷一個社區是否真實存在的標準,那么,可以說,目前中國大部分城市還鮮見真正意義上的社區,或者說,出于組織和管理需要而建構的社區與真正意義上的社區相去甚遠。因此,在法定社區主導中國大部分城市基層社會的現實情況下,在我國社區建設和發展的過程中,由傳統意義的社區向現代意義的社區轉型,由“單位制”、“街居制”向真正意義上的“社區制”的轉變,仍然任重道遠。

與所有事物的發展一樣,中國社區建設和發展也遵循“路徑依賴”的原理,和諧社會構建情境下的社區的未來必然取決于社區發展的歷史背景和社區建設的現實條件。因此,在中國情境下,社區建設和發展必然源于兩種結構性力量,一種是政府的行政力量,另一種則是基層社會自治的力量,這兩種力量的相互補充和博弈構成了不同模式的社區治理實踐。從社區制這一基本目標出發,當前的社區建設仍然一方面要推進政府對社區職能的轉變,由行政管理型向管理、服務與指導型轉變;另一方面要逐步建立完善社區自治機制,以加強社區管理與服務,實現社區整合;同時培育和發展居民社區意識和自治管理能力,形成公民社會,通過參與社區建設,促進社會主義民主政治的進程,從而推進社會進步。③參見黎熙元等《:社區建設——理念、實踐與模式比較》,商務印書館2006年版。一定意義上說,在S市國際化社區治理的實踐中,“自上而下”的行政建設和“自下而上”的自治建設構成S市社區建設整體進程中兩大不可或缺的結構性力量。當前,S市國際化社區建設急需解決的真正問題是在加強政府主導社區投入力量的同時,如何通過擴大公眾參與有效整合培育社區自治力量?一方面,社區自治組織包括居委會,當其試圖采取行動利用行政資源為社區居民服務時,容易產生傳統的路徑依賴而失去自主性;另一方面,社區行政組織在實行社區治理時習慣于科層制的行動邏輯,將其他社會組織置于自己的下級進行支配和管控,從而破壞了正常的互動關系。因此,探索社區治理體制創新,使各種社會力量在參與社區治理的進程中得到有效整合,建構政府與社會組織間的良性互動關系,對于國際化社區建設和社會管理意義重大。S市B社區的治理實踐,表明了在國際社區治理的行動場域中,政府特別是基層社會管理組織需要改變一貫垂直型的科層制的工作模式以適應社區橫向聯系的網絡化結構,同時摒棄傳統剛性手段處理基于多樣化需求的復雜的社區公共事務,通過和社區各利益相關組織和公眾平等溝通、協商、合作來實現社區治理的公共目標。

社區治理是一項系統工程,涉及政府的多個部門,需要社會各界的廣泛參與。社區居民因其地位特殊而成為社區參與的主體,居民參與意味著社區居民對社區責任的分擔和成果的共享,它使每一個居民都有機會為謀求社區共同利益而施展和貢獻自己的才能,從而使社區的各種資源得到充分利用和有效整和,特別是在社區資源匱乏的情況下,居民的有效參與是推動社區建設具體項目順利實施的保障。例如,通過集資來建設公共設施。可以說,沒有居民的廣泛參與就沒有社區建設。④李瑋《:論中國城市社區建設中的居民參與》《,云南行政學院學報》,2004年第1期。與社區建設相對應,當前我國的城市社區自治亦具有鮮明的“行政色彩”,社區的功能定位于承接政府下放和單位剝離出來的社會職能,社區成為城市社會調控體系的最基層單元。從一般意義而言,城市社區建設興起的初始路徑和功能定位從總體上規制著社區自治和基層民主的發展走向。然而,國際化社區建設的實踐卻日益突破其規劃者的功能定位和目標設定,朝著自主自治的方向艱難探索,不管是在社區的組織體系架構方面,還是在社區的具體運行機制和價值導向方面都取得了相當的成效。S市B社區“相約九號”社區自治平臺的形成與運行,實際上暗示了兩個相互貫通的過程,一個是社區公眾的組織化過程,另一個是社區公眾、社區工作者、政府及其職能部門三個行動主體的公共協商過程,這兩個過程分別在不同層面作用于其產生與演進過程,并刻畫了社區公共空間的特征與性狀。“相約九號”社區自治平臺這一新型參與機制的出現在演進邏輯上與社區治理有著某種對應關系。社區新的參與機制和組織形式的顯現,社區公共活動空間和社區公共生活的拓展,實際上意味著社區治理主體的多元化發展以及社區這一社會生活共同體的本質性規定的回歸。“社區社會精英”走向社區的公共舞臺,獲得公共性身份,成為社區新的治理主體。社區也不再只是一個地性的概念,日益獲得了利益聯結和公共交往的穩固性的支撐,建構了一種社會文化體系和社會自我管理方式。①李海金《:城市社區治理中的公共參與——以武漢市W社區論壇為例》《,中州學刊》,2009年第4期。

