關于提升南京城市應急管理能力的調查與思考*

中共南京市委黨校課題組

關于提升南京城市應急管理能力的調查與思考*

中共南京市委黨校課題組

城市突發性公共事件的頻發呼喚應急管理的常態化,有效的應急管理取決于能力建設,這就使得城市應急管理能力建設成為迫切需要解決的問題。本文通過調研,對南京城市應急管理能力狀況進行了分析,并嘗試性地提出了提升城市應急管理能力的政策建議。

南京;城市應急管理能力;政策建議

城市突發性公共危機事件是指“突然發生在城市中,造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害,危及公共安全的急需采取應急處置措施予以應對的事件。”[1]城市是一定區域內政治、經濟、文化和交通中心,具有人口集中、道路網密布、工廠商店比較密集等特點,所以城市一旦發生突發性公共危機事件,它所造成的后果非常嚴重。南京是江蘇省的省會,我國特大城市之一,近幾年南京城市化進程加快,既給南京城市發展帶來了新的機遇和新的動力,同時也帶來了很多不確定的危險源和致災因素,城市突發性公共危機事件頻頻發生,如2002年9月湯山中毒事件、2003年非典危機、2005年2月南京漢中門天然氣爆炸事故、2008年1月的雪災、2008年3月19日南京國際商城建筑工地重大安全責任事故、2009年6月30日張明寶醉駕特大車禍、2009年8月9日市體育運動學校游泳館消毒劑群體中毒事件、2009年11月4日南京兒童醫院“徐寶寶事件”、企業改制或征地拆遷引發的群體性事件、企業退休軍轉人員為其身份問題不斷群訪集訪等,都對城市政府的應急管理能力提出了挑戰。建立健全城市應急管理體系,不斷提升城市政府應急管理能力既是通往和諧南京的必由之路,也是和諧社會的價值體現,因此當前如何提升南京城市政府的應急管理能力顯得尤為迫切。

一、城市應急管理能力的構成要素

任何突發性公共危機事件都是對城市應急管理能力的挑戰和考驗。城市應急管理能力主要是指城市政府通過強化制度能力、行動能力、資源能力和精神能力來優化應急管理結構,從而以可持續的方式實現公共安全的進程。提升城市應急管理能力旨在強化政府有效應對各種潛在的公共危機的能力,實現城市公共安全和可持續的社會發展。在此我們認為,城市應急管理能力主要有以下幾個方面的構成要素:

(一)制度創新能力。制度是社會規則,它是組織存在和發展的內在結構與邏輯形式,也是維護組織存在和發展的規范體系。在全球化、城市化、社會復雜化和自然環境不斷惡化的時代背景下,城市突發性公共危機事件已由非常態化的偶發轉變為常態化的頻發,因此建立一套完善的應急管理制度,及時有效地治理各類公共危機事件,已成為政府不可回避的重要課題。這些制度創新體現在:一是權威的、專業的應急管理組織機構;二是高效的危機決策制度,以及為之服務的參謀咨詢系統和信息系統;三是公開的信息披露制度;四是完善的法制保障制度;四是督促政府部門及其官員認真履行應急管理職能、積極行動的行政責任制度。制度創新能力是確保政府在公共危機期間采取有效率行動的根本保證。

(二)行動能力。行動能力是政府在應急管理過程中所必須具備的各種應急能力。任何城市突發性公共危機事件都有一個發生、發展和控制的生命周期,因此城市政府需要基于這一特征,在不同階段采取對應時期的應急措施,致力于危機預防、應對、恢復和善后處理,提升應急管理行動能力,包括預防能力、快速反應能力、決策能力、聯動能力、溝通能力、社會動員能力和反思學習能力等。應急管理的行動能力已成為衡量政府管理水平的一項重要指標。通過提升和發展政府應對和處理各種公共危機事件的行動能力,以達到預防和有效減少各種災害和危機、維護城市公共利益和確保城市公共安全的目的。

(三)資源能力。資源能力是城市應急管理的“硬”能力,它是有效實施應急管理的物質保障。城市突發性公共危機事件一旦發生,對政府的考驗之一就是政府能否在短時期內解決危機所需的物質資源。因此城市應急管理能力主要體現在為其儲備和能夠調配的各種資源,包括人力資源、物質資源和技術力量等。

(四)精神能力。精神能力是指城市政府應對公共危機事件所具有的號召力、凝聚力、影響力和公信力等。[2]危機時刻,政府及其官員所表現出的責任感、快速反應、有力的應急措施,是政府獲得公眾理解、支持、信任與合作的基礎;政府及其領導所具有的堅強、毅力、冷靜、沉著和頑強的斗爭精神,又是凝聚人心、整合社會資源、戰勝危機的強大的精神動力。

