二十世紀五六十年代美國中央情報局對中國經濟狀況的情報評估＊

姚 昱

二十世紀五六十年代美國中央情報局對中國經濟狀況的情報評估＊

姚 昱

20世紀五六十年代,美國中央情報局十分關注中國經濟的發展狀況。在信息來源十分有限的情況下,中央情報局對中國經濟狀況的情報評估工作逐步從簡單走向成熟,在60年代完成了一系列專門分析中國經濟問題的長篇文件。雖然中情局在分析與預測中國經濟發展時有不少錯誤,但是也不乏深入精辟的見解。

中央情報局;中國經濟;情報評估

Abstract:The American Central Intelligence Agency(C IA)kept close eyes on China’economic development in the 1950s and 1960s.In spite of very limited infor mation sources,C IA’s intelligence work on the Chinese economy gradually developed in depth andwidth,resulting in a series of lengthy specificNational Intelligence Estimates (N IEs)on the Chinese economy in the 1960s.Although the C IA’s analyses and conclusions contained many mistakes,there was no lack of profound and incisive views and predictions.

20世紀五六十年代是中國經濟發展最復雜的時期。在這20年中,中國在經濟領域中既取得過令世界矚目的成就,也遇到了巨大的挫折。中國經濟的這種劇烈起伏引起了當時美國政府情報機構的密切關注,他們希望能夠及時了解中國的經濟實力并把握其經濟長期發展的趨勢,以便為美國決策者在制定對華政策時提供參考。美國政府近來解密的相關情報評估表明,美國政府的情報專家對中國經濟的認識雖有不足之處,但也不乏真知灼見。雖然他們未能預料到“大躍進”的嚴重后果,但準確地預測“大躍進”不會在1959年止步。同樣,雖然他們未能預測到中國在60年代經濟困難的情況下會發展先進武器,但是他們對調整時期現實主義經濟政策可能會被打斷的擔心很快變成了現實。美國情報專家們在60年代中期就已經指出,中國要想改變經濟發展的困境,必須要刺激農民生產的積極性并走向世界。從學術和現實的角度來看,把握美國情報部門觀察中國經濟的方式與角度,都具有十分重要的借鑒意義。

美國政府對中國國內經濟的情報評估工作主要由中央情報局承擔①20世紀50年代初期,美國國務院情報部門在評估中國經濟情況時所起的作用很大,后來中情局逐步全面承擔起經濟情報評估的主要責任,但國務院情報部門的評估活動仍然活躍。相關介紹參見吳云《美國中央情報局的經濟情報工作簡介》(《國際資料信息》2005年第8期)。,而中情局搜集的眾多相關情報中又以N IE(National Intelligence Estimates,國家情報評估)文件最為重要。N IE文件以分析影響中國宏觀經濟發展的基本因素和預測其中長期發展趨勢為主旨,其分析的全面性與深入性是其他情報文件都難以比擬的。同時N IE文件作為中情局的最高級情報,其分析與結論得到美國政府其他情報機構的首肯,并經常成為美國高層在決策時的重要參考。由于N IE文件的上述重要性,本文即以中情局N IE文件中專門負責評估中國部分的N IE系列文件為主要考察對象。①關于中國部分的N IE文件被列入N IE 13系列。2004年中央情報局公開了71件專門分析中國各個方面的高級情報文件,全部可見于中情局電子閱覽室:http://www.foia.cia.gov/nic_china_collection.asp。美國國家情報委員會(National Intelligence Council)挑選出37份出版成為Tracking the Dragon:Selected National Intelligence Estimates on China,1948—1976,Washington,D.C.:Government Printing Office,2004;并發布電子版,見http://www.dni.gov/nic/N IC_foia_china. html。在這些文件中有較為完整的N IE 13系列文件。根據相關N IE文件對中國經濟的認識,本文將中情局對中國經濟的情報評估分為50年代與60年代兩個階段加以論述,對照當代中國經濟史的現實而著重說明中情局對中國經濟認識的演變過程。

一、二十世紀五十年代:美國情報機構對華經濟評估的初步展開階段

20世紀50年代,中央情報局并無專門分析中國經濟的N IE文件,而是在關于中國整體局勢的N IE文件中有對中國經濟的宏觀分析與評估,但比較簡略,只描述出中國經濟發展的大致情況,而且在短期預測方面存在著嚴重問題。這一點既說明了當時中情局相關情報評估工作初步展開,也反映出中國統計機構初步建立、經濟統計數據發布的范圍與質量有限②關于此時中情局N IE所使用的信息情況,見各個文件對數據的討論部分。美國學術界對中國經濟情況進行評估所依賴的資料基礎及其問題的探討,參見陳乃倫《對中國經濟資料的估計:可得到的程度、可靠程度和可供使用的程度》(美國國會聯合經濟委員會編、北京對外貿易學院等譯《對中國經濟的重新評估(1975)》,中國財政經濟出版社,1997年) 第102～134頁。。這一特點在第一次嘗試對中國經濟進行宏觀分析與把握的N IE 13-54文件中表現得非常清楚③在N IE 13-54文件之前中情局還生產了N IE 2 (1950年)、N IE 10(1951年)、N IE 58(1952年)、N IE 80文件(1953年),但這些文件的針對性很強, N IE 2關注的是中國介入朝鮮戰爭,N IE 10考察中共政權、中蘇關系與對外行動方針,N IE 58分析的是中蘇關系,N IE 80則考察中國對朝鮮半島的政策。參見National Intelligence Council(以下簡稱N IC), Tracking the D ragon:National Intelligence Estimates on China During the Era of M ao,1948—1976(以下簡稱Tracking the Dragon),http://www.dni.gov/nic/N IC_ foia_china.html.。