三、路徑:基于公眾參與制度化推進城市社區治理新格局

社區建設是一種集體選擇過程,是政府、社區組織、社區成員單位、非營利組織、社區居民等之間的合作互動過程。這一過程是政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動過程。國際化社區治理是一個長期的過程,其目標除了完成特定的、具體的經濟和社會發展的任務外,更看重社區基本要素的培育,其中包括社區組織體系的發育完善、社區成員參與公共事務積極性和能力的增長、社區中正式的和非正式的制度規則的形成、社區中不同行為主體交往互動方式和機制的磨合等。②劉中起《:走向多元主體互動治理:和諧社會構建語境中社區建設模式新探索》《,探索》,2009年第3期。但就基層社會管理的角度,我們不得不承認,當前的社區自治與基層社會管理仍然任重道遠。可以說,我國國際化社區建設的順利推進與否,最終取決于社區參與機制的制度化與政府治理體制的轉變。社區公眾的參與問題主要體現在表達機制上,也就是居民利用社區這一平臺來展現自己的公共性需求,發表自己對社區公共事務的看法與意見。在國際化社區建設中,政府部門和社區工作者極易忽視公眾參與的拓展,傾向于將社區作為他們的管轄地,將自身定位為天然的管理者和社區事務的當然決策者,而把居民作為被管理者和決策的被動接收者。因此,社區參與機制的制度化會使政府部門、社區工作者和社區居民三者傳統的關系模式有所突破,進而為社區居民多元化的需求和社區公共輿論的架構提供伸展的空間。③李海金《:城市社區治理中的公共參與——以武漢市W社區論壇為例》《,中州學刊》,2009年第4期。從這個角度看,“相約九號”社區自治平臺仍然沒有超越社區居民的日常生活世界,如何將這一平臺提升,將其賦予公眾參與城市社會管理與公共決策的功能,打通基層社區自治與城市社會管理體制的路徑障礙仍然是未來我們行政體制改革與社區治理體制創新面臨的緊迫任務。

社區治理視社區為各種組織實現其組織目標的行動場域。在這個行動場域中,政府組織和其他組織的關系將不再是單純的管理和被管理關系,而是通過建立合作的關系來實現社區的公共目標。許多經驗表明,單靠政府的行政手段來解決社區公共事務往往既大大增加了政府的負擔,也常常因為無法對社區的各種復雜情況做出靈活和及時的反應而導致政府在實際管理上的低效甚至無效。所以,社區治理的理念意味著政府如果要實現其社區管理的目標,必須和當地社區的各種組織特別是強調自主自理的第三域組織相互信任、相互支持、相互合作。④徐中振、徐坷《:走向社區治理》《,上海行政學院學報》,2004年第1期。為此,必須加大制度創新力度,通過完善公眾參與機制、破除體制障礙不斷推進國際化社區治理的新格局。

首先,在完善公眾參與機制方面,其最根本體現就是公民對國際化社區的認同感和歸屬感,而提高公民對國際化社區的認同感和歸屬感最直接的方法就是社區服務多元化。目前,我國許多社區都呈現出公民參與熱情不高的情況,許多人將這個現象歸結于公民素質參差不齊,參與意識低下。其實,社區服務單一化才是癥結所在。公民素質參差不齊這固然是客觀原因,但是作為服務的提供者,社區應該對不同的人群提供不同的服務,不同國家和地區的人群對于社區的需求千差萬別,一些人群更看重的是社區文化、政治生活或者是一些綠化環境的建設。而另外一些人群也許根本不清楚社區和公民參與為何物,因此,對于這部分公民,社區更多的是提供給他們一種學習教育的服務,如開辦社區學校,通過這種方式,來提高社區公民的素質。由此通過多元化的手段來提高社區公民對于國際化社區的認同度和歸屬感,籍以從內在激發公眾參與意識。①姜曉萍、衡霞《:社區治理中的公共參與》《,湖南社會科學》,2007年第1期。

