農村金融制度變遷中存在的問題及政策建議

■ 李小勍

近些年，政府一直非常重視“三農”問題，而“三農”問題的改善和解決都離不開農村金融制度的大力支持。農村金融制度按性質可以分為正規金融制度和非正規金融制度，其中農村正規金融制度的主體是農村正規性各類金融機構，即受中央銀行和銀監會監管的金融機構，具體包括中國農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用合作社、農村郵政儲蓄機構、農業保險機構等；農村非正規金融制度的主體則是農村非正規性的各種金融機構，即游離于中央銀行和銀監會的監管之外從事金融交易、貸款和存款業務的農村金融機構，也就是所謂的“民間金融”。

考察現實情況不難發現，我國自從20世紀90年代末開始，國有商業銀行大規模地從農村地區撤并、政策性銀行經營范圍進行調整，這些正規金融制度的變遷使得我國農村經濟金融的發展更加舉步維艱，農村金融服務的供給與需求之間的矛盾也日益激化。就目前來看，我國農村正規性金融制度遠遠無法滿足廣大農村地區日益增長的對各類金融服務的需求；與此同時，農村非正規金融被視為“非法”而禁止發展，加上其本身難以克服的缺陷，非正規金融不可能也無力承擔起解決中國農村金融制度所有問題的艱巨任務。因此，當務之急是穩步而有序地推進我國農村金融制度改革，允許農村非正規金融制度的存在并促使其規范化發展，使之逐漸成為農村正規金融制度的有利補充，提高農村金融資源的使用效率，使我國農村正規金融與非正規金融協調發展，促進農村地區金融與經濟的可持續發展。

本文試圖以制度變遷理論構建分析框架，并以此分析我國農村金融制度變遷過程中出現的問題，旨在為推進我國農村金融制度改革提供一定的理論借鑒。

制度變遷理論綜述

諾思與戴維斯在他們合著的《制度變遷與美國經濟增長》（1976年版）中，為了探討美國經濟制度結構的進程，構建了一個比較理想的制度變遷理論框架。為了理論陳述方便，他們還將制度環境與制度安排作了區分，制度環境被定義為“一系列用來確定生產、交換與分配的基本的政治、社會與法律規則”，而制度安排則是“支配經濟單位之間可能合作與競爭方式的規則”。它可能是正式的或非正式的，可能只包括單個人，也可能是一批自愿合作者，或政府性安排。

我國學者林毅夫先生的文章“關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷”，被舒爾茨譽為在制度研究的范圍與內容方面的杰出之作。在這篇文章中，林毅夫先生對制度的功能、制度不均衡的原因進行了研究，第一次提出誘致性制度變遷和強制性制度變遷的概念并作出了區分，他認為誘致性制度變遷是現行制度安排的變更和替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入及實行。誘致性制度變遷又可以分為正式的制度安排和非正式的制度安排。在正式的制度安排中，規則的變動和修改需要得到受它所管束的個人或一群人的準許，因此它的變遷需要創新者花時間與精力去與其他人談判以達成一致意見。非正式制度安排中規則的變動與修改完全由個人完成，如價值觀、倫理規范、道德、習慣、意識形態等等。由于制度安排不能獲取專利，誘致性制度變遷會碰到外部性和“搭便車”問題。因此，誘致性制度變遷就不能滿足一個社會中制度安排的最優供給，而國家干預可以補救制度供給的不足。

Allan A.Schmid認為，制度隨著人口、資源、技術和人們主觀意識及想象的變化會導致人們之間的相互關系發生變化，隨之而來的就是制度的變遷。在累積和規則轉化成為新的非正式制度以后，這些變化導致人們改變自己的行為。有意識的那些行為也導致了對正式制度變遷的壓力，對新的正式制度變遷“需要”的結果取決于制定規則的規則（憲法），制定規則的規則決定了在需求存在沖突的情況下，對誰的利益得到滿足進行排序。根據Allan A.Schmid的以上分析，在一般的制度變遷過程中，應當是先出現微觀主體的需求進而引發誘致性制度變遷，最終才由強制性制度變遷加以選擇并確立，整個過程應是“自下而上”的制度變遷過程，充分體現微觀主體要求變革的意愿及政府“制定規則的規則”的權威。

農村金融制度變遷過程中存在的問題分析

1979年開始金融市場化改革至今，為了配合整個經濟體制的改革，并推動農村經濟、金融的市場化發展，我國農村金融制度也在不斷地進行改革，這30年的制度變遷取得了顯著成效，使我國農村金融制度的進一步發展完善已有了良好的基礎，同時農村金融制度的不斷完善對新農村建設也起到一定促進作用，但在我國農村金融制度變遷的過程中也存在一些不容忽視的突出問題。

