轉型期政府規制改革的路徑選擇

>□ 石 濤

一、政府規制改革的現狀

20世紀90年代以來，一批政府規制經濟學方面的書籍陸續面世（植草益，1992；丹尼爾·F·史普博，1999等），①[日]植草益.微觀規制經濟學[M].北京：中國發展出版社，1992.②[美]丹尼爾·F.史普博.管制與市場[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1999.這些理論著作對西方主要發達國家的政府規制改革的歷程、理論成果及規制改革中的經驗教訓作了系統的分析；對政府規制機構設置、規制機構的地位、法律體系的建立給予了歸納性分析；對西方發達國家常用的規制工具的來龍去脈、優缺點進行了細致的介紹；對政府規制經濟學發展的最新動向給予了前瞻性的關注。這些理論著作對我國政府規制經濟學理論的發展產生了積極的推動作用，加快了我國政府規制經濟學本土化研究的步伐。從規制理論發展過程來看，政府規制的研究最初主要集中在自然壟斷產業領域（張維迎，1998；王俊豪，1998；羅云輝，2003；等），并重點研究了反壟斷以及壟斷與競爭的關系（謝地，1997；汪秋明，2006；等）。進入新世紀，政府規制研究結合中國的實際情況，進一步推動了理論本土化的發展，具有中國特色的政府規制經濟學的體系正逐步形成。同時，開始利用一些規制工具對有關產業開展實證研究，研究的范圍逐步從經濟領域擴展到環境、健康和衛生等社會領域，并出現了經濟規制研究和社會規制研究相互融合的勢頭。從目前研究現狀來看，我國政府規制理論的研究在很大程度上還停留在對國外政府規制理論的介紹上。由于西方國家理論界對政府規制還沒有一個統一的認識，且研究的角度也不同，這使得國內學者在研究政府規制時往往根據自己的專業背景有選擇性地開展政府規制研究，進而在一定程度上造成“只見樹木不見森林”的局面，影響到政府規制理論體系的建設。由于對中國國情研究不夠深入，理論研究中的“拿來主義”也經常發生。我國的經濟體制改革是自上而下進行的，政府的身影無處不在，這就造成在規制政策制定過程中，其他規制參與方只能處于被動地位，因此進一步研究規制參與方在規制過程中的行為是很有必要的。

從實踐過程來看，對具體產業的研究往往由于數據收集的困難、模型假設的條件過于嚴格而導致規制的實踐指導性降低。目前，美國和英國為了提高政府規制的效率，在規制實踐中開始逐步引入“成本—收益分析”規制工具，并在法律中給予明確肯定。①席濤.美國的成本—收益分析規制體制及對中國的啟示[J].經濟理論與經濟管理，2004，（6）.“成本—收益分析”的出現對政府規制的理論研究和實證分析產生了重要的影響。但由于存在國情的差異及復雜的計量問題，國內對“成本—收益分析”的研究幾乎處于空白。

應該指出的是，政府規制經濟學是基于西方發達國家的國情發展而來的，在很大程度上是基于發達市場經濟條件下的市場失靈問題而逐漸形成的。由于政府規制經濟學本身與一個國家的政治體系、社會發展狀況緊密相關，因此政府規制理論的研究應該特別注重國情的差異。比如，20世紀70年代末至80年代初西方發達國家開展的放松規制運動，國內能否同樣開展放松規制運動?事實上，由于我國轉型期的特殊國情，政府在對一些領域放松規制的同時可能還需要對其它領域加強規制。當然，強調國情的同時還必須要學習基于市場經濟的規律性知識。一些規制工具和方法在西方發達國家的政府規制改革中已取得了良好的經濟效益和社會效益，并且日益完善。因此，我國政府對于能明顯促進經濟社會發展的工具和方法應該充分地學習、借鑒與實踐。往往是從原來的行業主管部門轉過來，與被規制企業間存在著程度不同的行政隸屬關系，這種關系往往又表現為規制者與企業結成利益一致的政企同盟，使規制效果受到嚴重影響，從而導致從消費者的角度來認識規制目標。魯國鋒（2005）則認為轉軌期應該加強以推進市場秩序建設為目標的政府規制。④魯國鋒.“轉軌”時期我國政府規制的取向研究[D].上海：復旦大學經濟學院，2005.這一規制目標主要是基于轉型期普遍存在著因市場制度缺失而出現的市場失靈而確定的。陳富良（2001）認為，中國政府規制體制改革的目標是規制有據、規制有度、執行有力、裁決有方。⑤陳富良.中國政府規制體制：改革路徑與目標模式[J].改革，2001（4）：19-24.上述對政府規制目標的不同認識和探討對進一步深化規制目標提供了多角度的思考。根據目前對政府規制現狀的認識，本文把轉型期政府規制的目標確定為有限、有據、高效、平衡，以最終創造和維護一個有效率的市場。