社區非政府組織,尤其是志愿性、自治性組織的發展,為擴大居民參與、推進社區管理中民主政治的發展提供了現實途徑。大力培育和發展非政府組織,建立在社會主體權利基礎上的社會自我管理機制,將成為中國政府管理模式演變的重要實踐取向。②劉中起《:和諧社區建設語境下的非政府組織與公民社會:中國的實踐與反思》,人大復印資料《體制改革》2007年第1期。非政府組織進社區與公民社會的結合將有力推動中國的社會改革,兩者相輔相成,互相促進。中國的政治民主化進程只能從社會底層開始,農村中的村委會和城市中的社區居委會的民主建設,是中國特色的“草根民主”和“草根政治”,對中國的社會發展具有深遠意義。公民廣泛的社會參與,既是公民社會和和諧社區建設能否成功的關鍵,也是其終極目標之一。以培育社區認同感為指向的國際社區建設,將極大地調動廣大社區居民的參與熱情,通過社區公眾的廣泛參與,實現社區自治,而社區自治反過來又將促進國際社區建設,并逐漸推動社區文化與公民社會的建立和發展,進而對中國的社會改革起到積極的作用。

其次,在參與的制度創新方面,需要完善居民代表會議等原有參與制度。通過定期例會,代表社區居民議決社區的重大事項,行使民主決策權、民主管理權和民主監督權。同時積極拓寬居民參與的渠道和途徑。如建立聽證會、協調會和評議會制度,制定社區自治章程和居民公約,實行居民公決等。確定社區四個主要組織(社區黨支部不是自治組織,但是社區中一個主要的組織)間的相互關系。即以社區黨支部為領導層,社區居民會議(或社區居民代表大會)為權力層,社區協商議事會為監督層,社區居民委員會為執行層,形成結構優化、功能完善的組織系統,為新型居民委員會的建設及其工作的開展創造良好的條件,同時也為廣大社區居民廣泛而持久地參與社區建設提供良好的制度環境。充分發揮社區居民會議(或社區居民代表大會)的作用,對于關系本社區居民切身利益的社區建設和社區重大事務的決策都應該召開社區居民會議(或社區居民代表大會),由社區全體居民通過法定程序進行決策,逐步實現社區建設和社區事務管理的規范化和制度化。③溫淑春《:關于城市居民社區參與的制度建設的思考》《,理論與現代化》,2008年第3期。

另外將現行的人民代表大會制度與社區建設相互銜接、相互配合。例如,改變現行市區人大代表的產生方式,取消單位選區、國籍和戶籍選區,一律以常年居住地為作為選民的選區。居委會成員選舉程序的完善對調動新型居委會建設,培育社區居民的民主意識、社區意識和參與意識具有極其重要的意義。此外,搭建網絡參與平臺。在社區治理中引入網絡信息技術已經成為今后加強社區建設與管理的必然趨勢。在社區建立起屬于本社區的網頁,重點做好社區內資源信息、社區居民自治管理參與系統、社區政務及社區監督等幾方面的工作。④賴非《:多中心視角下的城市和諧社區治理模式研究》,西南交通大學生碩士論文,2007年。

最后,在體制環境創新方面,必須突破傳統的街居制體制障礙,真正構建起社區公眾平等自由參與基層社會管理的平臺。隨著改革開放的進行和市場經濟體制改革的深入,高度一元化的社會體制逐漸解體,“單位制”走向瓦解,一方面“單位制”原來承擔的許多功能逐漸外溢,從而轉向原本具有一定管理功能但處于邊緣地位的“街居體制”,另一方面,城市基層管理出現許多新情況新問題,解決這些新問題的任務也落到了街居這兩級組織的身上,“街居體制”開始占據主導地位,但是,街居制在運轉過程中面臨的諸如職能超載、職權有限和角色尷尬等諸多現實難題和種種困境,也使得人們開始思考社區建設和發展的新思路。①周紅云《:通過治理創新構建和諧社區》《,甘肅行政學院學報》,2007年第4期。傳統的街居體制日前成為現代社區自治中的體制性障礙,如何突破這一障礙,是目前我國社區改革的一個重要問題,它關系到公民參與是否能真正實現社區自治。