1954年6月3日完成的N IE 13-54文件以分析中國整體局勢為目的,其中對中國經濟的分析相對簡略,主要關注的是中國當時剛剛開始的一五計劃。在當時中國一五計劃尚未公布的情況下,該文件預測一五計劃的大致目標是1957年國民生產總值比1952年增長20%到25%左右。從1955年中國正式公布的一五計劃以及后來一五計劃實現了國民生產總值增長70.9%的事實來看,這一估計顯得過于保守。同時,該文件對一五計劃的工業布局也預測不足,認為一五計劃的工業建設將主要集中在東北,其他地區主要是擴建,而實際上一五計劃的許多大中型項目都分布在中西部地區。④C IA,“N IE 13-54:Communist China’s Power Potential through 1957”,June 3,1954,Secret,p.8,inTracking the D ragon.關于一五計劃的發展目標與工業布局,參見薄一波《若干重大決策與事件的回顧》(修訂本)上卷(人民出版社,1997年)第303頁以下。

N IE 13-54文件之所以對一五計劃作出保守估計,是因為它認為中國共產黨正面臨難以解決的一系列棘手問題。該文件認為,雖然中國經濟歷經三年而得到恢復,但是仍然是以農業生產為主的落后經濟。在此薄弱的經濟基礎之上要執行一五計劃,最根本性的問題是共產黨政府必須積累足夠的重要經濟資源并能有效地加以分配,具體表現為以下幾個難題:第一,農業作為中國的主要經濟部門必須同時承擔三項任務,即養活日漸增多的人口、向工業提供原料、出口創匯以支付資本物進口;第二,必須能有效地控制消費,以保證將中國的資源盡可能多地用于生產;第三,必須獲得蘇聯的大規模援助。此外,當時已經開始的社會主義三大改造對生產者積極性的負面影響、中國科研管理人才的缺乏導致經濟管理機制低效等,也是擺在中國共產黨領導人面前的主要問題。正因為如此,雖然該文件認為中國領導人可以解決這些問題而實現一五計劃的目標,但它預測的目標是保守的。①C IA,“N IE 13-54”,June 3,1954,Secret,pp.9～11,inTracking the D ragon.關于一五計劃期間農業生產的增長速度有不同看法。1957年10月1日《人民日報》發布數據為4.8%,根據《李富春傳》與《若干重大決策與事件的回顧》的相關數據估算,農業生產年平均增長率為4.5%,參見房維中、金沖及主編《李富春傳》(中央文獻出版社,2001年)第471頁;薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》(修訂本)上卷,第303頁。中國學者楊堅白、李學曾計算為3.8%,參見馬洪、孫尚清主編《中國經濟結構問題研究》上冊(人民出版社,1981年)。該數據被美國學者尼古拉斯·拉迪采用,參見〔美〕R.麥克法夸爾、費正清主編《劍橋中華人民共和國史:革命中國的興起,1949—1965》(中國社會科學出版社,1990年)第161頁。而N IE 13-54文件的估計是3%,并為之后的N IE文件一直采用。

不可否認,N IE 13-54文件對中國經濟發展所面臨難題的分析是深刻的。農業發展緩慢、人口增長迅速、消費過低的確成為后來中國經濟發展的瓶頸。但該文件低估了中國共產黨政府解決上述經濟問題的能力,也低估了一五計劃的實際發展速度。這一點很快就被1955年7月中國公布的一五計劃所證明。②一五計劃的公布情況參見《人民日報》1955年7月8日。

1956年1月5日完成的N IE 13-56文件在重新評估一五計劃時,特別強調原來的估計未能料到中國的社會主義三大改造運動在1955年夏季突然加速并在1955年底、1956年初基本完成。在該文件看來,社會主義三大改造的迅速完成對中國的工業化產生了兩個貢獻:第一,中國政府全面控制了中國的經濟資源,使得其可以重新配置資源以保證對重工業的集中投入;第二,三大改造通過合并原來的分散生產而在一定程度上提高了生產效率。③C IA,“N IE 13-56:Chinese CommunistCapabilities and Probable Courses of Action through 1960”,January 5, 1956,Secret,pp.8-10,inTracking the D ragon.再加上中國獲得了蘇聯的大規模援助以及中國政府通過統購統銷與配給制度實現了對消費的有效控制,該文件認為中國有可能實現工業的快速增長,但對一五計劃公布的1957年工農業生產目標仍然持懷疑態度。該文件認為,N IE 13-54文件提出的各種根本性問題,中國仍未徹底解決,其中對承擔人口消費、工業原料與出口創匯三項重任的農業投入不夠的問題最為嚴重,此外農業合作化運動在一定程度上挫傷了農民生產的積極性也是一個關鍵因素。該文件指出,中國農業發展的滯后勢必拖工業發展的后腿。④C IA,“N IE 13-56”,January 5,1956,Secret,pp.1～2,inTracking the D ragon.關于一五計劃期間農業發展落后對工業發展與整個國民經濟發展的負面影響,參見〔美〕R.麥克法夸爾、費正清主編《劍橋中華人民共和國史:革命中國的興起,1949—1965》第166～181頁。

