對溫州信用擔保機構可持續發展問題的思考

□ 諸葛雋

上世紀九十年代初，上海、重慶等地的民營中小企業為解決貸款難的問題，同時為防止因相互擔保而造成法律承擔上的連帶債務，自發組建了中小企業互助擔保基金會，這就是我國自發形成的信用擔保組織的初始形態。民間信用擔保組織的出現，凸顯了民營經濟對信用擔保的需求。1999年原國家經貿委發出《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，真正拉開了建立中小企業信用擔保體系的序幕，而后信用擔保業在經濟發展中的地位和作用也愈來愈獲得肯定與認同。據工業和信息化部統計，截止2008年底，全國中小企業信用擔保機構已達4247家，共籌集擔保資金2334億元，當年為23萬戶中小企業提供的貸款擔保額達7221億元，實現收入376.4億元，納稅30.5億元，實現利潤44.7億元。2008年在保中小企業近17.4萬戶，在保責任余額4429.7億元。目前中小企業貸款累計擔保額已達1.75萬億元，累計擔保企業90.7萬戶。①全國中小企業信用擔保機構負責人第十屆聯席會議：《2008年度全國擔保行業發展報告》，2009年9月29日。

在溫州，有組織、有形態的中小企業信用擔保機構起始于2001年，在2005年之后出現快速發展，2007年底達到高峰。據溫州市工商局統計，截止2007年11月，全市已注冊各類擔保機構246家，總注冊資本達31億。其中2006、2007兩年新注冊的擔保機構數量占總數的三分之二以上。隨著中小企業信用擔保機構數量的增多，信用擔保行業開始呈現出多、亂、散的現象。據溫州市工商局發布的信息，2009年因逃避年檢而被吊銷營業執照的信用擔保和投資公司達20多家；又據溫州市經貿委中小企業處有關人員給出的數據，目前市場上的中小企業信用擔保公司大概有150家左右，而在市經貿委備案的僅有40余家，這意味著僅有40余家中小企業信用擔保公司與銀行存在合作協議。

借助民間資本發展信用擔保以支持中小企業的信用擔保建設雖然能夠有效整合政府與民間資源，但由于我國對中小企業擔保機構的政策支持不到位及普遍缺乏資金融通和風險補償機制，多數擔保機構經營舉步維艱；又由于我國的信用擔保外部環境不完善及缺失規范的法規與監督機制，因此在民間資本逐利本性的驅使下，信用擔保機構運作中小企業信用擔保業務的效果和效率一直受到不少的質疑。

一、溫州信用擔保機構發展的現狀與特點

2009年上半年，在國家適度寬松的貨幣政策推動下，銀行業加大了信貸投放力度，中小企業信用擔保行業業績也有較快增長。截止2009年9月底，列入溫州市經貿委調查統計的42家擔保機構，總注冊資本13.8億，從業人數555人；2009年1-9月份，貸款擔保額達29.9億元，新增擔保企業1438戶；9月底期末擔保責任余額40.3億元，期末再保企業戶數3770戶。此外，引人矚目的是注冊資金為2.3億元的浙江省首家擔保集團——浙江中安擔保集團于2009年12月19日在溫州正式掛牌成立，進而有望在更大程度上促進金融機構與中小企業間的信息溝通，為解決中小企業融資難問題發揮積極作用。

從溫州市2009年上半年統計分析情況來看，溫州市信用擔保機構發展有以下幾個變化：首先，擔保實力逐漸增強。2009年溫州增資擴股的步伐在加快，先后有11家擔保機構進行了增資。38家擔保機構注冊資本11億，同比增長8.3％，實收資本10.4億元，平均注冊資本2926萬元，同比增加了483萬元；注冊資本5000萬元以上有9家，3000萬元-5000萬元有11家。為進一步增強實力，一批重點骨干擔保機構通過“抱團增信”的形式，整合資金實力，建立擔保平臺，并與國家開發銀行、溫州銀行合作，有效克服了當前溫州擔保機構規模較小、資金實力較弱、銀行認同度較低等問題，對做大做強溫州擔保行業具有重要意義。同時，聯保平臺通過擔保機構共擔風險，為貸款擔保再次構筑了一道安全防護墻，也使溫州再擔保體系建設邁出了重要步伐。其次，溫州的擔保機構在金融危機中為中小企業緩解融資難問題發揮了積極作用，支持了中小企業發展并有效控制了風險，成為中小企業融資的一個重要渠道。從2009年上半年單筆擔保額來看，在100萬以下共有3593筆，占總筆數的89％；100萬以下的擔保額13.2億，占總擔保額71％。與此同時，擔保機構還為大量缺乏抵押物、被銀行拒之門外的小企業與個體工商戶提供資金支持。由于溫州擔保機構不斷加強對風險的監管，擔保代償控制在較低水平，發生代償493萬元，代償率2.7‰，比2008年同期降低了2.1‰；代償損失156萬，代償損失率為0.8‰。

