公民參與研究述評：理論演變與焦點轉移

□ 陳國營

公民參與是政治學、公共行政學等學科重要的研究領域。公民對于公共事務的參與既是主權在民的體現，也是主權在民的必然要求。可以說，沒有公民參與，就不可能有市民社會的存在，不可能有民主，也不可能實現善治。隨著社會發展，關注的焦點變化，公民參與理論取向和發展趨向不斷發生轉變。

一、公民參與的內涵與外延之辯

無論是在英文還是中文里，有許多與公民參與相近的詞匯。在英文里，與公民參與相關的詞匯有participation、involvement和engagement。

citizen or political participation，一般直接譯為公民參與或政治參與，是傳統的用法，側重于對政治過程的參與，指在公共決策過程中，公民分享權力，參與決策過程，影響決策，其范圍包括象征意義的參與和實質性的參與。

public involvement和 citizen involvement，直譯為公眾或公民參與或介入，是美國從上世紀六十年代“新公民參與運動”（new public involvement）中使用的概念，表現為各項決策中必須包含公民的作用，它在約翰遜政府推行的“偉大社會計劃”時流行起來，要求賦予公民參與管理的權力。

public or citizen engagement，直譯為公民貢獻或奉獻，是近10年來興起的概念，它強調公民積極并作為主人直接參與公共事務的治理，包括社區管理、環境保護、公共交通和預防犯罪，與政府建立合作關系等。“involvement”和“engagement”指涉的公民參與都是當代“強勢民主”（strong democracy）和積極公民資格（active citizenship）觀念和主張的體現。①這里英文意義上的公民參與的詞匯和概念主要參見了孫柏瑛教授的闡述，見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005，前言：10，注釋①。由上可知，英文里幾個和公民參與相關的概念在內涵和外延上是有所區別的。

在漢語里，與公民參與相近的詞匯也有很多。如“政治參與”、“民眾參與”、“大眾參與”、“公眾參與”、“人民參與”、“民間參與”、“公共參與”等等。這些概念都有各自的適用范圍和含義，但所意指的參與行動、意義和價值功能大致相同。從政治術語的角度看，政治參與和公民參與是更規范的用法，并且公民參與的范疇大于政治參與的范疇。

關于公民參與的內涵和外延，不同學者對公民參與的涵義和和理解有所不同。主要代表性的觀點有：

第一，影響決策說。公民參與是公民影響政治和政策決策的行為。亨廷頓和納爾遜就將政治參與定義為“平民試圖影響政府決策的活動。”①Samuel P.Huntington and JoanM.Nelson.No Easy choice：Political Participation in Developing Counties.CambridgeMass，Harvard University Press，pp.1-10.決策在整個政治過程中具有突出地位，這種界定對于公民參與的范圍還取決于對決策的定義。

第二，合法程序說。公民參與是指按照法定程序參與政治過程的行為。言下之意，未按照法定程序或者說非法的參與不屬于公民參與的范疇。在法治比較健全的國家，公民參與有憲法和法律保障，參與途徑暢通，一般情況下，在法律范圍之內開展。但在專制國家，公民參與缺乏法律保障，參與權的擴大有賴于公民的斗爭，包括法律之外的。因此，把參與局限于合法程序并不明智，而且公民參與權的獲得與公民斗爭無不關系。

第三，自覺說。認為政治參與是公民自覺自愿的行為，是公民自愿地通過各種方式參與政治生活的行為，強調公民參與的自覺性和主體性。按照這種定義，公民被動的參與不包括在此列。公民經由組織和政治動員而參與政治和政策過程，都應納入公民參與范疇。

第四，行為——態度說。政治參與不僅包括行為，而且還包括對政治知識的學習認知活動和政治態度。美國學者巴恩斯等人在《政治行動：五個西方民主國家的群眾參與》一書中，就將公民閱讀政治文章，即了解政治知識也視為政治參與。②帕特里克·J·孔奇《：政治參與概念如何形成定義》《，國外政治學》，1989（4）：7-37。這種觀點還將政治心理也納入參與范疇，混淆了通常大家所理解的行為與態度之間的區別，外延過泛。

