新時期中國競爭性民主的歷程、啟示與展望*
——基于主要行政干部選舉選拔的視角

童慶平

(蚌埠坦克學院政工室 安徽 蚌埠 233050)

新時期中國競爭性民主的歷程、啟示與展望*
——基于主要行政干部選舉選拔的視角

童慶平

(蚌埠坦克學院政工室 安徽 蚌埠 233050)

從行政選舉角度看,新時期中國的競爭性民主起源于村民自治,然后擴展到城市社區自治;在基層自治層面競爭性民主全面展開的背景下,鄉鎮層面的競爭性民主也日漸擴大,目前正在向縣區乃至更高層面發展。在競爭性民主發展過程中,人民群眾的政治參與熱情是主要推動力,上級黨委直接決定了這種民主的發展,黨中央在很大程度上對人民群眾的這種政治創新熱情也予以了認可。這種競爭性民主已經取得了很大的成效,其向上發展的趨勢符合執政黨的政治預期以及黨的群眾路線的要求,其基本條件也已具備。因而,這種競爭性民主必然會逐步由基層自治層面向上推進。

新時期;中國;行政選舉;競爭性民主

從行政角度看,競爭性民主是指在主要行政負責人選舉過程中引進競爭性因素。在當前我國的行政干部選舉過程中,無論是叫直選、海選、公選還是推選,都或多或少、或顯性或隱性地涉及到了競爭,都可以歸入到競爭性民主之列。本文的行政層級不但包括鄉鎮政府、縣區政府以及廳局級政府部門,而且包括基礎自治層面。因為從性質上看,村委會實質上是鄉鎮政府的派出機關,承擔著許多行政的職能。

一、新時期中國競爭性民主的發展歷程

(一)基層自治層面的競爭性民主全面展開

1980年代初,隨著人民公社的解體,我國農村出現了治理真空。在此情況下一些地方開始探索新的治理形式。1980年2月,廣西宜州縣三岔公社合寨村85戶農民以無記名投票方式推選產生了我國歷史上第一個村委會。合寨由此被稱為“村民自治第一村”。此后,不斷有村民選舉的村委會替換大隊委員會來處理農村公共事務。村民在選舉中的主動性促成了政府的認可。1982年憲法對于農民的這種創造予以了確認。1983年10月,中央頒發了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,對如何建立村委會提出了具體要求,“村民委員會的建立進入了具體的實施階段。”[1]1986年,吉林省梨樹縣開展了最早的村委會海選。全國人大常委會分別于1987年和1998年制定了《村民委員會組織法》試行本和正式本。1988年6月,民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。在1990年民政部發出《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》后,村民自治在全國各地普遍開展。

城市社區居委會的競爭性民主起步較晚。1998年夏,青島市四方區兩個居委會開始直選試點,居委會直選由此拉開帷幕。1999年,上海的浦東新區和盧灣區、北京和南京也開啟了居委會選舉試點。2000年底到2001年11月,廣西南寧、柳州、桂林和武鳴縣等地進行了20余次居委會直選試點。桂林市秀峰區的直選成為當時全國大中城市轄區推行社區直選面最大的一個城區。2002年5-10月,廣西在全自治區范圍內進行了社區直選,共8個地市364個社區進行了直選(約占社區總數的54%)。柳州市柳南區第一次使用了國際通用的用布簾子遮擋的秘密劃票間,外國觀察團首次對社區競選進行了觀摩。北京市東城區九道灣的社區直選于2002年8月17日進行,這是一場差額直選,社區居民熱情參與,場面熱烈。深圳市從2002年4月開始進行社區選舉改革,除了推進戶代表投票的辦法外,還在村改居的地方都實行了直選。2003年3-11月,寧波市海曙區59個社區全部進行了直選,澄浪社區居民還進行了秘密劃票,取消了代票和流動票箱,并首次運用了半透明的票箱。

目前,基層自治層面的競爭性民主在全國各地普遍開展起來。

(二)鄉鎮層面的競爭性民主范圍逐步擴大

與居委會直選幾乎同時,一些地方黨委在鄉鎮長選舉中大膽地引入了競爭性民主。①其中主要有四個地方:1998年10月,四川省南部縣采用的公推公選的辦法選舉副鄉鎮長;1998年12月,遂寧市市中區步云鄉進行的中國第一例鄉長直選試點;1999年初深圳市龍崗區大鵬鎮海選鎮長候選人;1999年山西省臨猗縣卓里鎮的兩票選任制。