可以說,居民參與的最佳路徑依賴是居民自治,而居民自治又是社區建設的基礎和依托。因此,加強社區自治必須使社區自治制度程序化,不斷創新社區管理體制。一方面需要明確政府在社區建設中的職責,明晰政府和社區之間的關系。改革開放以來,城市政府為把主要精力放在處理關系全局和整體的重大事務上,往往把許多與基層社會直接相關的行政與社會事務逐級下移。在政府職能轉換尚未徹底到位的情況下,這種做法必然使處在最基層的街道成為集中承擔各種職能的支點,并使街道辦事處的組織機構越來越多。另一方面隨著社區的進一步發展,社區自治能力的提高,政府行為要逐步退出微觀管理領域,只有這樣,行政性因素的影響才能逐漸淡化,城市社區自治組織才能真正擺脫行政性干預,從而真正發揮自治作用。②胡永琴《:制度創新:擴大黑龍江省城市社區居民參與的關鍵》《,哈爾濱市委黨校學報》,2006年第2期。一定意義上講,行政化體制傾向是當前社區治理遭遇的重大挑戰,也是阻礙社區參與的重要因素。

四、討論:下一步面臨的新問題

正如有的學者所指出的,我國現行的社區建設體制始終具有內在的結構性缺陷,即只有行政性而無社會性。或者說,現在的社區建設體制只是政府內部的行政管理體制,僅僅梳理了在社區建設上政府各個部門的關系,而未能建構起政府與社會的新型關系,故只有政府一個積極性,而無法生成各類社會組織參與社區建設的能力和積極性。③徐永祥《:政社分工與合作:社區建設體制改革與創新研究》《,東南學術》,2006年第6期。從某種意義上來說,撤銷街道辦事處,建立起黨的領導、政府主導、社會參與、多元合作的新型社區治理體制,將標志著公民參與社區自治的平臺正式形成。但由北京魯谷的經驗看來,居委會的“居民自治”定位確定后,街道一級面臨一個問題:如何對接作為“居民自治組織”的居委會的工作?魯谷的做法是以“自治”對“自治”,成立了街道一級的居民自治組織。街道層面上的居民自治機制還處于探索階段,但是基本方向已定:民主是不可逆的,從基層開始的民主,只可能逐步推向更高一層,而不可能在某一層次停止。同理,街道的定位發生轉化后,區級、市級政府如何應對?中國行政體制結構的基本特征——“條塊關系”最終如何梳理?無論是20世紀70年代以前的“以條為主,塊做配合”,80年代的“條塊結合”,還是90年代的“條專塊統,以塊為主”,這些條塊關系的布局,在城市基層管理體制改革向著“社區制”方向發展后,都面臨著徹底革新的任務。魯谷模式給我們勾畫出的“社區制”雛形已定:由“街居制”到“社區制”的轉換不是簡單的掛牌或翻牌,應在“精簡機構,縮減人員”的基礎上,重點進行職能轉變、整合社會資源,建立高效的行政管理機制、社區民主自治機制、市場配置機制,將政府、市場、第三部門的力量整合起來,共同參與城市基層治理工作。但是,從目前城市基層運轉狀況來看,如何真正消減、轉化行政機構不必要的職能,強化應有的行政職能及公共服務職能;完善的市場機制、成熟的公民社會力量何時形成,以解決政府職能調整后的社會有效接管問題;如何培育高質量的居民自治、民主生活等這些問題都是從“行政化”的街居制轉向“治理化”的社區制、“社區制”真正運轉起來必須解決的問題。④陳雪蓮《:從街居制到社區制:城市基層治理模式的轉變》《,華東經濟管理》,2009年第9期。□

(責任編輯:熊 覺)

C912.81

A

1007-9092(2010)05-0049-06

劉中起,上海行政學院城市社會研究所助理研究員,華東理工大學社會與公共管理學院社會學專業博士。

本文在調研及討論過程中得到了上海市社區發展研究會常務副會長徐中振老師及上海市浦東新區張江鎮碧波路居委會主任蔡衛國書記的大力支持和幫助,謹此表示感謝。