第五，普通公民說。它認為公民參與指的是普通公民參與政治和政策過程的活動，不包括政府官員、政治家和政客等職業政治活動家的行為和活動。很多學者持有此種觀點，包括亨廷頓、納爾遜等人。

可見，公民參與沒有固定不變的含義。隨著時代的變化、政治文化的不同，以及研究者研究側重點的不同，對公民參與的內涵和外延的界定也不同。對于公民參與內涵和外延的把握，可以從幾個主要要素進行把握：其一，參與主體，即“誰參與”，是僅指普通公民還是還包括政治家；其二，參與的對象（客體），也即“參與什么”，是指政治過程，還是包括政策過程和公共行政領域；其三，參與的途徑，也就是“如何參與”，參與的方式是什么。

基于不同的標準，可以對公民參與進行不同的劃分：

從對公民參與態度來看，可以分為強調公民參與和限制公民參與③轉引自王浦劬《：政治學基礎》（第二版），北京：北京大學出版社，2006：164。；從公民參與的主動性和意愿來劃分，可以分為主動型參與、動員型參與和消極型參與；按照參與的地域層面分為全球性公共事務參與、民族國家內部公共事務參與、區域性和地區性公共事務參與以及社區性公共事務參與等；從參與的程度分為直接參與和間接參與，高度、中度或低度參與；按照參與的主要目的分為：以獲取信息為目標的公民參與；以增進政策支持性和認同度的公民參與；以構建政府與公民間合作關系為導向的公民參與。④具體見，約翰·克萊頓·托馬斯《：公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005，第6-8章。

二、公民參與的理論流變

參與和民主直接相連。實際上，民主意味著一種參與，沒有某種參與，就沒有民主。科恩認為衡量民主有三個尺度：民主的廣度、民主的深度和民主的范圍。①[美]科恩《：論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務印書館，1988：12-31。參與是衡量民主的廣度、深度和范圍核心指標。達爾在論述什么是民主時，對民主界定標準的重要一點就是參與。②達爾對民主的判斷的幾個標準分別是：有效的參與、投票的平等、充分的知情、對議程的最終控制、成年人的資格，前四條都指向參與。見[美]羅伯特.達爾《：論民主》，北京：商務印書館，1999：43。因此，公民參與的理論的流變隨著民主理論的演變而發生流變。

（一）古典民主與公民直接參與

人類是一個群居的動物。應該說，只要有共同體生活，就有參與。從學理上看，民主和公民參與的理論淵源最早可以追溯到古希臘雅典的直接民主模式，也即古典主義民主。在研究民主時，學者也常常把古希臘雅典民主作為民主的源頭，認為參與型民主濫觴于雅典直接民主。③達爾認為認為由古希臘民主不斷發展延續到今天的觀點是錯誤的。實際上，雅典直接民主只持續了幾個世紀，但雅典人的確創造了民選政府，雅典民主政體也是至今為止人們最熟知、最著名的。同上，9-24。

在直接民主體制下，公民親自掌握國家權力，作出決策，而不必通過代表的中介。以雅典為例，政府的最高權力機構——公民大會（assembly），所有的公民都有權參與其中，所有重大問題在大會上投票表決，國家的日常事務則由選舉出來的委員會負責，軍事首腦和法官也由公民大會選出。雖然所有公民都有民主權力，但公民的資格只限于當地男性，女性、移民和奴隸被排除在外。由于自由民（公民）只占人口的極少數，多數人是奴隸，因此古希臘的民主不是真正的大眾民主。

當時的思想家對這種直接民主并非都持贊同的態度。蘇格拉底因為反對民主，被民主派以蠱惑青年罪判處死刑。蘇格拉底的學生柏拉圖也反對民主制度，他在《理想國》里把人分為黃金、白銀、銅鐵三種特質，并主張賢人治國，政治必須置于少數人手中，認為沒有經驗也沒有知識的民眾的意愿左右領袖人物，實際上消弱了政治領導能力。④具體論述見，柏拉圖《：理想國》，北京：商務印書館，1986。可以說，柏拉圖是精英統治的古代鼻祖。