一五計劃在1956年的實施證明了N IE 13-56文件的結論正誤參半,這使得1957年3月19日完成的N IE 13-57文件對中國一五計劃的判斷進行了修正。該文件承認中國一五計劃的工業發展到1956年底就已經超過了1957年要實現的預期目標。但是在農業方面,相對于中國預計一五計劃年平均增長速度4.3%⑤《人民日報》1955年7月8日。以及后來宣布達到的4.5%⑥房維中、金沖及主編《李富春傳》,第471頁。,該文件的估計仍然是保守的,認為農業生產的實際年平均增長率只有大約3%。其理由仍然是中國政府對農業的相對忽略與投入不足。雖然該文件對具體數據的估計可能有所偏差,但是中情局的專家們已經敏銳地發現,由于過去幾年經濟發展不平衡問題十分嚴重,而且1956年出現了冒進,中國領導人已經準備在1957年放緩經濟發展速度以避免出現嚴重的經濟發展失衡,并強調消費與經濟刺激。⑦C IA,“N IE 13-57”,March 19,1957,Secret,p.5,in Tracking the D ragon.這一觀察是正確的,1957年周恩來、陳云采取了調整政策,解決經濟發展過快、經濟發展不平衡所帶來的問題。參見房維中、金沖及主編《李富春傳》,第474～499頁;薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》(修訂本)上卷,第539～560頁。

針對中國從1955年下半年開始著手準備的二五計劃,該文件強調,如果中國政府在農業合作化后不能刺激農民的生產積極性、不能加強對農業的投入,那么預計農業生產只能達到年增長率3%,而不是中國政府提出的6%,這種緩慢發展使農業肯定滿足不了二五計劃期間人口消費、工業原料與出口三方面的需要,也會拖工業快速發展的后腿。①此時N IE 13-57文件所說的二五計劃只是初步大綱,而且受到了反對“右傾保守”運動與1956年冒進的影響,各項指標過高,后在1957年有較大的調整。關于詳細情況參見房維中、金沖及主編《李富春傳》,第474～499頁。此外,中國不得不在二五計劃期間面臨蘇聯不再提供貸款和人口增長過快的問題。蘇聯終止貸款會進一步加重承擔著創匯主要任務的農業壓力,并可能會導致中國資本物進口的減緩。雖然該文件沒有將人口增長過快作為緊迫問題,但是認為它會使中國領導人在就業與消費兩個領域面臨挑戰。該文件認為中國領導人已經注意到這一問題并準備開展計劃生育,但其具體效果還有待觀察。盡管中國存在消費水平過低、經濟刺激不足、計劃協調不夠、技術人員不足等問題,但該文件對二五計劃的前景估計是樂觀的。它認為中國領導人已經注意到了這些問題,根據中國在前幾年出色解決經濟問題的表現,相信中國能夠實現二五計劃的工業目標,雖然農業難以完成目標,但也會以相當快的速度發展。②C IA,“N IE 13-57”,March 19,1957,Secret,pp.6～8,23～24,inTracking the D ragon.

對中國農業問題的關注使得1958年5月13日完成的N IE 13-58文件注意到,中共領導人此時已經看到了對農業生產投入不夠、農業發展緩慢的問題,并在二五計劃中對農業發展賦予了優先性。但中國人口的迅速增長令該文件對二五期間中國農業發展持謹慎態度,認為在人口快速增長的巨大壓力下,如果農業合作化運動嚴重打擊了農民生產積極性并遇到惡劣的氣候,中國農業會遭到重大打擊。不過該文件認為,中蘇良好關系的持續發展會使得中國在困難時期得到蘇聯的幫助,再加上中國可以采取減少糧食出口并增加糧食進口的應對措施,是可以解決農業出現的問題的。③C IA,“N IE 13-58:Communist China”,May 13, 1958,Secret,pp.12～13,inTracking the D ragon.在工業發展方面,該文件仍然保持了樂觀的態度,認為雖然蘇聯貸款的減少會加重中國資本的短缺,加上科技人才不足與部分原料供應緊張等問題,會影響工業的發展,但是中國工業將在二五計劃期間繼續保持高速發展。④C IA,“N IE 13-58:Communist China”,May 13, 1958,Secret,pp.13～15,inTracking the D ragon.

就一五計劃而言,上述論述說明中情局經濟分析專家們的認識具有相當的深度,在某些方面絲毫不亞于國人自己的認識。上述N IE系列文件與以馬寅初為代表的中國學者幾乎同時提出中國人口增長過快的問題⑤馬寅初:《新人口論》,《人民日報》1957年7月5日。。同時,上述N IE文件的一些看法在許多方面與毛澤東1956年發表《論十大關系》反思蘇聯模式的工業化道路不謀而合。⑥關于中國領導人對一五計劃期間蘇聯模式工業化道路的反思過程,參見薄一波《若干重大決策與事件的回顧》(修訂本)上卷,第482～514頁。特別值得強調的是,這些N IE文件都指出了獲得蘇聯的援助對中國實現工業化所具有的重要性。相比之下,雖然中國領導人對此有所認識,但后來的“大躍進”與中蘇政治分歧都干擾了蘇聯對華援助并致使蘇聯撤走對華援助,從而對中國經濟發展造成了深遠的負面影響。⑦中國學者關于蘇聯援助對中國經濟發展重要性的研究還很少,已有著作集中在技術援助方面,參見沈志華《蘇聯專家在中國(1948—1960)》(中國國際廣播出版社,2003年);張柏春等《蘇聯技術向中國的轉移(1949—1966)》(山東教育出版社,2004 年)。同時,這些N IE文件也反映出中情局相關認識的一個重大缺陷,那就是未能了解毛澤東對經濟發展的看法與態度。這些文件并未認識到1956年中國經濟發展過快是因為毛澤東的鼓動而發生的,而周恩來、陳云在1957年反冒進受到了毛澤東的批評,并隨之引發了“大躍進”。⑧薄一波:《若干重大決策與事件的回顧》(修訂本)上卷,第539頁以下;下卷,第658～680頁。直到60年代,中情局的專家們才認識到毛澤東對經濟發展持十分急躁的態度。