梳理近年來溫州市中小企業信用擔保體系狀況，溫州擔保機構的發展模式呈現出以下特點：

（一）多模式發展擔保機構

溫州市擔保機構均以公司制組建，組建模式大致有三種：第一種模式是社會化組建、市場化運作。即由民營企業、個人出資而組建商業性信用擔保機構，獨立法人，產權明晰，職責分明，商業化運作，以盈利為主要目標。在溫州，這類屬非公有制性質的擔保機構占絕大多數，注冊資本金和擔保額均占到98％以上。信用擔保機構的民營化與溫州高度化的市場經濟環境極相吻合。第二種模式是政府組建，政策性運作。這種模式是以政府有關部門出資（包括國有企業投資）為主、市場籌資為輔組建信用擔保機構，如溫州市農信擔保有限公司、浙南中小企業擔保投資有限公司等。這類擔保機構屬國有性質，具有獨立法人資格，以政府產業政策為導向，進行政策性擔保運作，扶持重點行業企業，不以盈利為主要目標，以保本微利為經營原則。第三種模式是混合組建，市場化運作。這種模式是以政府部分出資為引導，吸收企業、個人投資組建的信用擔保機構，如市中小企業信用擔保有限公司、洞頭縣企業發展服務有限公司等。這類擔保機構具有商業擔保與信用擔保的雙重特征，擔保機構在講究實現社會效益目標和政策目標的同時，把追求自身效益放在重要位置。

溫州市多種模式的擔保機構將政府有限的財政與充裕的民間資本結合在一起，充分發揮市場在配置社會資源中的基礎作用，確保了擔保機構將貫徹產業政策建立在市場行為的基礎上，在有效地發揮擔保機構功能作用的同時，實現擔保機構的責、權、利有機統一，使更多的中小企業受益而持續發展。

（二）多形式開展銀保協作

列入調查備案的38家擔保公司分別與溫州市商行、深發行、招商行、浦發行、廣發行、建行、農行、工行、農村合作銀行等多家銀行開展協作，主動與金融機構溝通協調，得到各大銀行的大力支持。與擔保機構協作的銀行中，國有商行少，股份制地方商行多。各銀行與擔保機構合作的放貸利率不盡相同，最低的是中國人民銀行規定的基準利率，最高為基準利率上浮30％；資金量放大倍數，一般為擔保公司實存銀行資金的5倍左右，最低的合作初期為3倍，最高的為10倍；在承擔風險責任比例方面，鹿城農村合作銀行與溫州市農信擔保有限公司合作，分擔百分之十二的責任風險。瑞安市農村合作銀行與瑞安市農信擔保有限公司合作，分擔百分之二十的責任風險，開溫州銀保合作風險分擔之先河。