古典民主參與理論的代表人物是盧梭。古典民主主義參與理論認為公民是積極能動的公民，關心政治，重視公共生活，親身參與政治討論和政策決定過程，參與共同生活，承擔責任，追求善和美德，從中獲得快樂。

（二）代議制民主與公民間接參與

18世紀之后，民主逐漸被確立普適的價值。十八、十九世紀，一種不同于古希臘的代議制民主（representative democracy）被提了出來，并成為現代民主的主流形式，這以洛克和密爾為代表。

代議制民主是大眾參與和精英統治相結合起來的產物。公民的民主權利主要體現在選舉代表的權利上，公民投完票后便退居一旁，國家事務任由“代表”們決定，對政策和公共事務的參與主要是間接的。代議制民主與精英主義民主、多元主義民主和多元精英主義民主相連。精英民主主義參與理論的現代鼻祖是熊彼特，達爾、莫斯卡，米歇爾斯等。熊彼特認為，“民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要統治他們的人的機會”，“民主政治就是政治家的的統治”。⑤約.熊彼特《：資本主義、社會主義和民主主義》，北京：商務印書館，1999：429。達爾是多元主義的代表人物，他認為“民主理論是關于普通公民對他們的領導者施加一定程度化控制的過程”。⑥轉引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀出版集團，2006：7莫斯卡認為每個社會中都是由一個精英階層統治的。米歇爾斯揭示了“寡頭統治鐵律”，提出了“組織處處意味著寡頭統治”的論點。⑦詳見羅伯特·米歇爾斯《：寡頭統治鐵律——現代民主制度中的政黨社會學》，天津：天津人民出版社，2003。法國年鑒學派代表人物布羅代爾以更精辟更生動的語言揭示了人類共同生活這一現實，具體參見布羅代爾《：15至18世紀的物質文明、經濟與資本主義》（第二卷），施康強譯，北京：三聯書店1993：509-515。代議制民主認為，民主只是一種選擇統治者的制度設計，社會分為有權的少數和無權的多數，政治和公共決策有賴于少數精英智慧、技巧和責任心。政治和社會的穩定、有效運轉依賴于少數精英。代議制民主和間接參與認為，直接民主只適合小國寡民，隨著國家規模和人口數量的擴大，直接民主在技術上無法操作，決策成本高昂；普通群眾沒有足夠的知識和理性就國家公共事務作出正確的判斷和選擇。多數公民缺乏參與公共事務的意愿，更缺乏參與公共事務的能力；過度和過泛的公民參與會使得決策效率低下，社會和政治不穩定，乃至導致多數人的暴政。

（三）參與民主與公民直接參與的復興

按照胡偉教授的解釋，在歷史的發展長河中，民主理論演化的過程中一直存在共和主義民主和自由主義之間的理論糾纏。①轉引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀出版集團，2006，推薦序言1-13。

自由主義取向的民主典型是代議制民主，精英主義民主，也稱保護性民主。這種民主倡導經由選舉產生的官員以公民代表的身份，以維護公民公共利益的名義行使權力，堅持“法治”。這種民主理論把民主視為為達成政治決定而作出的一種制度安排，諸如通過選舉競爭領導權。

自由主義取向的民主和公民參與理論由于以下原因日益遭到批判：當代精英主義民主對個人自由的壓制；社會政治生活中普遍存在的不平等；對微觀層次上民主的忽視。精英的傲慢，官僚主義，政治生活的復雜性，性別、種族和信息獲取方面的不平等，局限于選舉等政治過程，以及對社區等微觀層面的民主和參與的忽視，導致自由主義取向的民主顯得越來越有些不合時宜。由此，“受到20世紀六七十年代提倡參與式民主的社會運動的滋養，在過去的20年，以言論和公民參與為中心的規范性理論變得繁榮興盛。”②[美]羅伯特.古丁、漢斯—迪特爾.克林格曼《：政治科學新手冊》（下冊），鐘開斌等譯，北京：三聯書店，2006：684。

