農村社會保障體系建設中的政府責任探討*
——以城鄉統籌社會保障建設為視角

金 雁

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

農村社會保障體系建設中的政府責任探討*
——以城鄉統籌社會保障建設為視角

金 雁

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

我國城鄉社會保障存在巨大差距,其根本原因在于農村社會保障中政府責任的長期缺位,統籌城鄉社會保障、消除二元鴻溝,必須厘清政府在農村社會保障制度建設中的責任問題。本文以城鄉統籌為視角,著重探討政府在農村社會保障建設中的責任定位和責任配置問題。

農村社會保障;城鄉統籌;政府責任

一、問題的提出

我國的城鄉二元社會保障體系由來已久,是建國初期適應國家優先推行工業化的需要,與二元經濟結構和二元社會結構相適應的一種制度安排。在這種制度下,城市的社會保障和城市就業緊密地聯系在一起,即城市人口在就業之后可以理所應當地享受醫療、失業、養老等方面的保障;在農村則主要是以土地的集體所有制來保障農民的。上個世紀九十年代以來,城市社會保障制度發展迅速,農村社會保障建設也開始啟動,但卻是依然循著城鄉分立的路徑推進,二元化特征依然明顯。這種二元化特征首先表現在城鄉居民在社會保障權利上的不公平,呈現出本質上的它異性;另一方面表現為城鄉居民在享有社會保障的水平上的巨大差異性;同時,城鄉兩種社會保障體系之間的相互割裂、互不銜接,更是使這種二元化特征長期固化。

現代意義上的社會保障從誕生之日起就是一種政府行為,政府是社會保障的責任主體。然而,在我國城鄉社會保障建設中,政府責任明顯地向城市傾斜,農村社會保障中少有政府的身影。從農業合作化到1978年,占絕對地位的農村集體經濟使得農民的基本保障由傳統的家庭保障轉為集體保障,國家只承擔了有限的隱形的責任。如,在農村“五保戶”供養制度和合作醫療制度中,政府只承擔了最初的組織責任,而沒有承擔財政支持及其他責任。1978年,以家庭聯產承包責任制為基礎的雙層經營體制的建立,解體了“三級所有、隊為基礎”的農村集體經濟,政府連最初的組織責任也難以實現了。這個時期,在農村社會保障中政府責任嚴重缺位,以家庭保障和土地保障為主的非正式制度安排成為農民生活保障的主要途徑。上個世紀90年代中期以后,隨著工業化和城市化進程的逐漸深化,農村居民對于社會保障的需求越來越迫切,農村社會保障開始進入試點階段。這一時期,政府在農村社會保障中的責任問題開始逐步受到重視,政府責任開始逐漸歸位,但是其歸位的進程十分緩慢。由此可見,我國城鄉社會保障的巨大差異,其根本原因在于農村社會保障建設中政府責任的長期缺位。因此,統籌城鄉社會保障制度建設,必須厘清政府在農村社會保障建設中的責任,并予以合理的定位。

二、社會權利平等與需要滿足:政府主體責任的理論與現實依據

從國際經驗來看,各國城鄉社會保障建設實踐中既有強調公民權利核心、以國家為主體的福利國家模式,也有強調政府、社會、市場和個人責任共擔的社會保險模式,還有以個人賬戶為基礎并強調個人責任原則的強制儲蓄型保障模式。筆者認為,在我國農村社會保障建設中,政府應承擔最主要的主體責任,而且,在現階段,為了盡快彌合城鄉社會保障之間的巨大差距,消除二元結構,政府必須在農村社會保障建設中承擔更多的責任。

