建立完善政策體系推動三網融合進程

徐 鑫,陳 新

（中國電子信息產業發展研究院，北京 100846）

建立完善政策體系推動三網融合進程

徐 鑫,陳 新

（中國電子信息產業發展研究院，北京 100846）

本文從三網融合的技術、市場趨勢、政策環境等方面出發，分析了構建推動三網融合發展的政策體系的必要性，提出了推動三網融合的政策取向和政策體系的主要任務和著力點，最后對三網融合政策體系進行了初步設計，希望對國家制定有關政策提供借鑒。

三網融合；政策取向；政策體系

Abstract:Based on the present situation of technology,market and policy,this paper analyzes the necessity of constructing policy system to promote the development of three networks convergence,shows policy orientation and main task for the construction,and puts forward preliminary design of policy system.

Key words:three networks convergence;policy orientation;policy system

所謂三網融合，是指電信網、計算機網和有線電視網三大網絡業務應用融合，即在同一個網絡上可以同時開展語音、數據和視頻等多種不同的業務［1］，而不是將三網融合為一個物理網絡，或者互相取代。加快推進三網融合對于提高國民經濟信息化水平，滿足人民群眾日益多樣的生產、生活服務需求，形成新的經濟增長點，具有重要意義。我國政府在20世紀90年代就決心大力推動三網融合，相關政策法規也一直在籌備、制定和推行的過程中，2010年國務院常務會議做出“加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合”決定，三網融合開始進入實質性推進階段。然而，要實現三網融合，最大的調整不是技術問題，而是我國三網的現行法規體系和監管體系問題［2］。我國三網融合的法律政策體系建設和管理體制滯后于技術、市場和產業發展，全面推動三網融合仍需加強政策體系建設。

國內學者關于三網融合的研究主要是從網絡外部性、創新擴散、網絡競爭等經典理論出發，論述三網融合的技術路線、實施方案、企業競爭戰略等，對于三網融合的政策研究多集中于政府管制，主張建立統一的監管機構（張維華，2002；王俊豪，2003；周宏仁，2006），或者把監管權交予第三方 （余暉，2007），大多主張借鑒國外三網融合經驗，加速《電信法》立法進程，促進電信和廣電的雙向準入，對于構建三網融合的政策體系研究還比較少，研究總體處于初級階段。本文從加速推進融合的現實任務和融合產業的長遠健康發展的角度對融合的政策體系進行了設計，希望為有關部門制定相關政策提供借鑒。

1 政策是促進三網融合的重要手段

推動三網融合的關鍵在于政策體系和行業管理體制。從國外經驗、國內行業發展現狀以及當前政策環境看，建立完善有利于三網融合的政策體系已經十分迫切。

1.1 國際經驗表明政策環境是促進三網融合發展的有力保障

20世紀90年代以來，發達國家相繼解除了電信企業與廣電企業相互進入限制，基本實現電信網、互聯網和廣電網的三網融合。截至2005年，在30個經濟合作與發展組織（OECD）成員國中，有48家三網融合運營商，服務的形式主要以DSL，有線網和光纖等有線網絡形式，而以3G、WiFi、WiMax和WiBro方式也可能提供網絡融合的服務［3］。英國是三網融合體制最為徹底的國家［4］，有線電視公司經營電話業務比較成功，也是電信公司最早開始提供IP電視（IPTV）的國家。目前，80%的英國家庭擁有數字電視，65%的家庭擁有寬帶接入服務［5］。但是，相對體制融合的步伐，英國三網融合的業務發展仍然較為滯后，寬帶基礎設施建設也有待提升。美國信息產業的三網融合是一種自然實現的過程，融合是競爭的產物。近年來，由業務融合帶動的網絡融合在美國發展迅速，其中尤以IPTV和VoIP帶來的沖擊最大，給三網融合注入了強大生命力。但美國在三網融合進程中也不是一開始就完全相互準入的市場競爭，在1996年制定的《電信法》中，對有線電視業者采取了一定的傾斜政策。