（一）農村正規金融制度變遷過程及存在的問題

回顧過去30年，農村正規金融制度變遷的歷史大致可以分為三個階段：

第一階段（1979—1993年）恢復原有的和成立新的金融機構。1979年恢復中國農業銀行，并改變其傳統運營目標，提出大力支持農村商品經濟，提高資金使用效益。在這一時期，農村信用社重新恢復名義上的合作金融組織地位。

第二階段（1994—1996年）提出建立能夠為農業和農村經濟發展提供及時、有效服務的農村金融體系。1994年成立中國農業發展銀行，目的是將政策性金融業務從中國農業銀行和農村信用社業務中剝離出來，同時加快了中國農業銀行商業化步伐，如全面推行經營目標責任制，對信貸資金進行規模經營，集中管理貸款的審批權限等，并且繼續強調農村信用社的商業化改革。

第三階段（1997年至今）深化金融制度改革的同時，重視控制金融風險。亞洲金融危機的爆發，使得我國當局充分認識到控制金融風險的重要性，因而這一時期當局在強調繼續深化金融制度改革的同時，開始非常重視對金融風險的控制，開始在國有專業銀行中推行貸款責任制，并收縮國有商業銀行的戰線，而這些都從客觀上強化了農村信用社對農村金融市場的壟斷。1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業銀行收縮縣（及以下）機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略，于是包括中國農業銀行在內的國有商業銀行開始逐漸收縮縣及縣以下機構。據統計，1998年以來，四大國有商業銀行撤并縣以下分支機構4萬多個，目前仍在農村地區開展信貸業務的國有商業銀行分支機構寥寥無幾。

在這一時期，我國將農村金融制度變遷的重點放在了對農村信用社的改革上，而且力度在不斷加大，如放寬對農村信用社貸款利率浮動范圍的限制、加大國家財政投入以解決農村信用社的不良資產問題、推動并深化信用合作社改革試點工作等等。2003年11月底，八省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農村信用社改革實施方案獲得國務院批準，這標志著深化農村信用社的改革試點進入全面實施階段。

從以上我國農村正規金融制度變遷的歷史過程來看，一直是強制性制度變遷處于絕對主導地位，幾乎看不到誘致性制度變遷的痕跡。整個制度變遷過程中，政府對農村金融市場的管制的確是規范農村金融市場、維護農民切身利益和降低金融交易風險所必需的制度安排，但是對原有制度安排的變更和替代也好，創造新的制度安排也好，無一不是以政府命令的方式強制性貫徹實行。其總體思路是“自上而下、行政推動、供給先行”，各級政府既是制度變遷的策劃者和推動者，也是部分改革措施的具體實施者，而制度變遷的微觀主體本身始終處于被動地位，對農村正規金融制度變遷的主動參與意識不強，并表現出一定程度的“理性無知”。

雖然這種強制性制度變遷可以通過政府權力的穩定性和強大控制力保證國家在改革中的完全主導地位，但是這種制度變遷方式無法充分體現農村微觀金融主體對金融服務的多樣化需求，而在正規金融制度安排下農村金融服務的供給無論在總量上還是在結構上都不能滿足廣大農村微觀金融主體的需求時，農戶、農村企業和農村政府等微觀主體就只好從非正規金融中尋求金融產品和金融服務，于是農村非正規金融制度安排就迅速建立并發展起來，雖然這在一定程度上彌補了農村正規金融制度的缺陷，但卻帶來了很多更加難以克服的新問題。

（二）農村非正規金融制度變遷過程及存在的問題

農村非正規金融制度的存在是我國農村金融機構失衡、金融二元化的一個重要表現。在農村正規金融制度安排難以滿足廣大農村地區日益增長的金融需求的情況下，非正規金融制度對于提供農村生產經營資金、活躍農村金融市場、提高金融效率，尤其是促進農村個體經濟發展等方面起到了一定積極作用。但是在發展變遷過程中，我國農村非正規金融制度自身固有的缺陷及缺少監管當局的規范和引導導致其暴露出許多不容忽視的問題。

從具體形式看，農村非正規金融發展出多種形式，如民間借貸、地下錢莊、各種“會”（合會、抬會、輪會、標會、搖會等）、非法集資、典當行等，而從發展變遷的路徑來看，我國農村非正規金融制度的變遷大體分為兩個階段：

第一階段（20世紀80年代中期至90年代中期）非正規金融制度由經濟發達地區逐步延伸至農村地區，形式越來越多，信用工具越來越復雜，規模越來越大，因而對農村地區的社會、經濟尤其是整個農村金融體系的影響也越來越大；