城鄉居民社會權利的一致性訴求。社會權利,包括經濟福利、安全的權利、分享社會財富的權利和根據社會流行的標準過一個文明人體面生活的權利。社會權利是由英國人T·H·馬歇爾第一次系統論述的。馬歇爾在《公民權與社會階級》中討論了公民權這個概念及其歷史發展路徑。在他看來,公民權包括三個基本維度,即民事權利(civil rights)、政治權利(politieal rights)、社會權利(social rights)。馬歇爾把社會權利提高到與民事權利、政治權利并列的高度。他認為,并非一切公民資格的權利都是在邏輯上從公民權利特別是財產權利衍生出來的,社會權利可直接而獨立地隸屬于公民資格本身。[1]社會權利使公民能夠由于自己的地位——隸屬于共同體的一分子——而取得社會服務和各種福利保障。只有公民權利和政治權利的公民資格是不完整的,那樣的公民僅僅是一個“抽象的選民”,社會權利使公民成了有具體需要的有血有肉的個體。作為一名公民,在被剝奪勞動能力或殘疾的情況下,他或她有權利希望社會滿足其基本生活需要。擁有足夠的經濟資源、適當的教育、相稱的醫療服務以及住宅,是一個國家保障國民公民權利與政治權利必要的條件。如果缺乏社會權利的保障,公民權利和政治權利也無法真正落實。

可見,現代社會保障從權利論的角度分析屬于一種社會權利,是每一個公民都應當享有的基本權利。在我國,社會保障作為一項法律制度也是從公民權利和國家責任的角度來闡述的。1982年《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保障、社會救助和醫療衛生事業……”,得到社會保障是公民的一項憲法權利;2004年憲法修正案增加了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”對這些權利的保障成為國家(政府)的法定責任。

然而,在現實中,長期實行的城鄉分割二元戶籍制度和二元公共服務體制,導致我國農村居民作為公民所應該享有的社會保障權益遭遇人為的限制和剝奪,城鄉以及農村內部社會保障權的實現呈現“差序格局”狀態,即形成以城市為中心,社會保障權利的分配呈“遠近疏離”格局。[2]

滿足基本保障需求的訴求。社會保障制度能夠減輕由于經濟動蕩、自然災害、疾病、傷殘和個人不幸帶來的脆弱性,分散個人和家庭的經濟風險,保護社會人力資源。因此,社會保障制度的建立旨在滿足社會成員的基本保障需求,應對社會風險與解決社會問題,改善社會成員的生活境遇與福祉。改革開放以來,隨著經濟市場化程度的不斷提高,我國農村居民原有的土地保障功能和家庭保障功能迅速弱化,農業勞動者不僅要承受弱質產業的自然風險,而且要面臨與城鎮職工同等程度的市場風險。然而,我國現有的農村社會保障遠遠不能滿足農民抵御風險、保障基本生存的需要。一方面,農村社會保障制度的覆蓋面太小,占全國總人口近70%的農村居民大多被排除在現代社會保障制度之外,已經參加社會養老保險的農民僅占農村人口的9.6%左右;[3]另一方面,農村社會保障水平偏低,不足以抵御風險、保障基本生存。以南京為例,2007年新型農村合作醫療的人均補償額僅為134元,只相當于同期城鎮職工基本醫療保險人均支出水平的1/10,2009年新型農村養老保險人均養老金領取額只有60多元,只相當于同期企業養老金的4%。

回應我國農村居民對社會權利平等化和滿足基本保障需求的強烈訴求,必須大力推進農村社會保障制度建設、大幅提高農村社會保障水平。不容置疑,各級政府成為這一任務的責任主體。第一,社會保障制度作為一個整體,其實質是一種制度型的公共產品;具體到各個保障項目,雖然大都具有排他性和競爭性,但是卻都是具有很大外部效應的“優效品”,其社會效用和個人效用都大于個人認為的且愿意購買的效用,是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品。社會保障制度的“公共品”性質決定了政府的主體責任。第二,在我國農村現有的社會經濟條件下,一方面,剛剛脫胎于小農經濟的農民,其社會保障需求雖然迫切,但同時也存在著十分嚴重的“逆向選擇”行為,社會保障制度(尤其是社會保險項目)需要政府憑借其權威性和強制力才能有效推進和持續發展;另一方面,農村集體經濟的薄弱、農民收入水平的低下,使得城鄉社會保障的籌資環境差別很大,農村社會保障的可持續發展缺乏財力支撐,需要政府承擔起更多的財政責任。

三、角色分析:政府責任的合理定位

在我國農村社會保障制度建設中,政府是最為主要的責任主體,但不是唯一的責任主體,政府全面包辦并不是社會保障建設的最佳模式,政府、市場、社會應該合理分工、各司其職,形成“三位一體”良性互動的社保模式。在這種“三位一體”的模式中,政府行為對于農村社會保障制度建設和運行的介入范圍和介入深度,視社保制度的建制理念和客觀社會經濟條件而不同。在我國目前條件下,政府應重點擔負起以下職責:

(一)制度供給責任。設計和確立符合國情的社會保障制度模式,并通過立法強制性地供給和實施制度,是政府在農村社會保障制度建設最基本的職責。從我國國情出發,政府創設和供給農村社會保障制度,應該遵循以下原則:

首先,要確立城鄉統籌、制度一體、公平共享的基本原則。社會保障城鄉統籌,是指通過制度變革和政策調整,打破城鄉社會保障相互分割的壁壘,在社會保障制度設計上把城鎮居民與農村居民作為一個整體來統籌謀劃、綜合研究,消除制度性和體制性障礙,逐步縮小直至消滅城鄉社會保障之間的基本差別,實現城鄉在政策上的平等、體系上的互補、國民待遇上的一致。需要特別強調的是,統籌城鄉社會保障不是城鄉社會保障制度的完全統一,并非意味著所有城鄉居民享受一模一樣的社會保障待遇。國際經驗證明,農業與工商業、服務業的職業差異即便在未來依然在一定程度上存在,與此相適應,社會保障體系也不可能完全一致。盡管目前許多發達國家的農民所享受的社會保障待遇與其它從業者已無實質不同,但制度形式的差別依然存在。從我國實際國情看,城鄉經濟發展水平、城鄉居民生活指數等存在著短期內無法消除的巨大差距,進而導致城鄉居民對社會保障的需求特點、承受能力(如,社會保險的參保門檻、繳費能力)存在著差異。因此,統籌城鄉社會保障應是“統一性”與“差別性”的有機結合,即“制度一體化,方式、標準有差別”。城鄉居民在獲取社會保障的權利上是一致的,城鄉保障制度和政策的原則是統一的、一脈相承的,保障水平是相對合理的;同時,根據城鄉居民不同的職業特點、保障需求和承受能力,設計出不同的保障形式和待遇水平。

其次,在加快彌補制度缺失的同時,要防止制度“碎片化”。在我國社會保障制度的建設過程中,一方面受制于城鄉社會保障制度發展的歷史路徑依賴,另一方面,由于各項制度建立的時間跨度很大,且大多數制度是在社會某一群體的社會保障需求與供給之間的矛盾激化的狀態下逐一出臺的,往往是頭痛醫頭、腳痛醫腳,制度設計的系統性、統籌性不強,“碎片化”現象嚴重。如,社會養老保險按單位性質、不同群體分別實行不同制度,有機關事業單位養老保險、企業職工基本養老保險、農村社會養老保險、被征地農民養老保險、農民工養老保險,不同養老保險制度相對獨立,不易銜接,待遇差別較大。社會保障制度“碎片化”,不僅不利于社會權利的平等和基本保障水平的均等化,而且嚴重妨礙社會流動和社會經濟轉型,因此,在農村社會保障制度建設中,一是防止新的制度碎片產生,不能出現一個新的現象就搞一個新的制度,要按照“大一統”原則設計普惠的保障制度;二是加強城鄉之間以及農村各項社會保障制度的整合和銜接。在制度設計時,就必須考慮制度結構的銜接、保障關系的接轉換算、保障資源的轉移等問題。

第三,加快農村社會保障制度的立法進程。建立社會保障法律體系是政府在社會保障中最重要的職能,也是政府以程序化、法制化和科學化的方式介入社會保障領域,為社會保障提供良好的制度環境,避免政府行為對市場本身正常的運行機制損害得以實現的前提保證。西方發達國家在建立完善農村社會保障制度的過程中,普遍都遵循了先立法、后實施的原則,使農村社會保障制度對政府、管理機構和農民都具有法律約束力,從而避免了人為的主觀隨意性。反觀我國,農村各項社會保障制度的試點及實施,主要通過政府下達各種政策文件、方案辦法予以推行,缺乏相應的法律法規。因此,各級政府除在自己的職權范圍內繼續完善有關農村社會保障法令法規的制定、發布和實施體制外,應積極推動立法機關加快農村社會保障制度的立法進程,就農村社會保障應遵循的原則、農村社會保障的主要內容和形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等方面做出明確規定。