1.有限。政府規制目標的“有限”表明了政府規制有一個合理的尺度。“有限”主要包含了以下幾層意思：一是政府規制的范圍有限。由于經濟社會的發展過程異常復雜，所涉及的規制范圍也非常廣泛，政府規制要想涉及到所有的領域既不可能也不現實，要么效率低下，要么成本高昂。因此，必須根據經濟社會發展的實際情況來不斷調節規制的范圍；二是規制能力有限。正如上述對政府規制邊界分析所表明的，政府規制的能力范圍并不能覆蓋整個區域，而是會表現出在區域層面的差異性。由于政府規制能力強度并不均勻而可能需要借助其它方式來實現，這就決定了政府規制目標不可能無限擴展。由于政府規制的范圍有限與能力有限，因而政府規制的目標也必然是有限的。

2.有據。政府規制必須要有根據，以求有據可依。“有據”包含兩層意思：一是必須要根據有關的法律法規來實施規制。政府規制的一個最大特點是具有強制性，而這種強制性的重要來源就是法律法規，因此政府規制依法展開的根據就是有關的法律法規；二是要根據有關經濟、社會原理來展開。任何政府規制活動都必須建立在一定的經濟、社會原理基礎之上，而不能憑主觀意愿來進行。

3.高效。政府規制目標的實施要考慮規制機

二、轉型期政府規制改革的基本目標和原則

從實際情況來看，轉型期的政府規制目標是有限、有據、高效、平衡，其最終是創造和維護一個有效率的市場；政府規制遵循的原則是獨立性原則、透明性原則、成本收益對稱原則及職權法定原則。

（一）轉型期政府規制行為目標

由于轉型時期的經濟社會表現出復雜性，因此對政府規制目標認識的角度也存在很大的不同。例如，政企同盟利益論認為，中國政府的規制目標是為了實現政企同盟的利益最大化（余暉，2000）；②余暉.規制市場里的政企同盟——以中國電信產業為例[J].中國工業經濟，2000，（1）.而公共利益論認為，中國政府的規制目標是為了公共利益，實現社會福利最大化（張笑雪，2000）；魯再平（2003）認為中國政府規制的目標是在政企同盟最大化自身利益的約束下追求消費者利益最大化。③魯再平，許正中.中國政府規制目標及效率分析[J].江漢論壇，2003（5）：12-15.這里的消費者利益最大化未必是社會福利最大化。提出這一規制目標的背景是考慮到當時的一些規制者構的效率，規制機構的效率主要表現在：一是規制機構人員的素質，這對規制機構人員的年齡結構、知識結構等提出了更高的要求；二是規制機構的地位，這就需要對規制機構是從屬于相關機構還是獨立展開規制活動進行明確。此外，也要考慮規制機構能否高效率地展開規制活動，即規制機構的執行力問題。

4.平衡。這一原則表明了政府規制行為必須要兼顧效率和公平。由于不同時期政府規制的重點存在差異，進而政府會在規制行為的效率和公平之間進行選擇。但政府的選擇并不表明選擇其中一個就必須要忽略另一個，而是要把效率和公平統一起來，相互制約和相互促進，共同推動政府規制目標的實現。