二、南京城市應急管理能力狀況分析

近年來,南京市委市政府高度重視城市應急管理能力建設,逐步形成了具有南京特色的應急管理體系,為有效應對城市突發性公共危機事件奠定了基礎,集中體現在以下幾個方面:一是組建應急管理機構。按照中央應急管理工作的要求,市、區、縣政府都相應成立了應急辦,其職能是負責危機管理的日常工作和總值班工作,履行相關危機管理方面的值班、信息總匯和綜合協調職能,為城市政府處置突發性公共危機事件提供了組織保障。二是初步形成了南京市應急預案體系。2004年11月南京市出臺了《南京市突發公共衛生事件應急防治體系建設規劃》,市屬各部委辦局,各區、縣政府及下屬部門也都制定了應急預案。2006年1月出臺了《南京市突發公共事件總體應急預案》,形成比較完善的應急預案體系,覆蓋自然災害、事故、公共衛生和公共安全四大領域,共35個專項預案,并且不定期地開展應急演練,對城市突發性公共危機事件的預防和應對起到了很好的作用。三是逐步建立與完善應急管理機制。2003年非典危機后,南京市在公共衛生、安全生產、自然災害、社會穩定等重點領域逐步構建了突發性公共危機事件應急管理機制,為成功化解各類突發性公共危機事件,把南京建設成“全國最安全城市”之一奠定了良好的基礎。盡管南京城市應急管理體系建設取得了一些成績,城市政府應急管理能力不斷提高,然而鑒于南京城市突發性公共危機事件爆發的復雜性和制度性因素,南京的應急管理體系和能力建設仍遠不能滿足現實形勢的需要。

(一)應急管理制度能力不足。有效制度安排和創新是城市應急管理的保障和基礎,也是實施各項應急措施的依據。當前人們所擔心的并不是危機本身,而是制度的缺失,或制度對危機的反應遲鈍,制度能力的不足可能導致公共危機的蔓延或升級。結合南京市的應急管理實踐,制度缺陷主要體現在:一是缺乏高效統一的應急管理綜合指揮機構。南京市在公共事件總體應急預案中明確了市政府應急辦設在總值班室,副局級單位,履行危機管理方面的值班、信息總匯和綜合協調職能,但缺乏危機決策權、資源整合、調撥權。各部門成立的各類公共突發事件應急管理機構大多為虛設的領導(協調)小組,下設辦公室掛靠某個部門,很明顯都是臨時性、松散型的機構,雖然這種臨時機構能夠起到一定的作用,但是其缺點非常明顯:1.平時對公共突發事件的動態分析和預警缺位,無人對潛在的公共危機作分析預警;2.工作不具有延續性,經驗不能有效保留;3.需要處理政府各部門的合作,大量時間浪費在部門間的協調上;4.由于事先沒有專業人員研究政策和組織專家進行預警和預測,領導小組很難在短期內獲取所需信息。在這種體制下的應急管理容易形成多中心、多環節,不利于統一指揮。二是應急管理的法制建設不完備。無論是常態還是危機狀態,依法行政是政府實施有效治理的基本原則,尤其在危機狀態下,必須建立健全應急管理法律體系,防止行政權力的濫用。目前,能夠適用于城市應急管理的國家層面的法律法規有《突發事件應對法》、《安全生產法》、《消防法》、《環境保護法》、《傳染病防治法》、《防震減災法》、等,同時南京市結合實際也制定了一些相關的行政法規,如2009年出臺了《南京市重大險源監督管理暫行規定》等,但與南京城市應急管理實際需要相比很不完善,如南京市《突發事件應對法》實施細則、《南京市突發性公共危機事件的責任追究辦法》、《南京市應急物資管理辦法》等應急管理法規都沒有出臺。正因為如此,在城市應急管理過程中,政策和行政手段起著重要作用,法制雖發揮了作用,但并沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。三是缺乏綜合性的應急管理決策制度。不僅缺乏起核心作用的協調機構和輔助性的研究機構,而且缺乏輔助危機決策所需的專家庫和公共危機事件案例庫。四是缺乏有效的行政問責制。由于缺乏剛性的行政問責制度,使得有些政府職能部門及其領導不能很好地履行危機管理的職責,有的甚至在事件發生后相互推諉責任。五是信息公開披露制度仍有待完善。近幾年南京市加快信息公開披露制度建設步伐,在各級黨委、政府部門都設立新聞發言人制度,并在全國率先建立網絡發言人制度,但如何確保政府公布的信息快速、客觀、公正,避免類似2009年南京徐寶寶網絡公共事件的發生,仍需要進行制度創新。