正是對一五計劃內在矛盾的深刻認識以及對中國領導人政策調整的敏感,1959年2月10日完成的N IE 13-2-59號文件與1959年7月28日完成的N IE 13-59文件都將1958年下半年開始的“大躍進”與人民公社化運動看做是中國領導人探索新的發展模式的重要嘗試。①兩份文件的分析與結論十分相似,而N IE 13-59更為簡練與全面。這兩份文件認為,中國領導人發動“大躍進”、推行人民公社的目的,就是要動員中國最豐富的資源——農村非熟練勞動力,以加強勞動力投入的方式促進農業、農村工業與地方工業的發展,從而避免蘇聯模式工業化的弊病,并有效解決養活中國迅速增長的人口和蘇聯終止貸款后資本緊缺的問題。從中國尋找新的發展道路的角度來看,這兩份文件對“大躍進”與人民公社化運動的認識相當深刻,②這種觀點后來已被中國與美國學者普遍采納,相關研究綜述見李慶剛《十年來“大躍進”研究若干問題綜述》(《當代中國史研究》2006年第3期)。外國學者類似觀點見Alexander Eckstein,China’s Econom ic Development:The Interplay Of Scarcity And Ideology,Ann Arbor:The University ofMichigan Press,1975; Victor D.Lippit,The Econom ic Development Of China, Armonk:M.E Sharpe,Inc,1987;Stephen P.Andors, “China’s industrialization in historical perspective”,in Neville Maxwell(ed.),China’s Road To Development, Oxford:Pergamon Press,1979等。但是它們嚴重低估了“大躍進”運動中的非理性因素。這兩個文件雖然都發現“大躍進”與人民公社引起了不少問題,如人力儲備耗盡、人民精疲力盡、農業豐產不豐收、統計數據混亂,并出現浮夸、缺乏管理、經濟計劃變動大等問題,但是肯定了“大躍進”與人民公社對1958年農業豐產的促進作用,并預計中國領導人會在1959年進行相應的調整,這將保證中國經濟——包括農業——繼續高速發展。③C IA,“N IE 13-2-59:Present Trends in Communist China”,February 10,1959,Secret,pp.2～7,in Tracking the D ragon;C IA,“N IE 13-59:Communist China”,July 28,1959,Secret,pp.5～12,inTracking the D ragon.

中情局經濟情報專家對“大躍進”中非理性因素的誤讀在隨后的相關情報評估文件中表現得更加明顯,其中最為典型的是1959年9月1日中情局下屬國際共產主義高級研究參謀提交的C IA/SRS-12情報文件。廬山會議決議與公報發布后,美國輿論普遍認為其中關于“大躍進”出現失誤的論述,說明中國領導人已經承認“大躍進”失敗。但該情報的看法恰恰相反,認為雖然中國領導人承認“大躍進”出現了失誤,但這恰恰表現出中國領導人的自信,說明中國領導人將繼續堅持“大躍進”與人民公社,同時會對其中的問題進行調整。不過,該文件嚴重高估了毛澤東對“大躍進”出現問題的理性認識。雖然該文件也質疑“大躍進”中愈演愈烈的浮夸與虛報,但確信中國領導人——特別是毛澤東對此有著十分清醒的認識,認為毛澤東之所以鼓勵“大躍進”中的浮夸,目的是要通過制定過高的目標來動員人民以實現更為實際的目標。該文件最擔心的是“大躍進”會促進中國農業實現極大的發展,從而打破整個亞洲的經濟均衡,并對美國構成挑戰。④Senior Research Staff on International Communism,C IA, “C IA/SRS-12:The Tenth Anniversary Celebration of the People’s Republic of China”,Sept.1,1959,Confidential,pp.11～14,美國蓋爾公司“解密檔案參考系統”(Declassified Document Reference System,以下簡稱DDRS)數據庫,DocumentNo.CK3100101278.

1960年12月完成的N IE 13-60文件也采用了上述錯誤的看法。雖然它已經發現中國農業出現了比較嚴重的問題,例如糧食儲備耗盡、有些地區出現了糧食供應不足,但該文件顯然并未意識到問題的嚴重性,并未對此進行深入的分析與預測,其關注的問題仍然是二五計劃是否能夠增加對農業投入的問題。同時,該文件雖然發現了中蘇之間出現了嚴重的分歧,但是對中蘇關系持過度樂觀的態度,預計中蘇合作關系在短時期內不會破裂。它對中國工業的發展更加樂觀,認為重工業會在1961年至1965年迅速增長,并會在煤炭、粗鋼、電力、機械等領域取得長足進步。⑤C IA,“N IE 13-60:Communist China”,Secret,Dec. 6,1960,pp.4～9,inTracking the D ragon.

二、二十世紀六十年代:中央情報局對中國經濟情報評估的成熟期

隨著1961年初中國的經濟困難日益明顯與蘇聯撤走專家這一事實的公開,原先一直確信中國經濟會相當快速發展的中情局專家們顯得十分被動。為此,在N IE 13-60出臺之后不到半年,中情局就在1961年4月4日完成了第一份專門分析中國經濟狀況的N IE文件——《中國經濟局勢》的特別國家情報評估SN IE 13-61文件,其重點是評估當時中國農業問題的嚴重性及其對中國整個國民經濟所產生的影響。此后,由于中國國內外環境的復雜變化,中情局接連制定了長達數十頁甚至上百頁的系列N IE文件專門分析中國經濟問題,以求及時準確地把握中國經濟的發展動態。至此,可以說中情局對中國經濟情報評估工作進入了一個相對成熟的時期。①此時中國官方統計數據的發布工作停止。中情局主要以50年代官方發布的數據作為基礎,以中國報紙、電臺廣播中透露出來的數據進行推算。同時大量采訪了中國離境者與到中國旅行的外國人進行補充。同時,中情局與其他情報機構還使用了各種先進的經濟分析方法。總的來說,N IE文件對預測中國經濟長期趨勢較有信心。見各個文件的相關段落。