（二）轉型期政府規制的原則

在確定了轉型期政府規制的目標之后，應該進一步明確政府規制的原則，以防止規制行為偏離規制邊界。根據規制邊界的劃分和規制目標的要求，今后一段時期政府規制應該遵循以下原則：

1.獨立性原則

政府規制機構根據一定的法律法規對被規制對象進行規制，這種規制行為本身應該具有獨立性。當前，公共利益部門化和部門利益制度化的傾向非常明顯，這也強化了目前的規制者和管理者的角色不分的混亂狀況，從而使規制機構的獨立性受到極大的損害。目前政府規制機構的成員大多屬于職業主義者和政治家類型，而屬于專家類型的比較少，這種人員類型的結構強化了規制機構的非獨立性，致使政府規制目標變的復雜和模糊。因此，將獨立性作為政府規制行為的基本原則，是確保規制目標實現的首要原則。

2.透明性原則

政府規制行為透明性主要是指規制程序透明、規制過程透明、規制結果透明的統一。規制程序透明表明了讓規制各方在公平的條件下盡可能實現公平博弈；規制過程透明則要求規制行為要按照符合規范的方式開展，避免尋租、設租等行為的發生；規制結果的透明則為經濟社會發展提供了一個明確的參考方向，可以減少不確定性帶來的風險。

3.成本—收益對稱原則

政府規制行為的成本與收益對稱原則，是指任何規制決策的制定都必須要考慮到規制帶來的成本與收益是否相適宜。這一原則決定了以往不計成本的做法必須予以糾正，特別是健康、衛生等社會性規制行為應該盡可能量化其發生的成本和產生的收益。當規制決策產生的成本遠大于規制收益時，政府應放棄該項規制的決策或實施。

4.職權法定原則

職權法定原則是指所有的規制權及其執行都必須基于嚴格的法律界定。依據行政規制的經濟合理性，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現有實體法，對缺乏經濟合理性的規制制度予以廢除，同時保留和完善合理的規制制度。通過制訂和不斷完善行政程序法或專門的行政許可法，建立政府規制的合理程序和規制者的規制結構。（余暉，2001）

三、現階段政府規制改革的重點

從政府規制的范圍來看，主要包括經濟性規制領域和社會性規制領域。若把西方發達國家放松經濟性規制的做法進行簡單移植，可能會造成規制改革范圍的局限性，甚至可能會導致規制改革的失敗。當前，政府規制改革的主要思路是重構經濟性規制及加強社會性規制。考慮到規制邊界和市場邊界的有限性，且這種有限性具體表現為規制失靈和市場失靈的存在，因此大力發展非政府組織也是規制改革的重要舉措。

（一）重構經濟性規制

西方發達國家規制改革的經驗表明，單純地放松政府規制不僅會引發規制風險，并且可能會帶來社會的動蕩。因此，必須要把放松規制和加強規制統一于重構經濟性規制的過程中。當前，經濟性規制的重構主要表現為：一是根據自然壟斷產業的特點進行分類規制改革。我國的自然壟斷產業大體上可以分為報酬遞減規律支配型自然壟斷產業和報酬遞增規律支配型自然壟斷產業。①報酬遞減規律在自然壟斷產業中占支配性的產業稱為報酬遞減規律支配型自然壟斷產業，這類自然壟斷產業的主要特征是消耗自然資源巨大、占用大量的勞動和資金。隨著產業的發展，產業的正效用逐步減弱，產業的負外部性影響日益增大；報酬遞增規律在自然壟斷產業中占支配性的產業稱為報酬遞增規律支配型自然壟斷產業，這類自然壟斷產業的主要特征是知識、技術、信息等要素的比重非常大，從而產業的外溢性顯著。對于前者，政府必須通過產業引導政策，在企業規模、環保、能耗等方面提高進入門檻，不斷加大用現代技術來“軟化”該類產業的力度，積極引入市場競爭機制來提高效率；對于后者，除了在產業政策上給予積極支持外，根據其顯著的外溢性特點，須通過實施知識產權戰略來防止搭便車行為發生，實現產業外溢性內部化，以推動產業持續發展；二是積極建立和完善各級、各類市場。鑒于我國大部分自然壟斷產業往往是跨行業、跨地區經營而涉及到各類市場，因此要積極完善要素市場、資本市場等與自然壟斷產業規制有重大聯系的市場，通過把規制風險盡量分散到各級、各類市場進而控制與化解各類市場中的規制風險，來減少自然壟斷產業規制過程所帶來的風險震蕩；三是不斷完善規制法律體系以規范經濟性規制行為。在經濟性規制改革的過程中，應采取“以立法為先導”的原則，根據規制對象的技術經濟特征及政府規制體制改革的目標來制定相應的法律法規，并不斷細化使之具有可操作性。同時，還要確保法律規制思路的適度超前，以體現規制法律的指導性。