（三）多舉措拓展擔保業務

一是以抵押擔保為主。溫州市擔保機構采取的擔保方式，多以抵押擔保為主，質押、保證擔保為輔，風險相對較小。擔保機構在具體業務中不斷開發擔保新品種，除開展一般房地產抵押擔保外，還適時推出了承兌匯票擔保，存折質押履約擔保等多種業務，在力爭滿足中小企業發展資金需求的同時，也增加了擔保公司自身的經濟效益。二是以工商業擔保為主。擔保機構擔保的主要對象是工商中小企業及個體戶，其中工業、商業、農業、個體戶等擔保比例約占40％、30％、10％、20％；擔保的企業多是有產品、有市場、有效益、有發展前景的工商中小企業，其中成長型中小企業、高科技企業、農業龍頭企業等1262家，累計擔保額88418萬元，初顯擔保機構在優化產業結構中的“調節器”作用。三是以短期小額擔保為主。擔保機構擔保時間多數為半年期或一年之內，單筆貸款擔保資金額度為2000-1000萬元，其中10萬-100萬元居多，約占總擔保額的60％，重點解決企業短期流動資金的困難。如銀信擔保公司蒼南分公司為龍港華美印刷、花臺印業公司分別提供貸款擔保900萬元、600萬元，使兩家企業及時購進印刷紙張等原材料，解了燃眉之急；又如溫州三聯集團2004年因搬遷到平陽經濟開發區，資金非常緊張，銀橋擔保公司先后陸續為其擔保貸款2000萬元，使該集團于2005年跨入了溫州市成長型中小企業行列。四是以保本微利收費為主。在開展的擔保業務中，各擔保機構的保費收取不盡相同，一般在擔保額的月息2‰左右，最低的只收1‰，最高的收3.4‰，基本控制在規定的廣大中小企業能夠接受的銀行同期貸款利率的50％以內。擔保公司的良好服務既拓展了自己的業務，又發揮了銀行支持企業的杠桿作用。

（四）多方面扶持擔保行業

一是確定信用擔保行業綜合協調管理部門。2003年底溫州市經貿委根據國家發改委和浙江省中小企業局的有關要求，下發了《關于加強對全市信用擔保行業監督、協調和服務的通知》（溫經委中小企〔2003〕773號文件），明確經貿部門為信用擔保的綜合協調管理部門，并明確了職責任務、監督制度和扶持措施，為溫州信用擔保業快速發展奠定了基礎。二是積極組織專業人才培訓。溫州市經貿委先后組織六批90多人參加國家和省舉辦的信用擔保機構管理人員和業務操作人員培訓班學習，提高了業務素質水平。三是爭取給予擔保機構減免稅。推薦市中小企業擔保公司、銀信擔保公司、銀橋擔保公司和金惠擔保公司等4家擔保機構列入國家試點，獲準免征三年營業稅。四是適當給予財政資金補助。先后推薦5家擔保機構獲省財政資金補助20多萬元。2004年溫州市政府出臺了《溫州市中小企業信用擔保財政扶持資金使用管理暫行辦法》，從2004年開始到2008年，溫州市財政每年安排一定的資金主要用于中小企業信用擔保機構的創業扶持、增資擴股扶持和扶優補助，著力構建財政資金扶持下的溫州中小企業信用擔保體系建設新模式。這個導向政策的出臺實施，收到了意想不到的效果。2005年溫州市財政安排擔保機構扶持資金186萬元，帶動了10多億元的民間資本投資擔保業，是前4年總投入的5倍，充分發揮了財政有限資金的“四兩拔千斤”的作用。為了解決更多中小企業的融資問題，2009年9月11日溫州市人民政府辦公室出臺《關于推進溫州市中小企業信用擔保體系建設的意見》，這是為進一步推進中小企業信用擔保機構有序健康發展，幫助中小企業解決融資難題的一項新舉措。《意見》完善了中小企業信用擔保風險補償機制，對擔保行業做強做大給出了明確的獎勵、補助措施；《意見》還就切實為擔保機構開展業務創造有利條件及加強對擔保機構的監管和服務提出了具體要求。《意見》的出臺對于進一步優化溫州市中小企業信用擔保行業發展環境及提升中小企業規范運作水平具有重要意義。從全國情況看，溫州擔保公司的絕對數可能是全國領先的，但與大城市相比，溫州擔保行業在擔保品種、擔保規模、擔保能力、運作機制等方面還存在較大差距。