(二)公共財政支撐責任。資金是社會保障制度建立和可持續發展的物質基礎。從我國農村經濟社會發展的現實條件和農村社會保障建設的現實狀況出發,與城鎮相比,政府在農村社會保障建設中必須承擔更多的資金供給責任,成為最主要的資金支撐力量。

依據保障項目的不同,社會保障資金主要來源于個人、用人單位、政府,或是三者的共同出資。但是,從我國農村的現實經濟狀況看,一是農民個人收入不高,無法靠個人繳費來籌集大量的社保資金,如,2008年,南京農村居民人均純收入只有8951.23元,僅為城市居民收入的1/3;二是集體經濟的薄弱,難以為農村社會保障提供資金支持。如,2005年在南京涉農社區和村中,村級經濟可支配收入在50萬元以下的占56.9%。因此,與城鎮社會保障中個人與用人單位承擔較大的資金責任不同,農村社會保障建設和運行中,政府的財政資金支持應成為主要的支撐力量。為此,必須建立城鄉統籌的社會保障財政資金供給機制,通過城市反哺農村、工業反哺農業支持農村社會保障的建設和運行。這也是世界各國農村社會保障制度建設的共同經驗。如,德國從1971～2001年的30年間,政府對農業人口社會保障財政補貼增長了5.5倍。日本建立的農民基礎養老金制度,國庫承擔養老金開支的1/3,并對低收入者免除其繳費義務。發展中國家印度在1988年也由國家為農村低收入者提供無償人壽保險。[4]

(三)制度實施與監督管理責任。為保證農村社會保障制度的規范化發展,必須強化政府的管理和監督職責。

深化社會保障行政管理體制改革,完善農村社會保障的管理體制。從城鄉統籌的角度考慮,改革的方向并不是單獨建立一套獨立的、封閉的農村社會保障管理體系,而是應該整合現有的分散在勞動、民政、衛生、計劃生育等部門的城鄉社會保障管理資源,特別是改變農村社會保障多頭管理的局面,統一城鄉社會保障的管理和經辦機構,從而理順管理體制,從城鄉統籌的角度統一規劃、統一政策的制定、統一管理,保證政令暢通、節約行政管理資源成本,避免因政出多門導致的矛盾和相互扯皮、推諉現象;同時,加強基層管理機構的建設。要建立健全鄉鎮勞動和社會保障事務所,統一歸口管理勞動就業、社會保險、最低生活保障、救災救濟、優撫安置、扶貧救助及計劃生育對象的養老保障等工作,一個窗口對農民服務,一個機構分別對上面多個部門負責。

加強服務網絡平臺建設,整合城鄉社會保障服務資源。一是社區社會保障服務平臺建設,逐步將社會保險參保、繳費、待遇支付、各項社會救助政策的落實及咨詢服務等基礎工作轉移到基層服務平臺;二是社會保障信息服務平臺建設。建成覆蓋市、區縣、街道(鄉鎮)、社區的網絡系統,為保障對象提供全程化信息服務,實現就業與社會保障、社會救助之間的信息互通共享;三是加強監督檢查和權益保障平臺建設。建立勞動保障信息數據庫和勞動用工電子檔案,加強勞動保障監察,督促用人單位參加社會保險,保障參保人的合法權益。

建立農村社會保障監督機制。一是行政監督。由政府職能部門代表國家監督農村社保資金的收繳、支出、投資等,接受重大違法案件的投訴和處理。二是審計監督。依法由國家審計機關定期對社保經辦機構進行審計,并向社會公布審計結果,杜絕和減少違紀行為的發生。三是社會監督。充分利用農民、農村集體、社會團體、新聞媒體等對農村社會保障工作實行全面監督。

四、地方與中央:政府責任的配置

在農村社會保障體系建設中,政府需要承擔制度設計和供給、財政支撐、管理監督和實施等責任。不同政府層級,特別是中央政府和地方政府所應承擔的各自責任是不同的,必須在明確政府責任的前提下,從財權和事權兩個角度進行政府層級間的分工。基于政府間公共服務職責分工的一般原則,僅就受益原則出發,社會保障的受眾人群主要以本地區公眾為主,這就需要地方政府作為主要職能承擔者;但是考慮到溢出原則、公共服務均等化以及公民社會權利的落實需要,中央政府需要作為主要的參與和統籌者介入社會保障體系。