第二階段（20世紀90年代中期至今）由于前一階段農村非正規金融制度暴露出許多問題，政府加強了對這一領域的打擊和整頓，取締了相當一批非法經營的非正規金融組織。

由于我國農村非正規金融發育層次低、運作極不規范，其積極作用和消極作用都非常突出，同時金融當局并不重視對非正規金融的引導和監督，以及促進其健康發展。因此，我國農村非正規金融十分活躍卻又非常不規范。

農村非正規金融之所以非常活躍，是因為其在一定程度上符合農村微觀金融主體需求的多樣化和多層次性。當這些需求無法從農村正規金融制度安排中得到滿足時，就會轉而求助于非正規金融制度安排。換句話講，農村非正規金融制度變遷體現了大多數農村微觀金融主體的意愿，但卻沒有得到政府和金融當局的認可和扶持，缺乏正確的引導和監督，此外，由于金融交易本身就具有高度的信息不對稱和責任不對等的特點，容易產生逆向選擇和道德風險，特別是農村非正規金融交易是通過各種非正式契約來完成的，這些非正式契約一般是不完備的，甚至有些情況下根本沒有文字表述，只是雙方當事人口頭約定各自的權利和義務，是完全不受法律保護的，因此農村非正規金融的風險非常高。

具體來看，比如資金借貸的信用保證完全依賴于資金供求雙方的個人信用，沒有正式的具有法律效力的文件，因而無法受到法律保護，風險非常大，易于引起民事糾紛和刑事案件；農村非正規金融活動中的債權人常常通過暴力形式催收借款，導致大量違法行為出現；舉借高利貸的家庭可能會被沉重的債務壓垮，甚至家破人亡等等。這些無疑增加了社會的不穩定因素，也給國家的宏觀經濟調控增加了難度，更無法促進農村經濟金融的健康有序發展。

從以上分析不難看出，當前我國農村非正規金融的這種誘致性制度變遷無法克服自身的缺陷，給整個農村金融制度帶來的積極作用非常有限，也沒有形成本應有的與農村正規金融制度的良性互補。

政策建議

當前我國農村金融制度安排明顯處于非均衡狀態，農村非正規金融制度的存在就是我國農村金融制度失衡、金融二元化的一個重要表現，而要改善這一狀況，提高農村金融機構資源配置效率，就必須對我國農村金融制度在各個層面進行制度改革與創新。在推進制度改革時，應當充分調動農村微觀金融主體的主動性，允許能夠體現微觀主體需求的誘致性變遷成為改革的主導，并由監管當局和政府予以正確地引導和監督，即實行“自下而上”的誘致性制度變遷與“自上而下”的強制性制度變遷相結合的農村金融制度變遷模式。為保證預期效應的充分發揮，各項相關制度安排必須合理搭配，協調一致地發展，從而盡可能地減少摩擦與改革成本，加強各項制度的合力。

具體來講，第一，對于我國農村正規金融制度，由于過去30年的制度變遷取得了一定的成效并建立了良好的基礎，所以在推進改革時應當充分考慮新舊制度之間的銜接與過度、農村金融微觀主體對于制度變遷的接受意愿以及改革所要面對的各方阻力，從而有步驟的循序漸進地進行。諾斯的路徑依賴理論說明制度變遷具有歷史連續性和關聯性，因此，制度變遷與制度的歷史狀態密切相關，是一個不斷漸進演化的過程。這就要求我們在實踐中不能急于求成，必須遵循“漸進性準則”；第二，對于我國農村非正規金融制度，監管當局應當予以一定的引導和監督，對于微觀主體在響應獲利機會時自發倡導的或組織的誘致性制度變遷應當引起足夠重視，并通過相應的法律法規體系使之規范化運作，有了法律體系的約束和保障，農村非正規金融機構的運作和經營能夠更加規范合理，從而真正成為正規金融制度的良好補充。

總之，加快發展我國農村金融制度，難度很大，風險也很高，不僅需要農村金融機構自身業務的開拓和資產質量的提高，而且還有賴于監管當局監管能力的提高和整個國家金融安全網絡的建立以及法律體系的進一步完善。如果沒有在各項相關制度上做好準備，我國農村金融制度的發展很可能欲速則不達，甚至還可能導致巨大的金融風險而危機整個金融制度。在這一過程中，尤其要注意各項制度的合理搭配和協調一致，在醞釀和設計制度安排時，就應當充分考慮各項相關制度之間的合理搭配問題，盡可能地減少直至消除制度之間的摩擦或阻力，使最終的制度安排能夠消除某些子制度可能帶來的負效應，同時，制度之間必須充分協調配合，避免出現調節真空的問題。