進入新世紀,鄉鎮長選舉中的競爭性民主范圍進一步擴大。2001年,廣西恭城瑤族自治縣恭城鎮公推公選副鎮長;2002年湖北省京山縣楊集鎮兩推一選鎮長。兩個月后,湖北省又選取了11個鄉鎮擴大試點。四川省則進一步擴大了直選范圍,在2001 -2002年的鄉鎮換屆選舉中,全省約有2000個鄉鎮實施了直選。四川省鄉鎮一級的直選一般是在舊做法的基礎上增加幾個環節,引進競爭因素,并在一定程度上使得正(副)鄉鎮長的產生成為一個開放的系統。2003年6月,江蘇省宿豫縣在11個鄉鎮政府實行一把手公推競選。②公推競選取得了巨大成功。受到公推競選成功的鼓舞,宿豫又進行了公推直選試驗。公推直選就是由全體黨員直接進行差額選舉。通過公推公選和公推直選產生的鄉鎮長,實行3年任期制,期滿重新選舉產生?？h委、縣政府根據鄉鎮長職位的不同要求,分別與當選人簽訂任期工作目標責任狀,實行崗位目標管理責任制。如今,競選在宿遷已經制度化、常態化,成為干部選任的一種重要方式。2004年2-4月,云南省石屏縣七個鄉鎮同時進行了直選鄉鎮長的試點。

(三)更高層面的競爭性民主開始啟動

鄉鎮層面競爭性民主的發展推動了更高層面競爭性民主的啟動。2000年,中共長治市委開展了公選干部的探索,首先進入公選的有16個崗位。其中,市衛生局局長、郊區區長、平順縣縣長3個正處級職位有93人報名,經過資格審查45人正式入選。6月6-8日,45位候選人一一登臺進行述職演講,電視臺直播演講,299名正處級以上干部直接投票。2003年10月,江蘇沛縣開始公推公選縣長(同時進行的還有金壇市市長選舉改革)。公推公選包括發布公告、報名與資格審查、二輪民主推薦、駐點調研撰寫調研報告、演講答辯和現場民意測驗、差額考察、全委會票決、依法任命等程序。在民主推薦階段,先召開有754名縣處級干部參加的首輪推薦會,從符合條件的70名報名者中推薦出12名人選;第二輪推薦由29名市級領導干部從第一輪推薦產生的12名人選中再推薦出6名。為杜絕不良現象,在通知與會人員時不提前告知會議內容,推薦會上當場劃票投票計票,有關人員現場監督。公開選拔階段取消了文化知識測試,在駐點調研、撰寫調研報告的基礎上,組織演講答辯、民意測驗,重點考評推薦人選的綜合素質和實際工作能力。最后的綜合得分按調研報告、演講答辯和民意測驗3:3:4的積分比例計算,選出前3名進入組織考察程序。組織部門對這3名人選進行差額考察,市委全委會對考察確定的2名建議人選進行無記名投票表決,最后確定1名作為縣長候選人提交縣人大常委會和人代會依法選舉任命。2003年以來,南京開展了四次公推公選。十七大以后,縣級和縣級以上的競爭性民主進一步擴大。2008年5月,浙江嘉興推出7個副處級崗位面向全國海選。同年夏天南京公開選拔6個正局職位;11月廣東省面向全國公選百名廳處級干部,這是迄今為止進行的規模最大的選舉。2009年6月,江西省開始公選正廳級干部。自1998年以來,廣西已經五次面向全國公開選拔干部。2010年5月,廣西第六次面向全國公選377名專業領導人才,這也是單批次最多的一次,其中副處級職位45個。