(一)明確劃分中央與地方政府在農村社會保障中的職責范圍

按照統一立法與分工負責相結合的原則,明確劃分中央與地方政府在社會保障制度設計和政策制定、實施過程中的職責范圍,并以國家立法的形式對中央和地方政府的職責范圍進行明確界定。中央應利用其人力資源優勢、信息優勢和統籌能力優勢等多承擔一些宏觀方面的責任。地方政府應主要承擔社會保障具體執行和實施等微觀的責任。具體來說,就是中央政府負責農村社會保障基本原則、制度框架和運行規則等制度設計職能,推動社會保障立法進程。目前,要及時總結各地區農村社會保障試點中的經驗和教訓,加快推出全國統一的農村社會保障各項目的制度框架和模式,防止出現各地區的制度“碎片化”;地方政府應在全國性的社會保障法規指導下,制定適應本地區實際情況的規定,負責社會保障日常行政管理、社保基金統一征繳、發放養老金、基金的管理監督等工作。

(二)合理調整農村社會保障中央與地方政府財政投入責任配置

目前我國在社會保障、教育、醫療等民生問題的財政投入方面存在著嚴重的各層級政府間的責任分配不均衡。中央政府投入過少,而地方財政(特別是基層財政)財政責任過重。2006年全國財政收入中,中央財政占54.8%,地方財政占45.2%;全國財政就業和社會保障支出4337.65億元,其中,中央財政支出2010.02億元,占46%;全國財政教育支出4752.7億元,其中,中央財政支出536億元,占11%;全國財政醫療衛生支出1311.58億元,其中,中央財政支出138億元,占10.5%。[5]改善民生是落實科學發展觀的基礎,是政府執政的基本職責,因此,近年來中央政府不斷推出社會保障、教育、醫療、住房等各項改善民生的制度建設,但是,大多數都由地方財政(特別是基層財政)買單。其結果,一方面導致地方財政入不敷出,許多基層財政因此成為了“吃飯財政”甚至“討飯財政”,影響了地方經濟社會的發展;另一方面,由于各地區財政支持能力的巨大差異,造成各地區社會保障發展進程和水平的巨大差距,加劇了地區間社會保障的不均等。對于需要政府承擔主要資金支撐責任的農村社會保障建設來說,如果繼續延續目前各層級政府間的財政責任配置,其問題會更為突出,所以,必須合理調整農村社會保障中央與地方政府財政投入責任配置。

首先,按照財權與事權相統一的原則,在科學合理劃分各級政府的農村社會保障事權的基礎上,明確各級政府的財政支出責任,要在中央、省、市、區縣、鄉鎮各級政府間合理分擔責任,改變目前基層政府壓力過大的狀況;其次,要加大中央財政對農村社會保障的投入,從項目看,要重點從全國統籌和城鄉統籌的角度加大對溢出效應、再分配效應突出的農村養老保障的投入,從地區看,重點要加大對中西部等困難地區的轉移支付;再次,要建立財政投入的保障機制,避免各級財政投入的隨意性,確保財政資金足額及時投入。

[1]巴巴利特.公民資格[M].臺灣:桂冠圖書公司,1991.9.

[2]鐘洪亮.回應性治理視角的城鄉社會保障[J].重慶社會科學,2008,(3).

[3]陳志龍.城鄉社會保障均等化的政策選擇——以政府公共政策價值理念為視角[J].中共青島市委黨校學報,2009,(5).

[4]陳萌.越位與缺位:農村社會保障制度中的政府責任[J].重慶交通大學學報(社科版),2009,(4).

[5]汪敏.農村社會保障中政府責任的反思[J].湖北社會科學,2009,(1).

(責任編輯:筱 文)

F323.89

A

1672-1071(2010)02-0100-05

2010-01-05

金 雁(1962-),女,浙江嵊州人,中共南京市委黨校經濟學教研部副教授。