二、信用擔保機構發展中的問題分析

直視當下，盡管中小企業信用擔保機構建設呈現良好的發展態勢，但是在發展中卻面臨許多問題和困難，歸納起來有以下幾個方面：

（一）擔保機構增長速度較快，資本投入零散，商業化傾向過強，規模較小，有效需求不足。

1.擔保規模偏小。溫州市擔保機構的總擔保額約40億元，遠遠不能滿足中小企業需求。一開始工商注冊未設準入門檻，部分擔保機構的注冊資本規模太小，2006年93家擔保機構中，注冊資金500萬元及以下的還有14家，最小的僅5萬元，根本無法與銀行合作，也不可能開展業務。2009年9月《關于推進溫州市中小企業信用擔保體系建設的意見》規定，“為引導中小企業信用擔保機構做強做大，取冠市名的擔保機構最低實收資本應達到3000萬元人民幣，取冠縣名的擔保機構最低實收資本應達到2000萬元人民幣（其中，洞頭、文成、泰順縣可放寬到800萬元），政策性擔保機構可適當放寬。冠省名和注冊資本1億元以上的中小企業信用擔保機構按國家、省有關規定執行。”這個決定有利于擔保機構做大做強。

2.專業人才缺乏。擔保行業其業務涉及經濟、金融、法律、財務、保險、投資、工程、管理等多個學科，擔保機構擔保產品的設計與開發、擔保風險的控制要由具有豐富專業知識經驗的管理者來實現。而溫州擔保機構人員大部分是半路出家，未受過系統的擔保知識教育，因此溫州市對擔保專業人才的需求日益強烈。2009年9月底，溫州市經貿委和溫州大學城市學院簽訂人才培養戰略合作協議，在全國首創擔保專業班，定向培養擔保專業人才。

（二）擔保業正面臨雙向的信用危機——信用缺乏與信用過度。

公信力缺乏造成擔保業規模效應不足（平均放大倍數較低），綜合效率低，運作不規范。另外，在業務運行過程中，有些擔保機構缺乏應有的誠信，以擔保機構的名義套取銀行信用進行違規運作，進而加大了銀行信貸的風險：一是風險控制不嚴。內部機構設置不完善，職責不明確，缺乏行之有效的規章制度，風險控制有疏漏，使個別擔保公司連續發生代償問題。二是存在較大的盲目性。有的擔保公司成立時未到中小企業職能管理部門登記備案，缺乏前期調研評估，在銀行合作意向尚未確立、專業人員未選好之時匆忙登記注冊，造成不必要的損失。三是不按規定提取未到期責任準備金和風險準備金。依據規定，擔保費收入的50％提取作為未到期責任準備金，可是完全按此規定做的為數極少，多數擔保公司將保費收入的大部分作為紅利分給股東，這樣一旦發生損失就難以及時保證補償金來源。四是有的擔保機構業務偏離主業，做中小企業信用擔保業務少，做企業墊資短期資金周轉業務較多，收費也偏高。五是自身效益不佳。2006年列入溫州市經貿委調查備案的24家擔保機構上半年總營業收入僅595萬元，其中半數略有盈利，還有7家處于虧損狀態。

（三）核心能力培育的構建機制、理念、力度的制約造成可持續發展條件不足。

1.認識不統一，發展不平衡。我國擔保業的發展時間較短，許多人還不知道中小企業信用擔保機構為何物，甚至還有相當多的人將擔保機構與曾被清理過的農村合作基金會混為一談，對擔保機構的性質、作用、積極意義缺乏足夠的認識，有關單位領導對擔保機構的建立有所顧慮，認識上的偏差不同程度地影響著溫州市中小企業信用擔保體系的發展進程。目前，溫州的擔保機構主要集中在市區，多半縣（市、區）擔保機構少，甚至有些未建立擔保機構的縣區的中小企業經常跑到市區來找擔保，不僅費用大且時間長。

2.登記不到位，追償無保障。擔保機構在依法開展各種業務活動中，實施抵押、質押等反擔保措施需要到房管、土地、工商、海事、稅務等政府有關職能部門辦理登記、備案或咨詢、公證等。由于種種原因，有些部門不確認擔保公司的抵押權人合法地位，配合支持還不夠到位，導致擔保公司無法享有優先追償權。若擔保公司優先追償權得不到落實，所帶來的風險后果就非常嚴重。當債務人不按期履行債務，銀行會根據與擔保公司之間的擔保協議，從擔保金中扣款。而當擔保公司向債務人提起追償債務訴訟時，由于法院不能確認擔保公司有抵押權，故無法享有抵押物折價、拍賣或者變賣優先受償權。若債務人還有其他債務存在時，擔保公司就難以實現追償。所以，擔保機構的合法權益保護問題不盡快解決，將嚴重制約溫州市擔保業的發展。