SN IE 13-61文件仍然認為“大躍進”是中國領導人為了突破在蘇聯模式中農業發展落后這一瓶頸而進行的嘗試②C IA,“SN IE 13-61:The Economic Situation in Communist China”,Apr.4,1961,Secret,pp.2～3,inTracking the D ragon.,但承認“大躍進”與人民公社實際引發了中國經濟管理混亂與農民過度疲勞、政治淡漠等問題,加上1959年與1960年天氣惡劣,中國農業生產出現了極大的倒退。這反過來又使得中國農業難以承擔為眾多人口提供糧食、提供工業原料、出口創匯三項重負,從而導致整個國民經濟出現困難。③該文件估計中國的糧食生產從1958年的2.12億噸降到了1959年的1.9億噸,1960年估計只有1.8億噸到1.9億噸。同時中國人飲食質量下降,肉類、植物油與豆類這樣高營養食物的攝入量降低。同時,國民經濟增長率急劇降低:估計1958年為18%、1959年為12%,而1960年只有大約8%。此外,中國主要出口產品農產品大量減少,由于之前的資本物進口與此時的大規模糧食進口,中國外貿收支平衡出現了嚴重的赤字。C IA,“SN IE 13-61”,Apr. 4,1961,Secret,pp.3 and 5,inTracking the D ragon.相比之下,蘇聯撤走技術專家與工業“大躍進”的失敗只是加重了中國的經濟困難,其影響主要限于工業領域。前者主要導致了中國一些工業建設項目被推后,以及中蘇貿易可能出現了某種暫時性中斷,而后者則引起了生產效率降低、損耗過大、產品質量差、工業管理混亂等問題。④C IA,“SN IE 13-61”,Apr.4,1961,Secret,in Tracking the D ragon.,第2～4頁。

SN IE 13-61分析了中國的補救措施,認為其目的主要在于恢復農業生產。為了減少對農業的壓力,中國開始實行嚴格的食物配給制度并將食物配給數量減少約10%。同時降低工業增長指標與重工業投資率、大幅度削減工業進口,以此減輕工業在資本與進口上對農業的壓力。為了解決農業已經難以為國民提供足夠的糧食問題,中國開始大規模進口糧食,僅1961年上半年,中國已經達成協議要進口接近300萬噸糧食,所需資金為2億美元。而之前中國每年糧食凈出口超過100萬噸。同時,為了恢復農民的生產積極性以加快恢復農業生產,政府著手給予農民更大的生產自由,一方面調整人民公社以減少集體控制,另一方面允許農民保有自留地并恢復了自由市場。⑤C IA,“SN IE 13-61”,Apr.4,1961,Secret,in Tracking the D ragon.,第6～7頁。

即使有這些調整,SN IE 13-61文件對中國未來幾年經濟發展前景的估計并不樂觀。該文件認為,就農業而言,即使之后幾年氣候良好,但中國人口增長太快使得糧食供應問題難以解決;而中國領導人仍然堅持中國經濟發展的重點是工業化,使得農業很難獲得充足持久的投入以保證長期穩定的發展。農業問題與蘇聯不可能再對中國進行大規模技術援助決定了中國工業發展勢必要放緩。該文件還預計,在沒有蘇聯援助的情況下,中國可能會改變工業發展方向,會放緩甚至放棄發展高精尖工業,而將注意力放在填補中國已經有所發展的領域——主要是冶金、化學與機器制造等基礎工業在技術上的差距。該文件還預計,中國農產品出口減少所導致的中國外匯收入減少,會迫使中國減少從社會主義國家進口資本物,并會緩和與蘇聯的關系以求延緩償付對蘇債務。同時,中國還會因為要增加糧食進口與出口創匯而加強與西方國家的聯系。①C IA,“SN IE 13-61”,Apr.4,1961,Secret,inTracking the D ragon.,第7～9頁。

中國在60年代初擴大與西方國家貿易并緩和中蘇矛盾的事實證實了SN IE 13-64文件相關估計有一定的準確性②蘇聯在1961年向中國提供了米格殲擊機等方面的軍事援助。同時中國接受了蘇聯50萬噸蔗糖的援助,而拒絕了100萬噸糧食援助的提議。1961年4月,中國與蘇聯達成協議,將1960年中國貿易欠款分5年期分期歸還。1961年蘇聯還向中國貸款3.296億盧布等。此時中蘇外交關系也有所緩和。參見沈志華主編《中蘇關系史綱(1917—1991)》(新華出版社,2007)第284～295頁。。但該情報評估既未預見到中蘇關系的緩和只是暫時的,也未能準確估計中國工業的發展方向。事實說明,自1961年末期,中蘇之間的分歧再次激化,此后中蘇兩國逐步走向徹底決裂③沈志華主編《中蘇關系史綱(1917—1991)》,第296頁以下。。同時,中國非但沒有放棄開發高精尖工業,反而下定決心要加速發展尖端武器④戴超武:《中國核武器的發展與中蘇關系的破裂》,《當代中國史研究》2001年第3、5期。。中央情報局的情報專家們之所以出現這樣的判斷失誤,依然是未能深刻把握中國領導人對待經濟問題的態度——那就是從政治角度、而不是經濟理性角度來考慮經濟問題。