（二）加強社會性規制

經濟社會發展到一定階段，社會性規制的范圍、內容、措施等已遠遠不能適應經濟社會發展的需要，因此加強社會性規制已刻不容緩：一是健全社會性規制的法律體系。首先，要把修改社會性規制的法律法規與制定適應新形式社會性規制的法律法規并舉與并重。其次，在一些已有基本法律的基礎上，進一步深化、細化相關的規制原則和規范，增強針對性和可操作性。最后，當前有著特別重要意義的是應該加大對違規行為的懲處力度。應該指出的是，建立健全社會性規制的法律體系是要把規制參與方的行為納入到規制政策體系中，以減少規制各參與方行為的隨意性而帶來的不確定性風險；二是合理選擇規制工具。任何規制政策的實施都必須有相應的規制工具的配合，而如何選擇規制工具就成為規制目標得以實現的重要條件。目前社會性規制工具主要包括了稅收補貼、行政許可、排污權交易、限額、技術標準等。這些規制工具雖然優勢突出但局限性也不容忽視。社會性規制的實踐說明，社會性規制的范圍、內容、措施日益復雜，單一的規制工具已不能適應，進而需要各類規制工具的聯合使用；三是要突出強化健康、安全和環境的規制。隨著經濟社會的發展，健康、安全以及環境問題日益突出，規制的重點也相應轉移至建康、安全和環境等領域。這些領域的規制工作重點是設立具有獨立法律地位的規制機構，建立起一支具有高素質的規制隊伍，實現規制人員知識結構合理化，并逐步實現規制資格準入化、標準化、透明化。

（三）大力發展非政府組織

市場具有邊界，在市場邊界內部，市場機制能夠正常發揮作用；在市場邊界外部，市場配置資源的基礎性作用逐步減弱甚至消失，即表現為市場失靈。與此相應，若政府規制在規制邊界之外則表現為政府失靈。在現實經濟社會中，市場與政府的“雙失靈”使非政府組織不斷地出現與逐步發展。國外的規制歷程表明，非政府組織在平衡政府和市場不足方面可以發揮重要而獨特的作用。當前，一是要確立大力發展非政府組織的理念，摒棄以往政府規制和市場機制兩分法的觀念，逐步樹立政府、市場、非政府組織三分法的觀念，并將發展非政府組織的理念作為政府規制改革的重要思想基礎；大力發展行業協會、商會等與企業和市場密切相關的非政府組織和與環境、健康等有關的具有社會性質的非政府組織。二要堅持非政府組織的自我發展。非政府組織的發展必須要實現“以我為主”，過多的行政色彩會使非政府組織發展又會出現“政企不分”的矛盾與問題。當然，從目前的現實情況來看，若商會發展成具有完全獨立性的組織，則可能與我國獨特的市場經濟環境不協調。因此，我國首先要探索半獨立性行業或商會的行為方式，然后根據政府規制邊界和市場邊界的“復歸”程度逐步實現完全自主。三是要加強規制機構的內部監督，增強機構的內部自律機制。可以參照公司治理結構實現非政府組織治理結構的“公司制”安排。當然，首先必須要在法律上給予明確的界定，以防止其出現營利化的傾向。□