3.銀行門檻高，合作不積極。銀行與擔保機構的合作還不夠緊密，主要表現是：（1）合作門檻高。在溫州市落戶的十四大商業銀行中還有近半數銀行尚未與擔保機構開展合作，如有的銀行就明確規定了合作擔保機構的信用等級必須是“AA”及以上，而擔保機構成立第一年又只能被評為一個“A”。根據此條規定，新建的擔保機構根本無法與銀行取得合作；還有些銀行規定合作擔保機構的注冊資本必須在5000萬元以上，甚至國家銀監會要求擔保機構的注冊資本金應在1億元以上。如此高的資金門檻將溫州市目前的擔保機構擋在其外。特別是股份制商業銀行少的縣（市）根本無法找到合作銀行，如樂清市有兩家營業執照辦理已有一年多時間的擔保機構至今還未找到合作銀行。（2）審批時間長。有的銀行審批手續繁瑣，工作效率低，通常一筆貸款擔保審批時間需7個工作日左右，個別最長達45天。（3）資金放大倍數小。按有關規定，擔保資金的放大倍數一般應為擔保公司實收資本的5-10倍，但多數銀行都保持在最低放大倍數線，這樣就不能充分發揮擔保資金“四兩拔千斤”的作用，也影響擔保公司的經濟效益。（4）風險分擔機制尚未形成。有的銀行缺乏平等互利的合作意識，將信貸風險完全轉嫁給擔保機構，至使擔保機構承擔的風險責任普遍過重，制約了擔保機構的發展。

在溫州，更為復雜的現實是信用擔保機構出現了良莠不分的情況，很多“放貸”者都以擔保公司、咨詢公司、投資公司的名義出現，但大部分公司還是游走在灰色地帶。溫州的擔保機構主要從事三種業務：一是真正的貸款擔保，但從事這種業務的擔保公司最多不超過40家，而且極少以此為主業。二是短期墊資，包括還貸墊資、注資墊資、投標墊資等。三是直接放貸。后兩種業務屬絕大多數機構的實際主營業務且收息很高，在最近幾年宏觀調控嚴格時短期放款月息在50‰以上。至于這些業務給擔保機構帶來多少收益，官方管理機構則很難統計，但可以肯定這個數字遠遠大于正規擔保業務收入。從政策上講，擔保機構從事墊資和放貸都是違規的，但擔保機構從事這類業務的活躍程度，則表明目前這類業務確是一個市場機會，甚至可以看作是市場自發性下的金融自由化傾向的新實踐。①陳明衡：《溫州金融改革三十年》，人民銀行溫州市中心支行。

三、信用擔保機構可持續發展的若干思考

近年來，中國成立了數目眾多的信用擔保機構，政府也將信用擔保機構作為中小企業發展戰略的重要組成部分，但是信用擔保向來就是一個非常有爭議的研究課題。世界各國的經驗頂多稱得上是“各有千秋”的經驗，也未能對擔保行業的可持續性發展提供理論依據。中國具有一定的國情特點，在探索擔保機構發展的成功之路上也有與世界各國不同的方式與方法。在中國有許多成功的案例可以借鑒，例如中投信用擔保有限公司、中科智擔保有限公司及溫州一些擔保公司等。一系列的成功案例證實了中國盡管還不具備擔保業持續性發展的良好市場經濟環境，但各擔保公司通過自身建設在區域性的小環境中是可以獲得成功的。

我國擔保機構的可持續發展要作以下的思考：

1.我國專業擔保業能否作為一個行業在社會分工中得到政府和社會的承認并為其營造發展環境。信用擔保業是金融體系乃至社會信用體系的有機組成部分：從業務品種來看，擔保業幾乎和國民經濟各個部門有關聯；從業務屬性來看，擔保業具有跨市場的優勢，既聯系著產品市場、資本市場與貨幣市場，也聯系著國內與國際兩個市場。可以說擔保業聯系著國民經濟各個行業，同時又超脫于行業限制；聯系著各個市場、各種業務、各種產品，處于“金融體系內，行業部門外”；連接資金、信用的供給與需求，也連接著發揮重要作用的部門和行業。