由于中蘇分歧對中國發展尖端武器所產生的影響在1961年、1962年表現得并不明顯,因此1961年9月、1962年5月完成的SN IE 13-2-61、N IE 13-4-62兩份分析中國綜合狀況的文件,對經濟問題的看法都采用了SN IE 13-64文件的結論⑤C IA,“SN IE 13-2-61:Communist China in 1971”, Sept.28,1961,Secret;“N IE 13-4-62:Prospects for Communist China”,May 2,1962,Secret,inTracking the D ragon.。但1963年中蘇公開論戰的爆發,1964年初中國經濟的基本恢復與三五計劃編制的開始,以及中國很可能馬上掌握核武器⑥關于美國情報部門對中國核武器計劃的評估情況,參見詹欣《美國情報部門對中國核武器計劃的評估與預測(1955—1967)》(《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第3期)。,都證明之前N IE的看法需要修正。在這種背景下,1964年1月28日中情局完成了第二份專門分析中國經濟的N IE文件——N IE 13-64文件。

N IE 13-64文件繼承了以前的看法,認為中國經濟發展的根本性矛盾是經濟資源有限與中國領導人要快速實現工業化的愿望之間的矛盾,在“大躍進”期間嘗試以群眾動員的手段來解決這一矛盾,但由此產生的農業生產倒退和蘇聯撤走援助加劇了這一矛盾。由于未能從根本上解決這一矛盾,中國政府在60年代初采取的補救措施效果不佳。⑦C IA,“N IE 13-64:Economic Prospects for Communist China”,Jan 28,1964,Secret,pp.3～4,inTracking the D ragon.該文件特別強調了思想與意識形態因素嚴重制約了中國解決這一矛盾的能力:希望成為強國的強烈民族主義情緒,使中國領導人不但沒有放緩工業化速度,而且尋求開發先進武器系統,這對中國有限的經濟資源造成了沉重的壓力;另一方面,不愿利用外國經濟資源,集體主義對農民生產自由的限制,政治教育對勞動力時間與精力的占用,中國群眾政治上的淡漠,都妨礙了中國獲得與使用國內外各種資源。⑧C IA,“N IE 13-64”,Jan 28,1964,Secret,pp.4～5, inTracking the D ragon.

由于上述限制,該文件對中國經濟前景的估計并不樂觀。就農業而言,雖然糧食生產到1963年已經恢復到1957年的水平,但人口增長了7500萬,而計劃生育政策又難以在短期之內減緩人口增長。中國支持農業發展的措施,如加強農業生產電氣化、加強灌溉、發展化肥工業、使用動物驅動機械都需要相應配套的投入,且其影響只能是長期的。⑨1963年糧食總產量大約1.75億噸到1.8億噸,接近1962與1957年的水平。但是主要經濟作物棉花的生產仍未能有較大的恢復。C IA,“N IE 13-64”,Jan 28, 1964,Secret,pp.5～6,inTracking the Dragon.1963年,整體狀況已經恢復到1957年水平的中國工業面臨許多問題。雖然具有優先性的工業部門(如石油、合金鋼、軍事工業等)恢復與發展速度很快,但由于中國不愿意從蘇聯或者西方國家獲得大規模經濟技術援助,技術落后與缺乏關鍵進口設備與部件成為其發展的主要限制。而不具有優先性(如原鋼、輕工業等)的工業,由于原料供應不足或產品需求不大,因此恢復緩慢、未來發展前景也不樂觀。同時中國整個工業發展都面臨高級人才缺乏、人才培養十分落后的普遍性矛盾。①C IA,“N IE 13-64”,Jan 28,1964,Secret,pp.6～8, inTracking the D ragon.

該文件指出,中國經濟未來發展的最大問題是受意識形態的制約,使中國領導人不太可能采取下列三個實現經濟穩定快速增長的措施:一是真正重視農業,讓其他經濟部門的發展服從農業的發展;二是采取鼓勵自留地發展、擴大私人貿易、保存私人小企業等辦法刺激經濟發展與生產效率最大化;三是積極引進外國先進機械設備與援助②N IE 13-64文件認為,這些措施雖然需要兩三年才能發揮效果,并且需要推遲中國工業的現代化(可能推遲5到10年),但會使中國農業與整個經濟的發展基礎更為牢固與健康。C IA,“N IE 13-64”,Jan 28,1964,Secret,p.10,inTracking the D ragon.。未來中國經濟發展的最可能方式是:為了防止糧食生產出現問題而有限度地支持農業與相關工業,但會在農業情況出現好轉的情況下停止;會繼續保持與西方的經濟聯系,但范圍有限;在經濟發展中軍事工業仍然占據主導地位,但中國工業發展不平衡問題與技術落后問題仍將難以解決。該文件特別提出兩個后來被證實的擔心:一是中國政府并未改變優先發展工業的經濟取向,因此中國政府非常有可能急于重新調整經濟政策以強調工業的發展,甚至會在條件還不成熟的時候就付諸實踐;二是在中國領導人中激進主義者力量強大,隨著中國經濟好轉,中國當前的務實主義經濟政策很有可能會被打斷。③C IA,“N IE 13-64”,Jan 28,1964,Secret,p.11,in Tracking the D ragon.

應當說,N IE 13-64文件的許多看法十分深刻。該文件關于中國經濟發展路徑的一些認識,被中國在多年后進行的改革開放中付諸實踐,而它對中國當時務實經濟政策能否持久的擔心不久就變成現實。1964年4月,中情局研究報告處的C IA/RR ER 64-13文件就發現中國開始展開社會主義教育運動,自留地與自由市場受到了打擊與限制④Office of Research and Reports,C IA,“C IA/RR ER 64-13:Little Chance ofCommunistChina Regaining Economic Momentum”,Confidential,Apr.1964,p.7,DDRS: DocumentNumber:CK3100355266.。之后的“文化大革命”在這方面走向了極端。以繼續調整為主旨的三五計劃被改變,而開始進行以建設軍事工業,特別是尖端武器為核心內容的三線建設。⑤毛澤東否定三五計劃、轉而要求進行三線建設十分突然,當時負責三五計劃設計的國家計委主任李富春都感到十分意外。參見房維中、金沖及主編《李富春傳》,第619～647頁。關于三線建設的歷史過程,參見陳東林《三線建設——備戰時期的西部開發》(中共中央黨校出版社,2003年)。