1.2 我國已基本具備進一步開展三網融合的技術條件、網絡基礎和市場空間

目前，我國已基本具備進一步開展三網融合的技術條件、網絡基礎和市場空間，加快推進三網融合已進入關鍵時期。我國電信和廣電的許多相關企業在推進三網融合的進程中進行了艱苦的努力，已經有許多重要的創新，對我國新興產業的發展具有潛在的、重大的意義。我國不僅掌握了三網融合核心技術，完成了成套設備和系統研發，開展了規模化應用示范，還在三網融合方面提出了創新的網絡體系架構，率先解決了可管、可控、可信等核心技術問題，使我國在新一代信息通信網若干核心技術方面達到世界先進水平，大大提升了我國信息產業和現代服務業的綜合競爭力。當前，我國三網融合的三種模式：IPTV、數字電視及手機電視均發展良好，具備較高產業化能力和市場推廣前景。三網融合業務已在多個城市開始試點，且進行得有聲有色。如：江蘇廣電數據中心項目的落實，奠定了江蘇廣電NGB新一代媒體數據中心的網絡基礎。青島基于數字電視網的“三網融合”技術研發工作取得突破，部分成果已進入產業化應用試點，計劃建設“無線城市”，“利用新一代網絡和無線通信技術，加速‘三網融合’，建成覆蓋全市的無線寬帶城域網。”山西在國內首次打破“三網融合”的障礙，推行了兩種融合模式，利用山西移動遍及全省農村的光纜網絡同時為寬帶上網、IP電話和有線電視業務提供傳輸通道，實現基于光纜傳輸網的三網融合。

1.3 現有政策體系還不完善

從總體看，三網融合政策經歷了由“全面禁止”、“規劃引導”、“逐步開放”的演變過程。新政的推出標志著三網融合進入實質性階段，但是，與相對成熟的技術和市場相比，三網融合政策體系仍不完備，體系建設需求更為迫切。第一，三網融合新政目前只是一個大概框架，部分政策原則性較強，需要更多具體細則來落實，特別是需要從“一網三用”的角度多進行研究，研究未來融合三網的互聯網上各類應用，制定其在新環境下的發展方略和管理措施［6］。第二，與發達國家和一些發展中國家相比，我國在信息化方面的立法明顯滯后，不僅是已有立法的范圍只覆蓋了信息化建設很小的領域，而且立法的效力層次較低。部分政策還存在不完善和相互矛盾之處，亟待清理。第三，三網融合缺乏統籌規劃，下一代廣播電視網和下一代網絡各自為戰不利于網絡資源共建共享；融合性業務發展缺乏規劃引導。雖然《互聯網視聽節目服務管理規定》（國家廣電總局、信息產業部【2007】56號令）提出要制定互聯網視聽服務業務指導目錄，但是，該目錄至今仍然沒有出臺［7］。

2 三網融合的政策取向

建立以加快推動三網融合為中心的產業政策體系，就是要把所有對發展有促進作用的法律規范、經濟政策、技術政策、人才政策等統一在三網融合業務發展的目標之下，形成主次分明、層次清晰的政策體系。在制定三網融合政策體系時，需堅持以下政策取向。

2.1 注重政策的體系完整性、協調性和可操作性

三網融合問題的解決是一項系統工程，在設計政策措施時，必須堅持增強政策的體系性、統籌促進三網融合相關政策，實現政策功能有效協同，增強指導性和可操作性。除了時間表外，還應有關鍵技術研發及產業化推廣方案，三網融合發展規劃，試點推廣實施方案等一系列規劃、措施和標準等，服務于三網融合的整體部署。注重政策間的有機結合，做到不交叉、無空位，實現政策功能有效協同。雖然目前的政策已為三網融合定調，但這一政策還過于籠統，一些細節有待明確。

2.2 注重發揮市場機制作用和企業市場主體地位

市場機制是推進三網融合的基礎。三網融合的發展必須充分發揮市場機制的作用。通過政策的制定，規范市場環境。激發和提升市場主體的發展活力，破除條塊分割，保障企業權益不受侵犯，鼓勵企業創新和公平競爭，促進充滿活力的市場環境的形成。

2.3 注重提高行業管理水平和強化支撐環境建設

政府的責任在于消除或減少阻力，營造一個有利于三網融合發展的體制、機制和政策環境［8］。要切實提高政府行政管理水平，減少審批權限，加強監管職能，從以往的行政審批權，轉向為通過發展規劃、產業政策、技術標準等對微觀主體進行服務。

2.4 注重解決當前發展瓶頸和引導產業健康發展

政策體系的制定既要立足當前，解決當前緊迫問題，如產業發展的關鍵技術，市場化推廣、管理體制等；同時又要著眼長遠。注重產業長遠發展的關鍵問題，如培育壯大企業、培育核心競爭力、開拓業務模式、加強監督管理等。要圍繞三網融合不同階段政策需求，不斷研究新情況、新問題，及時調整和完善政策體系。

2.5 注重技術創新和市場應用創新相結合

創新是持續發展的動力源泉，要注重發揮技術和市場兩個創新引擎。通過提升技術創新能力，突破關鍵技術，搶占國際競爭的制高點，通過市場應用創新，拓展市場空間，引導消費需求。三網融合歸根結底，在于先進技術和產品應用和融合業務的普及，三網融合的進程，將是一個新技術應用、新產品推廣，以及新業務啟動、調整的前進過程。如果僅僅是電信、廣電雙方互相搶占對方的市場，無疑會造成惡性競爭，導致資源配置的低效率。三網融合政策體系要注重技術創新能力的培養和市場應用創新的支持保護，使技術創新和市場應用創新成為推動三網融合動力源泉。