二、新時期中國競爭性民主發展的若干啟示

(一)人民群眾的政治需求是競爭性民主的主要動力

發端于1980年代初的村民自治對國家民主的發展產生了“促進和擴散效應”。[2]在村委會選舉的推動下,這種競爭性民主朝兩個方向發展。在橫向上,村委會選舉顯然對城市社區選舉產生了積極影響,許多城市的選舉技術與方法直接參照了村委會選舉。在廣西柳州市的某些社區選舉中,還引入了村委會直選的機制和做法,采用海選的方式進行候選人提名、實行預選和競選、設置秘密寫票處等。在縱向上,鄉鎮長的直選“體現了村民選舉的內在邏輯性”。[3]從時間上看,最早進行的鄉鎮長選舉改革出現在1998年,和居委會直選幾乎同時。人民群眾的政治參與熱情不但催生了競爭性民主,而且是保證這種民主繼續發展的基本動力。鄉鎮層面的經驗表明,一旦人民群眾嘗到了這種民主形式的甜頭,他們就表現出較高的政治熱情,不希望停下腳步。以步云為例,起初鄉民對上級政府所說的直選反應冷淡,因為他們不相信會有這種事,他們也的確不了解什么是直選。除打工者外,留在步云的大多是老人、婦女,其中多數人根本不識字,有的可能連直選這個詞都沒聽說。面對這種情況,市中區決定組織人馬進行大力宣傳。經過大量的解釋宣傳,最終調動了鄉民的積極性。到了2001年底,原先直選出來的鄉長任滿屆期,步云又面臨著是否還要繼續直選新一屆鄉長時,廣大村民眾口一詞說:選舉不能再走回頭路,以往的鄉長都是上面定名單,代表劃圈圈,任期三年滿了,有的甚至調走了,我們還不認識,我們有事也不好找。但現在就不同了,選舉時我們面對面提問,有什么要求和困難,鄉長根據實情給予我們承諾,誰能當好我們的鄉長心中也有底,投票的時候也不盲目。[4]市中區委為了滿足老百姓的愿望,決定在步云繼續進行直接鄉長候選人。2004年4月,云南哈尼族彝族自治州石屏縣七個鄉鎮同時開展鄉鎮長直選工作,十萬群眾以空前高漲的政治熱情參與了投票,參選率高達97%。

(二)上級黨委直接決定著地方競爭性民主的發展

鄉鎮長直選的推動著、組織者和實施者都是縣(市)委。從提出改革設想、設計具體方案、組織和操作每一個程序到確認選舉結果等,全都是在縣(市)委的領導、參與甚至具體操辦下進行的。選舉的競爭性和開放性的強弱,選舉面的大小,選舉職位的高低,等等,都在縣委或市委的掌握之中。[5]在宿豫,仇和親自打電話給宿遷市組織部長王元慧,讓她大力支持宿豫干部選拔制度的改革。上級黨委之所以支持鄉鎮直選,主要出于以下動因。(1)出于黨管干部的原則邏輯。黨管干部、下管一級,任命誰為鄉鎮政府領導干部本來就是縣委的權限。從這個邏輯來看,上級黨委必須對鄉鎮的直選負責。(2)鄉鎮干部公信力的削弱。遂寧市保石鎮發起改革的直接原因是“發生了新橋鄉鄉鎮干部集體挪用、貪污群眾集資款項的事情,以及保石鎮干部集體挪用、貪污公款的事情,群眾對鄉鎮干部以及對鄉鎮干部的產生方式發生了信任危機。正值區里9個局委的副職搞公開選拔、競爭上崗,所以決定同時進行保石鎮鎮長候選人的公推公選。”[5](3)提高鄉鎮政府的工作能力。四川省雅安市的經驗表明,提高鄉鎮政權汲取資源的能力以推動地方經濟發展是這兩個地方開展直選的重要動力。不僅如此,雅安市委還有通過鄉鎮一級的公推公選,將經濟建設和社會事業的責任在各級政府之間、國家與社會之間重新分配的意圖。[5](4)探索干部任用機制改革。這基本上是各地改革的共同目的。宿豫縣改革的目的是“以公開、公平、公正來克服吏治腐敗和用人上的不正之風,以注重實績、鼓勵競爭來調動想干事、能干事、干成事的人的積極性,用民主推薦、民意測驗和重民心、民意來引導干部用權為民”。[6]衡州市實行民推競選副縣長的目的在于擴大黨內民主和基層民主,形成“從多數人中選人,由多數人來選人”的用人機制,把靠得住、有本事、執政為民的優秀干部選拔上來,發現和儲備一批素質好、有潛力的后備人才,為衙州實現跨越式發展提供強有力的組織保證?！盵7]

