完善社會保障制度是后危機時代擴大內需的著力點*

韓曉琴

(國家稅務總局揚州稅務進修學院 江蘇 揚州 225007)

完善社會保障制度是后危機時代擴大內需的著力點*

韓曉琴

(國家稅務總局揚州稅務進修學院 江蘇 揚州 225007)

當前世界經濟已經進入了后危機時代。后危機時代我國經濟回升的基礎還不牢固,從“三駕馬車”的增速可以看出,我國外需依然不振,必須千方百計擴大內需尤其是消費需求,這不僅是短期保增長的重要舉措,更是長期我國經濟發展方式轉變的重要內容之一。受我國社會保障覆蓋面窄、社會保障力度不夠等因素的影響,我國絕大多數居民自發形成了保守消費的模式,嚴重地制約了消費對經濟增長的拉動作用。要擴大消費對經濟增長的拉動作用,完善社會保障制度是后危機時代擴大內需的著力點。

后危機時代;社會保障制度;擴大內需;著力點

為應對國際金融危機,我國政府自2008年下半年起出臺了一系列穩定外需、擴大內需的政策措施,堅持實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,努力化挑戰為機遇,率先實現經濟形勢總體回升向好,2009我國G DP增長速度達到8.7%,這不僅有效遏止了我國經濟增長明顯下滑態勢,而且直接減緩了世界經濟衰退的幅度。國際貨幣基金組織(IMF) 2010年1月26日發布最新的《世界經濟展望》報告說,全球經濟正在復蘇,力度比預期更為強勁。雖然美國等消費型國家的經濟繁榮還有待時日,一些國家依然存在因擴張政策退出時機不當而陷入二次衰退的可能,但不容置疑的是,世界經濟已經走過了最糟糕和最危險的時刻,從這個意義上說,世界已經進入了后危機時代。

一、后危機時代完善我國社會保障制度對擴大內需的作用

后危機時代我國經濟回升的基礎還不牢固,從外部環境看,世界經濟復蘇基礎并不穩固,國際金融危機影響仍然存在,全球性挑戰壓力增大。從國內環境看,經濟回升內在動力仍然不足,結構性矛盾仍很突出。從世界各國經濟發展的一般規律看,消費是拉動經濟增長的最終動力,對經濟增長的貢獻率一般應為80%左右。當前,中國投資增長過快、消費相對不足的結構性矛盾仍然非常突出。2009年全社會消費品零售總額比上年增長15.5%,較上年有一定的回落,扣除價格因素,實際增速為16.9%,較上年同期加快2.1個百分點,為1986年以來最快增速。2009年全社會固定資產投資224846億元,比上年增長30.1%,增速比上年加快4.6個百分點,為1981年以來最快增速。2009前三季度 G DP增長7.7%,其中投資貢獻了7.3個百分點,貢獻率高達94.8%。而前三季度非國有投資增長27.7%,比全社會固定資產投資增速落后5.7個百分點,比國有投資落后20個百分點。可以看出,2009年作為內需組成部分的投資和消費都實現了快速增長。但2009年我國貨物進出口總額22072億美元,比上年下降13.9%。其中,貨物出口下降16.0%。從“三駕馬車”的增速可以看出,我國外需依然不振,在外需萎縮的情況下必須千方百計擴大內需,但從我國的宏觀經濟運行情況來看,雖然經濟率先復蘇,但很大程度上是靠投資尤其是政府投資拉動的。因此,必須堅持擴大國內需求特別是消費需求,把增加居民消費作為擴大內需的重點,通過保障和改善民生促進經濟結構優化、增強經濟發展拉動力。