共和主義民主取向的民主，包括直接民主和參與民主理論，主張公民對于公共事務由公民積極參與。“如果民主制度僅僅允許公民為遠離現實的政治機構選舉代表，以及保證這些公民不受政治濫用權力的影響，那么民主制度就是一套空洞的制度。完全意義上的民主意味著人們能夠作為公民參與在所有的主要機構中行動。”③同上，686。

1960年，阿諾德·考夫曼首次提出了“參與民主”概念，但主要集中于校園活動、學生運動、工作場所、社區管理等領域，沒有上升到政治生活和國家層面；佩特曼的《參與和民主理論》，提出參與民主理論，主張真正的民主應當是所有公民的直接、充分地參與公共事務的決策的民主，從政策議程的設置到政策的執行。這一理論得到了麥克弗森、巴伯、哈貝馬斯、羅爾斯和畢塞等學者的支持。④轉引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀出版集團，2006：8-11。

哈貝馬斯提出了“公共領域”的理論。他認為公共領域是介入公共權力領域與私人領域之間的第三域或者中間地帶，是公民自由地討論公共事務、參與政治的活動空間。公共領域凸顯公共性原則，提供了一種保障公眾能夠平等參與公共活動的理想性話語交流平臺，彰顯出民主政治理想——建立一個民主的、平等參與的、自由討論的社會。⑤具體論述見，哈貝馬斯《：公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社，1999。巴伯認為自由主義民主是一種弱勢民主，存在內在的緊張，它的無政府主義傾向、最小政府傾向和現實主義傾向之間是矛盾的，不能形成有關公民資格、參與、公共利益和公民美德的堅實理論。巴伯的解決方案是強勢民主，以擴大公民對政治的參與為核心，賦予參與思想以制度和智力上的活力，將擴大公民參與予以制度化，促使強勢參與變為可能和現實。⑥具體論述見，本杰明.巴格《：強勢民主》，長春：吉林人民出版社，2006。

需要指出的是，包括強勢民主在內的參與民主理論并非要全盤推翻或者取代自由主義民主參與理論，而是對其局限性和狹隘表示不滿，并提出完善民主和參與的理論。

三、公民參與的關注焦點與發展趨向

在民主發展過程中，民主究竟意味著某種大眾化的權力——諸如人民當家作主、人民的統治、自主治理，還是意味著為達成政治決定而作出的一種制度安排——諸如通過選舉競爭領導和統治權，二者之間一直存在根深蒂固的沖突。⑦轉引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀出版集團，2006：2。

（一）公民參與的關注焦點

第一個論及政治和公民參與在實踐和理論方面重大意義的是托克維爾。⑧[美]安東尼.奧羅姆《：政治社會學》，張華青、孫嘉明等譯，上海：上海人民出版社，1989：281。1831年，托克維爾踏上剛剛獨立不久的美國，新興的美洲大陸之行給年輕的托克維爾留下深刻的印象，并在回國之后寫就了不朽名著《論美國的民主》。托克維爾敏銳地觀察和意識到，美國的新制度——民主體制完全不同于古老的歐洲大陸體制，公民廣泛地參與政治生活和社會公共生活，上至間接選舉國家元首，議員，下至直接參與村鎮公共事務；從政治領域——選舉，到行政領域再到司法領域——陪審團制度。托克維爾認為，這種民主或許“并不給予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能創造出來的東西：使整個社會洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環境如何不利都能創造出奇跡的精力”。①[法]托克維爾《：論美國的民主》（上卷），北京：商務印書館，董果良譯，1997：263。