(二)應急管理行動能力不足。城市突發性公共危機的突發性、緊急性、復雜性、危害性,對政府的應急行動能力提出了非常高的要求,需要政府具有超前的預防能力、快速的反應能力、有效的應急聯動能力、強有力的社會動員能力和科學的反思能力等,但綜觀南京市近幾年突發性公共危機事件的治理來看,政府應急行動能力明顯欠缺,主要體現在:一是預防能力不足。一方面部分政府行政機關及其領導還沒有充分認識應急管理的重要性和緊迫性。個別部門對公共突發事件認識不足,對事件產生的后果存在僥幸心理,政府對市民的應對公共危機基本知識的教育普及欠缺,廣大市民普遍缺乏公共危機意識。另一方面應急預案不很完善。現有的應急預案是由政府各部門分頭做的,缺乏統一的標準和綜合管理,各部門所作的預案無法對接,造成預案無法落實,而且多數部門的預案,缺乏科學的論證和專家指導,造成很多預案制定得過于粗糙,操作性不強。二是應急聯動能力不足。鑒于各種公共危機事件的交叉和邊界外溢效應,因此突發性公共危機事件的治理并不僅僅限于某一政府部門或領域,應急管理具有系統性,需要各部門之間的溝通協調,但由于南京應急管理體系建設基本是以部門為主,造成一些部門各自為戰,“條條分割”現象嚴重,設施、設備、信息不能共享,重復建設、資源浪費嚴重。如南京市的應急救援指揮系統大致包括:公安系統的應急聯動指揮中心、衛生系統的公共衛生事件的應急指揮中心、人防系統的應急指揮中心、南京市應急辦正在建設的應急指揮平臺等,應急指揮系統互不隸屬,網絡不能互聯互通,資源不能共享,這種以部門為主,缺乏統一規劃的公共突發事件應急管理體系建設不僅投資大而且效率不高。三是社會動員能力不足。過去計劃經濟條件下主要依靠政治優勢和組織保證,確保了危機狀態下的社會動員。現階段市場經濟條件下,隨著國有企業改制、基層組織建設面臨種種問題,危機社會動員的難度加大,政府對各類非政府組織、基層單位、民營個私組織和市民個人的動員能力明顯下降,緊急狀況下征用企業的車輛、物資時,少數民營企業往往以影響生產等理由搪塞。四是善后處理能力不足。對如何治療各種危機后遺癥,撫平受害民眾的心理創傷,盡快恢復其生理和心理健康;如何對公共危機事件發生的原因、應急管理體制、機制、法制作出評估,及時發現問題,加以修正等,重視不夠。

(三)應急管理資源能力不足。就人力資源而言,目前我市形成了以公安、消防、武警、衛生為主體及各職能部門為補充的應急救援隊伍,但這支隊伍處置一般性的危機尚能應付,但是在處置特大規模公共危機時則顯得力量不足;對于一些特殊種類的危機,缺乏處置事件所需的專業知識和技能,存在處置力量盲區。就財力資源而言,應急管理資金投入不足。盡管每年各級政府都有財政預算用于應急管理,但數量不足,顯然無法滿足應急管理需要,需要建立完善的應急財政反應機制。就物質資源而言,政府應當建立和完善各種戰略性資源的儲備,以便在關鍵時期有效地調動。而南京還沒有建立起完善的應急物資儲備和管理制度,應急資源分散,難以整合,缺乏長遠規劃,資源能力的不足嚴重制約城市應急管理的成效。

三、提升南京城市應急管理能力的幾點政策建議

突發性公共危機事件的頻發對南京的城市經濟社會發展構成了嚴重威脅,考驗著政府應急管理能力。當前必須以科學發展觀為指導,緊緊圍繞“社會治安穩定、經濟建設安全、人民生活安寧”的核心目標,按照黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會和黨的十七大所提出的“全面加強應急管理工作、提高保障公共安全和處置突發事件能力”的要求,全面提升南京城市應急管理能力和水平,在此我們提出如下建議:

(一)加強城市應急管理的制度能力建設。制度能力建設是加強城市應急管理能力建設的關鍵,對政府來說應該將重點轉向城市應急管理制度構建和創新。制度能力建設主要涉及到以下幾個方面:一是建立一個高效統一的應急管理綜合協調機構。從美國等發達資本主義國家危機管理的經驗來看,都有一個統一的危機管理綜合協調機構,如美國在中央一級建立了聯邦應急管理局,在州、市、縣設立了應急管理中心,擔負著應對各種事關公共安全的突發事件和災害的重任。從我國國內來看,深圳成立“深圳市處置應急事務委員會”作為全市的緊急事務管理機構。在此我們建議設置南京市突發事件應急管理委員會,其職能就是制定南京城市公共安全戰略與規劃,編制突發事件應急預案,協調各部門之間的關系、各種應急資源的整合、儲備和調撥。南京市政府下屬部門包括公安、地震、衛生、水利、交通、農林、安監、氣象等部門設立應急管理辦公室,形成由南京市突發事件委員會統一領導、各部門參與、職責明確的應急管理組織機構,解決目前存在的部門分割、各自為政、協調困難、應急聯動能力不足的問題,從而提高快速反應能力和危機事件的處置效率。二是建立健全應急管理法制。非常時期需要非常法制,必須加快城市應急立法工作,為有效處置突發性公共危機事件提供法律依據,將城市應急管理工作納入法制化軌道。根據《憲法》、《突發事件應對法》、《國家安全法》等法律法規,抓緊組織力量,開展調研制定《南京市救災工作管理條例》、《南京市救災資金管理辦法》、《南京市突發性公共危機事件責任追究辦法》、《南京市〈突發事件應對法〉實施細則》等地方性法規或行政規章,進一步明確各級政府及其職能部門的應急管理職責,用完善的法規確保城市應急管理工作的順利開展。三是建立健全應急管理決策制度。南京應該組建由減災協會、科研單位、大專院校等領域的專家學者組成的應急管理專家委員會作為專家支持系統,展開各種類型的突發性公共危機事件的研究,為南京市公共危機事件的有效治理提供專業、科學的智力服務。同時應加快開發緊急指揮決策支持系統軟硬件技術,以提高危機事故緊急處置指揮能力。四是建立健全危機信息披露制度。信息公開披露制度能力建設在城市應急管理過程中也至關重要。我們應該加強和創新應急管理中的信息披露制度,著力構建政府與新聞媒體之間的良性互動關系,充分發揮媒體在應急管理中的重要作用,在第一時間向公眾快速傳遞公共危機信息,切斷謠言滋生和蔓延的空間,確保公眾的知情權。

(二)加強城市應急管理的行動能力建設。突發性公共危機事件一旦發生,首先考驗的是政府的應急行動能力,若應急行動能力不強,就會導致危機失控,將會給社會造成難以彌補的損失。應急行動能力的強弱直接影響城市應急管理成效,直接關系到城市公共安全。目前頻頻爆發的突發性公共危機事件警示政府必須以高度的責任感和使命感認識到提高政府應急行動能力的重要性。為此必須做到:一是增強危機意識和強化危機預防能力。英國著名危機管理專家邁克爾·里杰斯特指出:“預防是解決危機的最好方法。”居安思危、未雨綢繆、防患于未然,做好危機的預防和預警工作是城市應急管理的基礎。必須構建城市危機預警體系和危機監測體系,特別是加強城市重大危險源排查、監測和管理,在關注常規的地質災害、氣象災害、生態災害的同時,要密切注意應對城市信息災害、城市恐怖襲擊、城市經濟恐慌等新的危險源,從城市布局和城區建設規劃發展上統籌考慮,并且制定科學的應急預案,組織有針對性的應急演練,將應急管理納入到政府常規工作的流程中來,納入到法治軌道中來,切實做危機預防工作,將危機消滅在萌芽狀態。二是完善應急聯動機制,提高處置公共危機事件的合力。有效處置公共危機事件需要政府各個部門之間實行跨界應急聯動,實行統一指揮、信息共享、協同運作,而南京目前存在的應急管理資源分散、部門分割、各自為政、重復建設的現狀顯然無法做到資源共享、部門聯動。為此南京必須改變目前公安、人防、衛生等多個應急指揮中心并存的離散狀態,建立權威性、強制性的應急聯動指揮中心做為政府應急管理的核心機構,并且制定相應的法律對各職能部門的職權加以細化、明晰,整體上形成有法可依、有章可循的綜合制度框架。三建立健全志愿化、組織化的社會參與機制,提高社會動員能力。應急管理如果過分依賴政府,則不利于市民社會和有限政府的構建,因此政府應大力培育和發展各種非政府組織,擴大政府應急管理中參與主體的多元化,最大限度地吸納各種社會力量,并有責任促使社會各界的合作,發揮社會的綜合力量,從而形成政府與社會的良性互動和合作,實現城市應急管理效能的最大化。四是建立健全危機善后處理機制,提高政府科學反思能力。一個善于學習的政府應能夠及時總結經驗教訓,并進行制度的變革和創新來回應社會系統提出的要求,將危機轉變為契機,因此作為政府來說,提高科學的反思能力非常重要,包括危機后的獨立調查、評估報告、問責處理、修正錯誤以及危機后的政策改進、組織變革等,從而化危機為發展和創新的機會。