現階段,制約消費擴張的制度性障礙主要表現在以下幾個方面:一是勞動者報酬占G DP比重持續下降,不但低于發達國家,而且低于世界主要經濟體平均水平;二是政府在社會保障等方面的公共服務支出依然不足。2008年我國教育、醫療和社會保障三項公共服務支出占政府總支出的比重合計僅為29.7%,與人均G DP3000美元以下和3000-6000美元國家相比,分別低13個和24.3個百分點;三是居民尤其是城鄉居民之間收入差距不斷擴大,基尼系數持續攀升。1990～2008年,我國基尼系數從0.35上升到0.48。最高20%收入組所占收入相當于最低20%收入組的8.3倍。而高收入者消費意愿不足,低收入者消費能力不足,必然影響整體消費的增長。四是社會保障制度不健全,社會整體保障水平比較低。受我國社會保障覆蓋面窄、社會保障力度不夠等因素的影響,我國絕大多數居民自發形成了保守消費的模式,嚴重地制約了消費對經濟增長的拉動作用。2008年中國的儲蓄率為51.3%,而美國為12%。從經濟學理論上講,人們的收入可以分為儲蓄和消費兩部分。儲蓄主要是出了以下動機:養老、教育子女、醫療、防備不測、為日后改善生活、為投資和獲利、為給后人留下遺產等等。但無論出了何種動機,儲蓄都是對現期消費的抑制。我國儲蓄率較高除了中國勤儉節約的消費觀念和消費文化等因素影響外,主要還是因為我國的社會保障制度不完善,保障水平低,人們更多的是要依靠自我保障。所以,在后金融危機時期有必要對我國的消費模式進行理性轉換,提高消費率,從而拉動中國經濟的快速與健康發展。中央提出要繼續實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,而積極財政政策的一項重要內容就是大幅度增加政府支出,大力保障和改善民生。即政府通過增加民生投入,減輕低收入群體在教育、醫療、社會保障等方面的負擔,完善社會保障制度,減少“被動儲蓄”,讓老百姓無消費的后顧之憂,從而才能真正啟動消費需求,促進經濟持續穩定發展。國內學者韓冰、臧旭恒(2006)利用2002年全國分地區城鎮居民的橫截面數據,建立消費函數模型并進行回歸分析,得出社會保障支出與城鎮居民消費支出的相關系數為0.171125,是除了居民可支配收入之外相關系數最高的,并且二者呈正相關關系。張繼海(2006)認為,社會保障可以使我國城鎮居民的家庭消費支出有明顯的增加,并且二者呈正相關關系。所以在后金融危機時期完善社會保障制度能提振消費信心,改善消費模式,增加消費支出,從而促進經濟持續穩定增長,所以完善社會保障制度是擴大內需的著力點。美國上世紀30年代社會保障制度的建立,就是源于1929～1933年的大蕭條對美國經濟發展、社會穩定造成了嚴重的沖擊,羅斯福推行“新政”,除實施大幅度減稅計劃以外,增加龐大的社會福利開支就是其中一項。當然,適度的社會保障水平具有刺激人們消費欲望、促進消費需求快速增長的積極作用,但過度保障勢必造成過度消費,儲蓄率下降,資本積累率降低,從而削弱擴大再生產能力,最終制約經濟增長。

所以,無論從短期內促進消費穩定增長,還是從中長期內促進經濟發展方式從主要依賴出口、投資轉向主要依靠消費擴張,政策重點都應當著力消除制約消費擴張的制度性障礙,完善社會保障制度。

二、現行我國社會保障制度存在的主要問題

截止到2009年底,中國總人口為13.35億,占世界人口19.8%,占亞洲人口的33%。其中在中國,年齡達60歲及60歲以上人口為1.67億,占中國總人口的比重為12.5%,65歲及65歲以上人口為1.13億,占中國總人口的比重為8.5%。中國是世界上唯一的一個老年人口超億的國家,按人口老齡化標準,中國早已進入人口老齡化社會。發達國家的人口老齡化是在經濟發達時期出現的,對老齡化的承受力強。中國人口老齡化超前于經濟發展,即“未富先老”,薄弱的經濟基礎尚不具備供養老年人口的能力,所以在我國現階段我國社會保障的壓力增大,必須建立完善的社會保障制度才能使老年人做到“老有所養”。而我國現行社會保障制度尚不健全,遠遠不能適應市場經濟的需要,主要表現在以下幾方面:

(一)社會保障制度覆蓋面窄。到2008年底,醫療保險的覆蓋范圍達3.18億人,占就業總人口的41%;我國養老保險的覆蓋范圍達2.189億人,占就業總人口的比重為28.25%;失業保險的覆蓋范圍達1.24億人,占就業總人口的16%;工傷保險的覆蓋范圍達1.37億人,占就業總人口的17.8%;生育保險的覆蓋范圍達0.92億人,占就業總人口的11.94%。這說明,在我國至少有59%以上的就業人口尚未納入國家基本社會保障制度的覆蓋范圍。

(二)社會保障收入規模小,社會保障水平低。2008年,我國征繳的五項社會保險基金收入合計13696億元,而同期稅收收入為57862億元,G DP為300670億元,社保收入占包括社保收入在內的稅收收入的比重為19%,與發達國家社保收入占稅收收入25%～33%的占比相比,相距甚遠。2008年,我國社保收入只占G DP的4.5%,與發達國家10%的平均比重相比,不足其二分之一。

(三)社保費收入征收仍處于初級階段。一是社保費以費的形式征收,不能顯示稅的本質和突出稅的剛性;二是社保費收入由稅務機關和勞動部門兩家分別征收,不利于社保費收入的統一征管和職責劃分。盡管現在有少量稅務機關如廣東地稅實行全責征收,即繳費單位和個人每月按所屬繳費人員的實際工資薪金所得直接向地稅機關申報繳納應繳的社保費,并賦予了地稅機關檢查繳費單位和個人申報繳費情況、核定應繳社保費數額的權力。但大部分稅務機關是委托代征,即只有征收權,沒有管理權,權責分離;三是名義費率高,實際費率低,費基核定困難;四是征繳制度混亂,立法層次低,征繳難度大,征收成本高。

(四)社保費收入在管理與監督方面仍不規范。表現在:社保基金多頭管理,營運效率低下;社保統籌停留在市縣一級,不利于發揮調節作用;社保基金缺少有效監督,“空賬”額度大,資金擠占挪用情況嚴重。

三、完善我國社會保障制度的舉措

后金融危機時期擴大內需的關鍵之一就在于完善社會保障制度,這對應對國際金融危機影響、擴大國內消費需求、加快完善覆蓋城鄉的社會保障體系、推動和諧社會建設和國家的長治久安,都具有重要意義。

(一)增加社會保障投入,擴大社會保障范圍。從公共財政的角度來看,社會保障是政府應該供給的一項準公共產品,增加社會保障投入與擴大社會保障范圍是政府的義務與職責所在。2008年中國社會保障支出占中央政府的比重為7.5%,而德國超過55%,美國超過30%。目前我國社會養老保障體系的覆蓋面只占總人口的16%,低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準,廣大農村和農民還很難享受到社會保障“陽光”的普照。盡管2009年開始試點建立新型農村社會養老保險制度,為農村居民提供老年基本生活保障,但畢竟農村社會保障的水平還比較低,因此,需要進一步加大社會保障的投入力度,擴大擴大社會保障范圍。

(二)完善社會保險費征管辦法,增強社會保險費征繳手段。目前,我國社會保險費在征管方面的主要依據是國務院頒發的《社會保險費征繳暫行條例》。這個條例對各個部門的管理職責、征繳雙方的權利和義務、行政處罰等方面的規定不是很清楚,甚至比較模糊,在實際執行中很難把握,比較突出的是社會保險費的保全和強制征繳措施十分薄弱,這也是導致出現大量欠費現象的一個重要原因,所以應該盡快出臺《社會保險法(草案)》。

(三)建立社會保險基金多部門共管的相互監督、相互制約的新型管理模式。社會保險費的運營包括籌集、管理和發放三個部分,建立社會保險基金多部門共管的機制有利于確保社會保險基金的安全性。近幾年來,全國部分省市的地稅、財政部門開始介入社會保險費的征收和管理,使社會保險費的管理逐步走上了規范化的軌道。目前,全國20個省市實行的“地稅征收、財政管理、社保發放、審計監督”的社會保險費管理模式,就是基于社會保險基金的安全性和有效性考慮,主張通過多部門的相互監督和制約以確保社會保險基金這筆“養命錢”萬無一失。但從全國來看,還有很多地方社會保險費由一家管理,建議在進一步規范完善的基礎上,在全國范圍內統一推行新型管理模式。