總體說來，對公民參與的關注焦點包括兩個層面：工具層面和價值層面。

自由主義取向的公民參與理論對公民參與的探討主要出于功利主義目的，對公民參與持警惕乃至懷疑的態度。在西方，這種擔憂最早可以追溯到對古希臘蘇格拉底之死的反思。源自對法國大革命過程出現的過度暴力與恐懼的深刻反省，也就是多數暴政問題。法國大革命有著廣泛的公民參與，但是這種參與是無序的，非理性的，容易被政治人物操縱和利用，參與過程中充滿暴力和恐懼，并最終以新的專制取代舊的專制而落幕。德國希特勒通過民主選舉方式上臺，納粹制造的大屠殺和二戰帶來的浩劫更是令人不寒而栗。②許多學者對民主和公民參與的警惕和憂慮源自對多數暴政的恐懼。勒龐從大眾心理和政治心理層面進行了揭示了民主通向獨裁的心理機制。當個體加入群體當中，其個性將就被群體所淹沒，非常容易被蠱惑，被富有政治野心的人物操縱，群體支配著個人行為，而群體往往是失語的，無異議的，情緒化和非理性，可能破壞社會秩序，造成社會的動蕩不安。有關具體的論述見，古斯塔夫.勒龐《：烏合之眾》，北京：中央編譯出版社，2005。

在中國，對公民參與的警惕，同西方的警惕邏輯是一樣的。尤其是，在我國，對公民參與的關切與政治精英和社會大眾對政治穩定和社會穩定的渴求與切膚之痛相聯系。中國自清末陷入長期戰亂動蕩，建國以后，政治運動和群眾運動對社會的損害在文化大革命達到頂峰。痛定思痛，政治精英，乃至社會公眾對穩定的訴求置于首要位置。另一方面，對公民參與持有深深的懷疑，其理由諸如中國缺乏民主和自由的傳統，處于發展的初步階段，人口眾多，大眾文化素質普遍比較低，人民缺乏參與公共事務的能力等。這種論調一直持續不衰。

因此，自由主義取向的公民參與關注的焦點問題是公民參與和政治穩定、經濟增長、決策質量和效率之間的關系，學者如孫柏瑛、王偉國、魏星河，等認為參與主要是工具意義上的，③由于公民社會發育不良，公民參與制度機制和公民參與意識能力不足，在此情況下，公民過度參與勢必對現有社會秩序造成巨大沖擊，基于此，黨的十七大報告和國內許多學者主張公民有序參與，諸如孫柏瑛《：我國公民有序參與：語境、分歧與共識》《，中國人民大學學報》，2009（3）：65-71；王維國《：公民有序政治參與的途徑》，北京：人民出版社，2007；魏星河《：當代中國公民有序政治參與研究》，北京：人民出版社2007；褚松燕《：公民有序參與的影響因素分析》《，學習論壇》，2007（7）：73-76，等等。參與使得精英統治獲得一種合法的大眾化基礎。政治體制的穩定和決策效率需要不關心政治階層的存在，過度的公民參與會損害政府的效率。亨廷頓認為民主不過是確立權威的一種手段，過度的政治參與會消弱政府權威，制約統治能力；有效地發揮民主政治制度的作用往往需要某些個人或集團某種程度上的不關心和不參與政治。④Crozier，M.，Samuel P.Huntington.The Crisisof Democracy，New York University Press，1975.實際上，在精英主義民主參與理論眼里，參與不具有特殊的或關鍵性的地位。

共和主義取向的民主和公民參與理論認為公民參與本身就是價值。持這種觀點包括古典民主、參與民主和巴伯的“強勢民主”等參與民主理論，以及社群主義和公共行政中的新公共行政理論和新公共服務理論等等。哈貝馬斯的“公共領域”理論首先是哲學意義上的，巴格的強勢民主理論是對現代“瘦民主”的批判，主張更多地由公民自主治理而不是由代表治理。因此，其對公民參與的關注焦點是公民參與和憲政框架、民主、法治和自由等價值的內在聯系，關注公民參與和公民精神、公民的自立、自主、自治精神和自主治理的關系。

（二）公民參與的發展趨向

公民參與經歷了一個從直接參與到間接參與，再到對間接參與的不滿和對直接參與的強調和嘗試；從狹隘的政治參與再到對包括政治在內的政策過程和公共事務的參與；從宏觀的政治、政策和公共行政參與到社區層面的微觀參與；從現實場景的參與到虛擬參與的興起。