(三)加強城市應急管理的資源能力建設。突發性公共危機是社會發展過程中必須付出的一種異常的經濟代價,危機救治需要大量的人力、物力和財力,必須加強城市應急管理的資源能力建設。就人力資源而言,在各專業應急救援力量的基礎上,建設以專職應急救援力量為基礎,以駐寧部隊為支援的救援隊伍。同時,廣泛發動群眾,組成志愿者隊伍,建設社區的自救互救隊伍,形成具有廣泛基礎、較高專業素質、組織相對緊密的應急救援力量體系。關于財力資源,應該健全由政府、社會捐助、社會保險構成的應急管理財政支撐體系,并且制定相關法律制度加以保障。政府是應急管理的主體責任者,因此每年市級財政應該按G DP的總量劃撥定量的資金專門作為應急資金。但由于政府的財力是有限的,因此除政府撥款外,必須建立健全社會捐助機制,大力鼓勵、培育和發展各種慈善基金,并且加強對各種社會捐款的審計監督,保證捐款的使用效益和公開透明度。此外,還可以利用市場機制,通過優惠政策鼓勵商業保險,使中國保險業進入公共風險保障領域,合理分擔政府財力保障責任。關于物資保障,政府首先應該組織制定《應急物資管理辦法》和《應急物資儲備方案》等相關法律法規,明確政府各部門和職責及應急物資配置、儲備和使用原則,保障應急工作的順利開展。其次針對南京應急物質資源分散等問題,市政府應開展充分調研,對各部門各類應急資源,包括人力、財力、物力等情況進行普查,摸清家底,并且加以整合,在此基礎上建立南京市應急物資保障數據庫和物資儲備、調撥、使用管理制度,只有這樣才能確保物資保障及時。

(四)加強城市應急管理的精神能力建設。城市突發性公共危機事件不僅對社會秩序與黨和國家人民生命財產造成嚴重危害,同時也對社會公眾的心理造成巨大沖擊,出現迷惘、悲觀、焦慮、非理性、猜疑等消極心理。危機的成功應對需要公眾的理解、支持、參與、信任與合作,需要社會的團結和凝聚力,只有堅強、有力、負責任的政府及其領導人才能穩定人心,凝聚民心,整合和動員社會各種資源,戰勝危機,因此在城市應急管理中加強精神能力建設至關重要。在此我們認為主要要做到:一是在危機時期,政府主要領導人必須深入第一線,親臨現場,充當危機應對的領頭羊和精神支柱。面對危機,需要城市政府及其領導人挺身而出,在第一時間到達現場,靠前指揮,與民眾零距離接觸,手與手相握,心與心相通,通過這種親和力增進社會各階層的團結和凝聚力,提升民眾戰勝危機的信心。二是在非危機時期,不斷加強政府自身建設,優化政府形象,提高政府公信力。良好政府形象和政府的公信力是危機中與民眾進行有效溝通合作的前提條件,也是政府爭取民眾理解、支持、合作的心理基礎,它們決定著危機時期政府的凝聚力和社會動員能力。因此對于南京市各級政府來說,既要重視危機時期政府部門及其領導的行為和形象,同時又要強化非危機時期政府自身建設,樹立責任政府和有能力政府形象,不斷提高政府的公信力。政府只有在平時致力于建設廉潔、務實、責任、高效的公共服務型政府,才能在危機時期更具有號召力和凝聚力,才能領導人民戰勝危機。

[1]何錚等.城市突發公共事件的內涵、類型與風險識別研究[J].公共行政,2008,(10).

[2]韓志明.政府公共危機能力的不確定性分析[J].湖北社會科學,2007,(3).

(責任編輯:筱 文)

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C916

A

1672-1071(2010)05-0108-05

2010-07-13

課題組負責人兼執筆人:馬建珍,成員:郝繼明、王建蓮、陳華、項曉霞、唐雙杰、梁霖。