2.政府出資或支持建立專門服務于中小企業的信用擔保機構是不是一項好政策?政府機構如何通過信用擔保機構實施有效的中小企業導向政策?建立準公共信用資源以更好地發揮信用擔保機構的作用，是公共財政在承擔有限風險前提下最大限度地解決中小企業融資難問題的基本途徑。政策性信用擔保資源運行的基本原則是：政策重點明確、社會效應目標清晰，擔保機構在政策框架內以市場化方式選擇企業，最有效地利用擔保資源。

3.信用擔保機構如何建立對中小企業信用特征的風險評價體系?我國目前信用擔保機構的現狀：一是運用金融機構即成的模式；二是針對中小企業創新形成新體系。未來應把握中小企業的核心能力，強化以成長性為中心的企業信用風險評價理念，克服以財務狀況為中心的評價缺陷，使信用風險防范系統更為有效。

4.信用擔保機構能不能成為“信用的符號”及成為公信機構和社會信用體系建設的重要力量?目前有三種認識：行業性質未定；信用中介作用有限；擔保機構本質就是金融信用機構。信用擔保行業應將“我們就是信用的表率”作為信用自律的基本尺度，把經營信用、培育信用、發展信用作為宗旨，使擔保機構成為社會信用體系建設的基石。

5.信用擔保機構在運營上能否作為一種新型金融中介服務組織滿足于國家經濟發展的需要并有較強的可持續發展能力。信用擔保機構能不能在實現信用保證的同時，得以自我積累與自我發展?目前也有三種認識：一是銀行業務能力增強，擔保機構將自行消亡；二是不具備自主積累機制，長不大也做不強；三是有創新財富的持續發展動力之源。

隨著我國市場經濟體制的逐步健全，市場運行環境的不斷改善，不斷開辟新的擔保領域與開發新的擔保品種將成為我國專業信用擔保未來發展的必然趨勢。各種經濟活動所形成的不同層次的信用需求，將為信用擔保的發展提供更為廣闊的市場空間。信用擔保公司應以成為公信機構為前進目標，不斷強化防范市場信用風險、構筑企業風險屏障的核心能力，使風險管理成為創造財富的動力，形成擔保業的可持續發展能力。

四、結論與建議

在2009年，一些經營方向正確、風險控制能力強、從業人員素質高的優秀擔保機構贏來更多機遇。反之，一些資本金被挪用、管理不規范、缺乏有效風險控制手段和能力的擔保機構則在金融風暴中受到巨大沖擊，甚至有可能退出歷史舞臺。我國可能是世界上擔保機構最多的國家，同時也可能是擔保機構競爭力最弱的國家之一。我國的擔保業發展還存在一些亟待重視和解決的問題，如擔保行業準入和退出機制尚未建立、擔保監管體系尚不健全、各部門監管合力尚未形成、有效的風險分散和補償機制有待加強、擔保機構運作存在不規范行為等問題制約著擔保機構進一步規范發展。

基于對我國擔保業未來發展走勢的分析與判斷，筆者認為，我國擔保行業在未來幾年有可能進入一個以省市為重心的、以完善信用擔保體系為重點的理性調整、創新整合時期。為此，建議集約整合資本，創新收益模式，強化規模效應，強化信用倍數。預計在今后幾年內，我國將建立專業信用擔保機構的評級體制，逐步完善社會化風險分散機制，建立與完善商業性擔保機構的信用擔保法規，政府部門也將對政策性擔保和商業性擔保機構實施分類管理，擔保機構與銀行間關系將更為協調。□

[1]溫州市經貿委中小企業處內部資料.

[2]邵寧.福建省中小企業信用擔保影響因素研究[J].福建金融管理干部學院學報，2008（5）.

[3]晏露蓉.創建合理高效的中小企業融資擔保體系研究[J].金融研究，2007（10）.

[4]蔡靈躍.民間商會融資擔保機制及模式選擇[J].上海金融，2009（2）.