2.6 注重保障網絡安全和發揮公益作用相結合

網絡安全是新形勢下的重要問題。在發展三網融合業務的同時，要注重網絡安全和信息安全。因此，在制定政策時，必須要超前謀劃，認真關注、深入研究新技術和新業務帶來的網絡信息安全問題。同時，注重發揮三網融合產業的公益作用，通過政策的制定，引導企業承擔社會責任，對運載的內容負責，鼓勵先進和主流文化內容的傳播，另外，通過管理辦法和有關條例規范行為，明確責任，對承載內容進行適當的監管。

2.7 注重融合政策實施的節奏和力度

政策要考慮廣電和電信的屬性差異。廣電系統由于投資、利益主體的多樣性，現在市場化運作能力并不具備與電信企業充分競爭的條件。在推動三網融合中應充分考慮廣電系統的發展。

3 主要任務和著力點

3.1 加快推進電信網、廣電網雙向準入

全球發展經驗表明雙向準入是三網融合的基礎，必須有步驟、有力度地促進電信網和廣電網的雙向準入。雙向準入可以使雙方都能夠根據自身的資源優勢和特點，通過競爭和合作，在開展融合業務的基礎上，不斷拓展新的業務領域，推動國家信息化建設，給消費者提供更加便捷和優質的服務。

3.2 加快推進共性技術、關鍵技術、基礎技術和關鍵軟硬件的研發和產業化

三網融合的共性技術、關鍵技術、基礎技術和關鍵軟硬件并非十分成熟，必須加快推進其研發和市場化運作，為三網融合提供實質性保障。目前，實現三網融合面臨著一系列的技術挑戰。國外在三網融合方面的技術、運營及商業模式等都已經十分成熟，而我國一些技術領域尚處于起步階段，如果在技術上沒有做好準備，一方面會拖累三網融合進展，另一方面也會給國外技術和企業可乘之機。

3.3 加快進行試驗、試點和示范推廣

目前三網融合在試點方面已經非常多，各地都結合自身情況展開積極探索，在融合技術、服務模式、運營主體等方面都取得一定的積極經驗。但是，我國幅員遼闊，地區情況差異巨大，目前還難以把一個地區的成功經驗推廣到全國范圍，因此，必須加快進行實驗室布局和示范推廣，不斷總結經驗，最終將三網融合業務推向全國范圍，讓全民共享融合成果。

3.4 加快推動基礎網絡建設和改造

寬帶基礎設施是三網融合的物理基礎。在國家《2006—2020年信息化發展戰略》中明確提出到2020年為邁向信息社會奠定堅實基礎，實現綜合信息基礎設施基本普及。同時，信息網絡是新形勢下搶占后危機時代的戰略性新興產業之一，必須給予政策上的支持和發展規劃上的指導。

3.5 加快推動服務模式和業務模式創新，積極培育新型業態

業務模式是三網融合發展的關鍵問題。要積極培育和支持以服務模式和業務模式創新為特征的企業成長，在政策方面要加大知識產權的保護。

3.6 加快促進三網與傳統產業和新興產業的融合

三網融合并不是一個嶄新的產業，三網融合是在現有產業基礎上，打破現有行業格局，實現深度資源整合的產業。因此，推動三網融合過程中必須促進三網融合與其他產業的融合，增強三網融合產業的覆蓋面積和生命力。

3.7 加快形成適應融合業務發展的新型監管體系

新的業務模式的長遠健康發展離不開監管機制和體系的建立健全。在融合之后，按照國際發展規律，需要形成適應于新的行業和業務運營的監管主體。

3.8 加快形成信息安全保障體系

必須把信息安全保障作為首要問題。結合三網融合新的業務模式特點，針對新近涌現出的終端和信息傳輸介質，要切實建立和加快形成信息安全保障體系，如開展手機、網絡實名制等措施的研究。尋找有效對策，加強技術手段的研發，建立齊抓共管的聯動機制，落實責任，打造一個安全穩定的三網融合大平臺。

4 加快建立有利于三網融合的政策體系

4.1 法律法規體系

三網融合的實質性進展離不開法律保障。從國外發展趨勢上看，各國均制定了相應的法律規范。我國早已把電信法提上立法日程，但由于種種原因始終未能成行，在當前融合趨勢下，必須加速立法進程，盡快頒布實施《電信法》。整理現有法律規范，積極清理與三網融合發展不一致、相沖突的條文，創造信息化發展的良好法制環境。同時，法律規范制定上形成體系，根據信息技術應用的需要，適時修訂和完善知識產權、未成年人保護、電子證據等方面的法律法規。針對三網融合趨勢，抓緊研究和制定基礎設施保護法、信息安全法、公民信息權益、無線頻譜、電子政務法等方面的信息化立法。