(三)黨組織對人民群眾政治權利的保護是根本前提

從基層自治來看,由村民自發創造的村委會選舉在1982年就得到了國家憲法的確認。全國人大常委會則及時總結經驗,制定了《村民委員會組織法》。民政部也多次制定部門規章制度對村民自治予以引導。2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中,又提出要保障農民的知情權、決策權、參與權和監督權?？梢哉f,沒有中央的支持,村民自治不可能這么快就普遍開展起來。

肇始于1998年的鄉鎮長選舉改革一直沒有得到中央的明確認可,沒有法理上的依據。在這種情況下,黨組織的態度就顯得尤其重要。從鄉鎮層面來看,縣(市)委乃至省委的支持是其得以順利展開的根本前提。得到支持的一般能夠安然無事,否則就有巨大的政治風險。2003年8月,重慶市城口縣坪壩鎮進行的綜合政體改革實驗是由鎮黨委獨自進行的。之后在上級的干預下被迫停止。推動這次改革實驗的主要領導,時任坪壩鎮黨委書記的魏勝多被免職并“雙規”15天,后又被罷免縣人大代表資格。多年后,魏勝多仍然在為當年的行為奔走與申訴,“期望得到一個客觀、公正的回應”。從縣級、廳級來看,這種競爭性民主除了得到了上級黨委的大力支持外,還應該得到了黨中央的默認。這是因為,如果說基層的競爭性民主對中國現有的干部任用體制沖擊不大,有了縣級地方黨委的支持就能夠比較順利進行的話,那么地方政府的選舉改革對于現有的干部政策無疑要產生很大的影響。在這種情況下,如果得不到省委乃至黨中央的默認,那么,這種政治創新的直接發起者無疑要承擔非常大的政治風險。事實是,許多“第一個吃螃蟹”的人并沒有因為推動競爭性民主而受到責難;相反,不少人如許步健(原宿豫縣委書記)、仇和(原宿遷市委書記)和張錦明(原遂寧市中區委書記)還得到了提升?？梢娺@種創新熱情其實得到了黨內高層組織的保護。

(四)競爭性民主不與經濟發展水平及選民文化程度正相關

經驗表明,競爭性民主與經濟發展水平沒有明顯的正相關關系。地處深圳的大鵬鎮經濟水平明顯好于步云鄉、石屏縣和宿豫縣,但其改革中途夭折了。而其他幾個地方則搞得轟轟烈烈。最早推行縣長選舉改革的沛縣也地處蘇北,并不具有經濟優勢。從文化水平來看,在步云鄉1998年鄉長直選的選民中,文盲比例近50%。[8]石屏縣選民的文化程度也不高。大鵬鎮居民的文化程度和開放意識均高于步云,但這種優勢并沒有轉化為高漲的民主參與熱情。步云鄉的經驗表明,文化程度低可能會影響投票時的認知,但這并不意味著選民就缺乏選舉能力,認知上的缺陷可以通過技術層面解決。步云鄉在第一次直選中,選舉主持機構為了讓不識字的選民能夠順利投票,特地為他們統一設置了代填票處,并在秘密劃票間安放候選人照片。在第二次直選時又作了進一步的完善,首次在選票上印制了候選人照片,如果選民不識字或不會寫字,可以依據照片在候選人名下打勾或叉,也可按手印,據稱在中國這也是首創。③可見文化水平也不是不可克服的障礙。李景鵬先生等人的研究表明,選舉的動力主要源于人民對自己利益的關切度,而人民對利益的關切度,則取決于利益的分配方式和自身利益的受損程度。[9]正如張錦明所言:“民主在你們上面是理論問題,是制度設置問題;對我們基層政府官員來說,只是程序操作問題;而對普通老百姓來說,則是個人利益問題。選舉能不能對他們有利,能不能保護他們的利益這才是至關重要的。”[10]選舉是選民表達自身利益訴求、實現自身利益的主要途徑。只要認識到這一點,他們就會積極參與選舉,這與當地的經濟發展水平及選民的文化程度并沒有必然聯系。