中國1964年10月與1965年4月兩次成功的核試驗,使中情局肯定了軍事工業在中國經濟發展的最優先地位。同時越南戰爭的升級也迫使中情局不得不關注中國為此進行的經濟動員。對這兩個問題的分析,成為1966年1月13日完成的N IE 13-5-66文件的核心內容之一。⑥在N IE 13-5-66形成之前,1965年12月1日中情局研究與報告處提交了C IA/RR ER 65-32文件來分析中國經濟狀況,其內容、結論與N IE13-5-66文件相似,但十分詳細,可作為進一步參考。Office of Research and Reports,C IA,“C IA/RR ER 65-32: Economic Prospectsfor Communist China”,1965, December 1,Secret,DDRS:CK3100107678。該文件發現,越南戰爭升級后中國在1965年加強對北越的軍事與經濟援助,并相應地加強了中國南方地區以7個機場、3條鐵路干線、若干條公路為中心的軍事與交通能力的建設,但除了運送中國與蘇聯援助物資對中國鐵路運輸產生一些暫時性的影響,中國經濟并未受到很大影響。不過如果越南戰爭持續升級導致中國援越與加強國防措施,那么中國經濟就會承受更大的壓力。⑦C IA,“N IE 13-5-66:Communist China’s Economic Prospects”,Jan.13,1966,Top Secret,pp.6～7,in Tracking the D ragon.

該文件承認中國在核武器等先進武器的研制開發上取得了突破,但指出中國為此付出了巨大的代價——嚴重損害了中國工業基礎的發展。中蘇關系破裂使中國只能依靠自己的力量發展先進武器。由于中國科學與工業基礎薄弱,這些先進武器的研發工作實際上抽走了中國最稀缺的經濟資源——高級的科技人才、工業原料與機械設備。中國不愿獲得外國大規模援助與缺乏外匯的現實狀況,決定了中國不可能從外國獲得這些資源的補充,其結果只能是其他不具有優先性的工業發展嚴重滯后,致使中國工業基礎的發展受到極大的限制。同時,先進武器的開發進一步使農業發展緩慢,加重了這一中國經濟發展瓶頸問題的嚴重性。在農民自由生產十分有限、人口增長迅速(年增長速度估計為2.25%)的背景下,雖然中國政府強調要發展化肥與農業機械等工業以支持農業,但對其投入遠遠不夠,中國政府每年不得不花費大約4億美元進口500到600萬噸糧食以滿足國民消費的需要。在這種情況下中國優先發展先進武器,無疑妨礙了農業問題的解決。①C IA,“N IE 13-5-66”,Jan.13,1966,Top Secret, pp.7～10,inTracking the D ragon.

考慮到中國領導人發展代價巨大的軍事工業、同時又不愿意為了物質刺激與經濟效率而減少意識形態上的控制,N IE 13-5-66文件認為中國經濟發展仍然將以速度緩慢為特征,并以副總理陳毅宣布中國將用30到50年的時間成為一個強國這一聲明作為佐證。特別值得強調的是,該文件對中國發展先進武器的前景持非常冷靜的態度,認為中國要繼續研發和部署先進武器,會對中國的資金、高級人才、原料、先進設備提出更高的要求。該文件預測,這種研發與部署會占有一定的中國經濟資源,削弱了中國經濟發展的穩定性,并使中國經濟可能面臨危機。②C IA,“N IE 13-5-66”,Jan.13,1966,Top Secret, p.10,inTracking the D ragon.

1966年5月“文化大革命”的全面爆發印證了中情局關于中國可能會結束現實主義經濟政策的預測,不過具體內容要復雜得多。為了及時了解“文化大革命”對中國經濟的影響,中情局研究報告處首先在1967年1月提交了一份題為《文化大革命對中國經濟影響》的備忘錄,③Office of Research and Reports,C IA,“Memorandum: The Impact of the‘Cultural Revolution’on the Economy of Communist China”,January 10,1967,Top Secret, DDRS:DocumentNo.CK3100165559,第1～3頁。該文件觀察到,到1966年末為止,“文化大革命”對經濟的負面影響有限。雖然一些工廠出現停工、運輸出現堵塞、以及取消長工資的計劃對工人積極性造成了打擊,但都影響有限。“文化大革命”產生的破壞性影響表現最嚴重的是教育方面與經濟管理方面:各種學校的關閉以及研究人員被迫從事革命;黨的系統在經濟管理方面的權威被打倒,經濟管理出現了混亂。該文件認為,如果“文化大革命”繼續擴散,軍事工業與農業會遇到麻煩,而且各種混亂將可能會產生互動而使負面影響進一步擴大,因此中國經濟的前景并不樂觀。之后中情局于1967年6月29日又完成了專門針對這一問題的N IE 13-5-67文件——這也是60年代最后一份中國經濟N IE文件。

“文化大革命”的爆發及其發展讓中情局對毛澤東的經濟觀有了更進一步的了解。N IE 13-5-67文件指出,毛澤東是一個革命領袖,而不是一個經濟計劃者。由于擔心官僚主義隨著中國經濟的發展而膨脹,因此毛澤東不斷發動各種政治運動強調社會革命、反對物質刺激與專家主義,由此不斷干擾了中國經濟的發展。正是在這種思想指導下,毛澤東發動了“大躍進”和“文化大革命”,只不過這次他與中國其他領導人在調整時期經濟政策上的分歧在其中也起了作用。④C IA,“N IE 13-5-67:Economic Outlook for Communist China”,June 29,1967,Secret,p.3,inTracking the D ragon.相比“大躍進”階段N IE專家們認為毛澤東是十分精明的經濟專家的看法而言,該文件對毛澤東經濟思想的理解無疑更為深刻。