其一，從直接參與到間接參與再到直接參與

如前所述，在公民參與發展和理論演變過程中，古典民主主義參與是直接參與。但古典主義民主主義和直接參與是短暫的，隨著城邦和國家規模的擴大，社會分工和參與以及決策成本考量，公民直接參與開始衰落，代議制民主和間接參與開始興起，并長期以來成為主流形式。

但代議制民主和間接參與又受到了參與民主的批判，參與民主、強勢民主和協商民主是其中的典型代表，主張公民更多更廣泛地參與公共生活各個層面和領域之中。與此同時，在政治選舉層面，公民對政治人物的選舉則經歷了從間接選擇（參與）到直接選舉參與，也就是普選。

其二，從政治參與到政策過程、公共行政參與

在代議制民主流行之后，公民參與更多地局限于政治領域，即選舉政治人物和代表（議員）。選舉投票完畢之后，公民然后就退居一旁。很顯然，如果公民參與僅僅局限于選舉、投票等政治領域，未免過于狹隘了。政府職能的擴張，行政國家的出現，公共行政和政策對社會政治經濟生活影響越來越大，狹隘的政治參與越來越受到了批判。

公共政策作為對社會資源和價值的一種權威性分配①D.Easton.The Political System.New York：Kropf，1953，pp.29-130.，公民對公共政策過程和公共行政的參與日益顯得重要。可以說，在現代社會，如果公民不能參與政策過程和公共行政，主權在民將會變得空洞，民主根基將會受到動搖，公民的聲音和利益將無法得到有效保障。因此，托馬斯等人認為，有效吸納公民參與公共決策，參與政策過程是公共管理者需具備的新技能和新策略要求。②具體論述見，約翰·克萊頓·托馬斯《：公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005。

其三，從政治等宏觀層面的參與到社區等微觀層面的參與

公民參與一個重大轉向和發展趨向是對公民參與社區等微觀領域治理的重視和強調。長期以來，公民參與的重點關注領域是政治領域，尤其是政治選舉層面，其后強調對公共政策和公共行政領域的參與。實際上，社會發展過程中，公民參與首先是微觀領域的參與。

新公共行政代表人物弗雷德里克森認為，美國建國的初期，公民自動地組織成公眾組織，積極處理現實中不斷出現的各種公共事務。但隨著都市化、專業化和工業化的進一步發展，活躍的公民精神開始衰退，公民組織起來不是為了直接解決問題，提供社區公共服務，而是組織成利益集團對政府施加壓力。因此，他認為，需要重建充滿活力、自我管理的公民精神。因此，微觀層面的參與，諸如鄉村自治、社區自治、鄰里互助、志愿組織和非政府組織等參與治理日漸受到重視。③Frederickson H.G.，The Spiritof Public Administration，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1997：3-5.

其四，從物理空間參與到虛擬參與的興起

在人類的長期歷史長河里，人類活動都是在物理空間展開的，公民參與公共事務是在現實場景進行的。自從計算機實現互聯以及互聯網的飛速發展，一種新的參與形式和模式——虛擬參與崛起。互聯網構筑了一個全新的空間——虛擬空間，一個個人隱匿在電腦背后，其結構情境不同于現實場景的公共空間。網絡是新生的寵兒，集文字、圖像、聲音與視頻于一體。網絡是非中心化的結構，開放，突破時空約束，可以進行一對多，多對多互動；網絡信息幾乎是無限量的，不受版面限制，在技術上，不會造成擁擠。在這個虛擬空間里，公民參與公共事務模式不同于現實場景中公民參與公共事務的模式，網絡參與是自由的，參與形式更加多樣和豐富。同時，網絡信息可能失真，有失偏頗；參與是匿名的，更有可能不負責任，非理性的。