(四)整合政府資源,實現信息共享,構建覆蓋面較廣的社會保險數據平臺。隨著社會主義市場經濟的發展,投資多元化、經營多樣化、用工靈活化的特點非常突出。企業注冊登記、稅務登記、員工管理、工資管理等涉及多個部門,由于相關管理信息不能有效共享,加之社會保險費方面的相關政策不完善,致使社會保險費的擴面難度加大,繳費基數管理不嚴,社保基金流失的現象較為普遍,相當一部分職工游離于社會保障制度之外,給政府造成隱形債務。因此,應當整合政府資源,把各類企事業單位和國家機關的登記信息、用工信息、納稅信息、工資信息納入一個統一的信息系統,實現資源共享,從而為社會保險費的擴面、繳費基數的管理提供有效的數據,使社會保險費的征管工作更具針對性。

(五)盡快進行社會保障費改稅。目前,全國部分省市所實行的由社保部門確定社會保險費征收計劃,地稅部門負責征收的征管方式存在種種弊端。由于社保部門缺乏強制手段,不能保證所有應當參保的用工單位都參保和足額參保,而地稅部門只能按照社保部門確定的繳費單位和繳費數額進行征收,盡管這幾年各級稅務機關在社會保險費征收方面做了很多工作,但仍然存在用工單位逃費現象。解決這一問題的長遠有效辦法就是進行社會保障費改稅。首先,從理論上分析,社會保障資金與稅收一樣都來自于國民收入的再分配;社會保障費與稅收一樣也屬于公共產品的“價格”,具有稅收的三個特征。社會保險費的收繳是由國家行政機關實施的,具有一定的強制性,具備一定條件的公民必須參加;具有固定性,繳費比例按照國家或地方政府的法規規定;具有無償性,不是即刻、直接的償還,更不是等價的償還。從實踐上來看,費改稅后由稅務機關統一收取基本社保收入有以下好處:有利于稅務機關以稅的形式強化管理,統一征收,提高征收效率;有利于降低征收成本;社保收入與所得稅收入在征繳對象、范圍及征繳依據上有著共通性,由稅務機關統一征繳,可以方便納稅人,減少奉行成本;有利于劃清稅務機關與社會保障部門的職責,收支分開,各司其職;有利于社會保障部門集中精力管理好社保基金,提高資金使用效率。所以,無論是“社會保障繳款”還是“社會保障稅”只是一種收入策略的選擇,都改變不了其“稅”的本質,只不過是政府為緩和公眾對不斷增加的稅負的抵觸情緒而迫不得已進行變通的產物,其實質均為稅收,所以,將社會保障“費改稅”的難度應該說并不大。況且,隨著我國市場經濟的逐步發展,就業壓力加大,收入分配差距拉大,與人民生活息息相關的房價、醫療費用、教育費用、必要的生活費用等物價上漲過快,老百姓的風險意識不斷增強,只有現在交納了社會保障稅,將來才能享受到社會保障福利,才能排除將來的養老、醫療、失業等后顧之憂,所以老百姓更容易接受這種體現“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅,這使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎。目前,在世界上已有100多個國家已經開征了社會保障稅,這些國家的成功經驗對于我國建立社會保障稅制和加強社會保障基金的籌資管理,都具有重要的借鑒意義。

[1]中華人民共和國2009年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.

[2]IMF 2010年世界經濟預計將增長3.9%[EB/ OL].http://www.china.com.cn/international.

[3]韓曉琴.社會保障“費改稅”:社會保障制度改革的必由之路[J].哈爾濱商業大學學報,2008,(1).

[4]中國經濟五大警示性風險[EB/OL].http:// www.sina.com.cn.

(責任編輯:曉 笛)

D632.1

A

1672-1071(2010)02-0105-04

2010-02-23

韓曉琴(1966-),女,國家稅務總局揚州稅務進修學院副教授,中央財經大學博士研究生。長期主要從事財稅教學與研究。