N IE 13-5-67文件認為“文化大革命”對中國經濟產生了長遠性的損害。首先,“文化大革命”對經濟造成的最大損害就是黨的干部被打倒,削弱了中國領導人對經濟的指揮與控制能力。雖然之前的N IE文件預測國民經濟調整時期的現實主義政策可能會被打斷,但中情局的情報專家們卻未能料到毛澤東會徹底打亂整個黨的系統,而這個系統的管理與動員能力恰恰是過去17年中國經濟取得巨大成就的基礎。隨著黨與政府各級組織陷入癱瘓而實行軍管的軍隊缺乏管理能力,中國宏觀與微觀經濟管理都出現了混亂。從長遠來看,這嚴重損害了中國的經濟基礎。其次,“文化大革命”還嚴重損害了中國的教育。關閉高校、中小學停課學習毛澤東著作,這打擊了中國原來就十分落后的人才培養機制,并使中國在未來面臨各種中高級人才極為短缺的狀況。①C IA,“NIE 13-5-67”,June 29,1967,Secret,pp.4～7,10,inTracking the D ragon.

N IE 13-5-67文件認為,雖然“大躍進”的教訓使得毛澤東不太可能發動另一場“大躍進”并引發嚴重危機,但黨和政府宏觀與微觀管理功能的喪失、中國教育體系的破碎,再加上兩大根本性制約因素——中國農業發展緩慢、先進武器計劃代價巨大,決定了中國未來十年經濟發展仍然是以緩慢為特征的②C IA,“N IE 13-5-67”,June 29,1967,Secret,pp. 1,9～10,inTracking the D ragon.。就經濟發展的短期狀況而言,該文件頗有遠見地指出,中國經濟前景取決于政治局面的發展,如果中國政治動蕩不結束,那么中國經濟領域的調整發展就會一直受到干擾③C IA,“N IE 13-5-67”,June 29,1967,Secret,p.3, inTracking the D ragon.。從后來中國經濟發展的歷程來看,該文件的上述預測極具前瞻性,但是該文件關于中國與美國會持久敵對的看法卻被70年代初中美關系正常化這一事實證明是錯誤的,中美關系的緩和,實際上逐步打開了中國大規模利用外部資源的大門。

在中華人民共和國成立后的最初20年里,美國中央情報局對中國經濟的情報評估工作呈現出了一個非常明顯的發展過程:逐步由簡單走向深入、由錯誤百出到日臻成熟。這既反映了美國情報機構逐步累積搜集信息的過程,也說明中情局對中國經濟問題的認識在不斷深化。

由于中國經濟基礎薄弱,因此在新中國建立初期中央情報局對中國經濟發展的估計并不樂觀,并對中國一五計劃進行了保守的預測。但一五計劃的實際發展情況使得中情局的情報專家們認識到,他們低估了中國共產黨在社會動員與統籌全國經濟資源方面的巨大能力。隨后的N IE文件卻矯枉過正,雖然認識到在蘇聯模式下中國經濟發展不平衡與農業發展滯后問題,但過于相信毛澤東對這些問題的理性理解與解決能力,因此對“大躍進”盲目樂觀,以至于未能充分認識到“大躍進”的災難性后果。經過這種認識上的起伏,進入60年代后中情局對中國經濟的認識日臻成熟,雖然未能料到中國堅持發展先進武器,但成功預測到調整時期現實主義經濟政策的短命。之后指出過度強調軍事工業對經濟發展的阻礙,以及“文化大革命”期間政治動蕩的持續及其對經濟發展的干擾。

總的來說,中情局誤讀中國經濟狀況并作出錯誤預測,幾乎都是因為它未能準確把握中國政治領域的變化,特別是毛澤東的思想態度。中情局雖然預測毛澤東可能會終結60年代初的經濟調整政策,但是未料到毛澤東會在“文化大革命”中徹底打亂黨的系統,從而使宏觀與微觀經濟管理陷入混亂。

另一方面,中情局對一些問題的看法比較深刻。N IE文件很早就強調了中國人口快速增長問題與農業缺乏投入問題,在農村合作化運動之后又關心農民的生產積極性問題。在60年代初的調整時期,N IE文件指出各種意識形態因素對中國經濟發展的限制,更擔心激進主義對現實主義經濟政策的干擾。在“文化大革命”爆發后,又指出國家經濟管理機器的黨政機關的被打亂會對經濟產生深遠的負面影響。令人感慨的是,其中許多問題也早被中國領導人所認識到,例如毛澤東的《論十大關系》,劉少奇的兩種用工制度、兩種教育體制的試驗,以及周恩來、陳云關于中國經濟綜合平衡發展的思考。但是,中共在以后的實踐中偏離了這些正確的認識。相比中國在十一屆三中全會之后堅持改革開放數十年而取得的重大成就,中國五六十年代這種思想上的創新在實踐中難以持久,其中的經驗教訓十分值得今天反思與借鑒,這也許就是中情局情報評估文件的參考意義所在。

(本文作者 華南師范大學歷史文化學院副教授 廣州 510631)

(責任編輯 高遠戎)

The Intelligence Est imates of American Central Intelligence Agency About the Chinese Economy in the 1950s and 1960s

Yao Yu

D83/873;D232

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1003-3815(2010)-01-039-10

＊ 本文為2008年度國家社會科學基金青年項目《冷戰期間美國對中國與不發達國家經濟聯系的認識與對策》(編號:08CSS007)的階段性成果。