從參與角度而言，在虛擬參與形式下，非網絡時代的公民參與隱患可能不復存在。物理空間的參與下，制度的滯后和公民社會發育不全，憲政框架不夠成熟背景下，公民過度參與會對現有秩序和穩定構成嚴重挑戰。網絡參與則不然，虛擬的辯駁，思考過程中最終占據上風的意見將是理性的聲音，而不是謊言和語言暴力；從網絡參與到物理空間參與，有一個轉換過程，因此網絡參與并不直接對現實秩序構成挑戰和沖擊。一個顯而易見的例子是，50萬人集聚街頭、廣場參與公共議題和50萬網民在在線參與同一公共問題的討論，對現有社會秩序的挑戰迥然有異。當然，網絡參與對社會影響究竟為何，未來會怎么樣，并沒有形成定見，烏托邦和反烏托邦觀點并存。但可以肯定是，網絡參與的影響力在日漸凸顯，忽視網絡參與的力量顯然是不明智的。

四、簡評

由于我國政治體制與西方政治制度迥然不同，公民文化也存在巨大差異。因此，在解讀西方公民參與理論演變和焦點轉移，必須將東西方發展階段的不同，制度差異納入考查的視野，否則將不可避免地對西方公民參與理論產生誤讀。

沒有公民的積極有效參與，將無法保證精英決策合乎公益，保證決策和執行的效率。其緣由在于，一方面，精英也受困于如哈耶克所言的知識與理性的有限性約束。哈耶克令人信服地指出，由于理性的不及性、知識信息的天然分散性和社會科學不可仿自然科學性的洞見，任何個人、組織的能力都極為有限。①哈耶克對此的具體論述見，[英]哈耶克《：通往奴役之路》，北京：中國社會科學出版社，1997《；致命的自負》，北京：中國社會科學出版社，2000，等。另一方面，制定和執行公共政策的政治官員和行政官僚都是經濟人，“那些處于掌握決策權的政治和管理地位上的人和我們其他人并沒有多大差別，他們總想成為個人效用最大化者”。②詹姆斯.M.布坎南《：赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產》，北京：北京經濟學院，1988：116。精英主義決策在缺乏公民參與的情況下，更難以符合普通公民的利益。的確，把政治等同于市場，借用經濟人假設或許過于簡單；但是，若把公職人員假設都是大公無私者，就過于天真了。

因此，公民參與極其重要。公民參與既關系到主權在民理念的落實和體現問題，又關系到對精英和官僚的監督制約問題；既關系到公民利益和聲音的表達和保障問題，又關系到公民精神的培育和公民自主治理能力問題。

在我國，就直接參與和間接參與而言，我國現有的直接參與還顯得不足。在選舉過程中，公民的參與主要還是動員型和被動型的，積極、主動的參與比較缺乏。在鄉鎮、縣市實行的直接選舉，但缺乏足夠的競爭；在地市及省以上實行的是間接選舉。直接選舉是未來的發展趨勢，也正因為如此，鄧小平同志曾經在上世紀指出，中國在下個世紀（也就是本世紀），約建國一百周年時，條件成熟了，可以搞直選。③《鄧小平文選》第三卷第220頁。

我國公民參與更多表現在公共政策和公共行政領域，遵循的是“行政吸納政治”的邏輯。在政策過程和公共行政領域，我國傳統公民參與方式和政府吸納民意機制都存在諸多問題，信訪和群體性事件都難以有效保障民意的輸入。由于公民社會發育不全，公民在社區等微觀層面的參與和自主治理的意識和能力不足，與此同時，這方面的參與開始受到重視，民間組織和參與日趨活躍。尤其是網絡參與引人注目，影響力不斷增強，許多重大事件中都凸顯了網絡參與和網絡輿論的魅力和魔力。

由于公民參與機會有限，制度保障不足，導致公民參與實踐匱乏，進而影響公民參與的能力和意識，群體性事件沖擊現有社會秩序，對社會急劇變革的適應能力較差；同時，由于渴求穩定，畏懼公民參與而對公民參與采取了抑制和控制，使得公民參與權難以落實，由此陷入兩難境地而無法自拔。

因此，國內研究公民參與和公民參與實踐的重點應該是探索如何擴大公民參與權和有效引導公民有序參與問題，包括公民參與權途徑與渠道的擴大，公民參與權的制度保障，引導公民有序參與的策略，媒體和網絡參與的有效利用等。□