4.2 體制改革政策

管理體制改革是保障三網融合的根本。避免和減少政府職能交叉、重疊，實現網絡管理與內容管理的分離，建立統一、高效、安全的監管體系。探索建立融合型監管機構，基于內容和網絡管理分離，成立專門融合監管機構，按照業務流程，協調不同部門的監管職能。同時，進一步放寬運營牌照和行業準入機制，引導和促進民營資本進入。英國等國家和地區的做法表明，制度和體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。

4.3 產業政策

抓緊梳理現有三網融合產業政策，修訂完善已有產業政策，適時研究制定新的產業政策。加快調整、修訂、合并廣電和電信部門現有政策和規定，就三網融合與相關產業發展問題進行專門的、通盤的研究。建立公開、平等、規范的行業準入制度。鼓勵電信企業繼續深化改革，進一步推進電信運營企業建立和完善現代企業制度。研究廣電企業、電信企業兼并重組或聯合的可行性，鼓勵企業開展戰略合作，推廣新業務、商業模式。

4.4 經濟政策

設立中央三網融合專項資金，充分發揮中央財政資金的引導作用。對三網融合涉及的產品開發、網絡建設、業務應用及在農村地區的推廣，給予金融、財政、稅收等支持。在國家技術改造資金中支持傳統信息網絡改造升級，促進基礎網絡建設。完善政府采購制度，將三網融合相關產品和業務納入政府采購范圍，優先采用國產設備、產品和服務。鑒于三網融合對于經濟的帶動作用，建議比照戰略性新興產業的優惠政策予以支持。開展三網融合試驗區融資試點，探索促進三網融合業務推廣的融資政策。積極探索融資渠道，鼓勵支持企業通過上市、發行債券、上市公司配股和增發新股等方式籌集資金。

4.5 技術政策

三網融合還需要對一些關鍵軟硬件技術、共性技術、基礎技術進行研發和產業化。三網融合技術路線還不是非常完善，存在一定爭議。在政策引導方面，為避免引發系統性風險，鼓勵市場主體采取多種路徑發展。注重引導創新資源向企業聚集，通過制定相關政策鼓勵企業從事三網融合的技術研究與產品開發，為產業發展營造良好的生態環境。專利、知識產權和標準是激勵創新的重要制度保障，這是決定企業發展成敗的重要因素［9］。加快建立適應三網融合的國家標準體系，應盡快制定與三網融合新政相適應的各類業務標準和網絡接入技術標準。

4.6 人才政策

牢固樹立人才是第一資源的觀念。大力培養三網融合創新型人才，加強復合型、創新型人才的引進、培養和使用，注重高端技術人才，業務開發人才的培養，研究制定相應的分配政策和激勵措施。進一步深化人才制度改革，形成開放、流動、人盡其才的用人機制。注重海外人才的引進，制定和落實服務外包人才優惠政策。

三網融合政策體系，需要以三網融合發展為核心，綜合技術政策、行業管理體制、財稅金融等政策手段的協同一致，相互配合。為此，需要有關部門積極開展工作，形成上下聯動、協調配合的工作體系，共同為三網融合營造良好環境。

［1］國家信息化專家咨詢委員會.推動三網融合進程的建議［R］.2006.

［2］ 胡瑜熙.三網融合發展現狀探討［J］.電視技術.2008，48（5）：12-16.

［3］ Organization for Economic Co-operation and Development.Mutiply Play.2006.

［4］朱金周.英國三網融合的體制與政策及對中國的啟示［J］通信世界.2007.12.

［5］英國通信部長.“三網融合”還需等待市場選擇［N］通信產業報.2010.

［6］朱金周.三網融合政策需務實推進［N］.中國電子報.2010.

［7］黃澄清.從“一網三用”看三網融合［N］.中國電子報.2010.

［8］周宏仁.為三網融合營造良好的政策環境［N］.中國電子報.2010.

［9］ 江澤民.新時期我國信息技術產業的發展［J］.上海交通大學學報.2008，43（10）：1589-1607.

（責任編輯 劉傳忠）

Establish Sound Policy System of Three Networks Convergence

Xu Xin,Chen Xin
（China Center for Information Industry Development,Beijing 100846， China）

F062.5

A

科技部《三網融合技術政策研究》課題資助（項目編號：2008AA01A306）。

2010-03-24

徐鑫(1982-)，男，遼寧鐵嶺人，中國電子信息產業發展研究院碩士研究生；研究方向：科技管理與技術創新。