三、對中國競爭性民主的未來展望

已經出現和正在進行的鄉鎮及其以上層面的競爭性民主還只是對現有體制進行的一種有限、謹慎的調整。各地在推行過程中也還面臨著不同的困境。盡管如此,我們認為這種競爭性民主肯定會向上發展。這主要因為以下原因。

(一)競爭性民主在推行過程中取得了很大的成效

首先,推動了干部選拔任用機制的創新。推行競選之前,鄉鎮長的產生一般是由縣委決定候選人——鄉鎮黨委向鄉鎮人大(主席團)提名候選人——鄉鎮人大投票表決通過并予任命。而鄉鎮人大的代表基本上由鄉鎮黨委提名,并在鄉鎮黨委政府的幫助下當選。這樣,鄉鎮長的選舉就在縣鄉黨委、鄉鎮人大之間形成了一個閉合的流程,其中沒有開放的競爭。新式的選舉一般都要經過宣傳發動、公開報名、資格審查、公開推薦、組織考察、公開選拔、公示任職等程序,其過程一般都公開報道。這種干部選拔機制還權于民,讓群眾當家做主,選定領導干部,人民群眾必然會對其選出的干部給予更多的關注和監督。這就擴大了推薦者與被推薦者的范圍,一些原本在組織“視野之外”的優秀干部被推了出來。通過這種競爭性民主,各地選出了一批素質較高的干部。如步云鄉選出了譚曉秋;石屏縣選出的七個鄉鎮長都是公認的政治堅定、有品德、有能力、有強烈事業心并受黨培養教育使用多年的干部[11];沛縣選出了孟鐵林;浙江衢州的競選則產生了三名“可敬的副縣長”。[7]第二,比較有效地解決了地方治理難題。對所有干部來說,競選都傳遞著一個明確的信號:“如果在工作中不注意照顧群眾的利益和意見,那么即使有上級的支持,也很有可能在競爭性選舉中敗下來;另一方面,如果在工作中多照顧群眾的意見和看法,即使上級的支持力度有限,自己仍然可能贏得選舉走上鄉鎮領導崗位。它促使所有干部在服從上級指示和照顧群眾利益時尋求新的平衡點。這個平衡點是向照顧群眾利益的方向移動的?！盵5]譚曉秋認為:作為直選出來的鄉長,他的每一句競選承諾都是“債務”。不兌現承諾,就是欺騙群眾。[12]在競選時他作了10項承諾,兌現諾言就成為鄉政府施政的工作重點。[13]在沛縣,孟鐵林上任不久就了解到開發商違約、甚至一房多賣,導致許多人血本無歸的情況。他迅速組織人力,成立專門班子,經過艱苦努力,終于查清此案。此外,選舉改革后各地不同程度地解決了大吃大喝等不正之風。這兩方面的轉變帶來的是干群關系的緩和。步云鄉3年來成為市中區唯一沒有群眾上訪的鄉鎮,也沒有反映干部問題的匿名信。石屏縣改革后到中央、省和州上訪的人員比以前大大減少。[14]第三,推動了政治文化的“正向”發展。吉林省梨樹縣的經驗表明,經過近20年的民主實踐,“梨樹的村民委員會直接選舉已經逐漸內化為村民的一種習慣性價值取向和行為模式,從而推動了當地鄉村政治文化向積極的方向發展,即‘正向’的發展?！盵15]事實上,選民通過參與競選學會了如何發揮自己的政治作用,變得更加關心政治,并感到自己是其中的一員正在發揮作用,從而得到滿足感和歸屬感。同時,競選也順應了選民的意愿,使選民真正得到了好處,這更增加了他們對競選的信賴。

(二)競爭性民主的發展趨勢符合執政黨的政治預期

小平同志在1987年就曾說:“大陸在下個世紀,經過半個世紀以后可以實行普選?，F在……我們有十億人口,人民的文化素質也不夠,普遍實行直選的條件不成熟?！盵16]彭真也很早就指出,村民自治“是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了,逐漸就會管一個鄉的事情;把一個鄉的事情管好了,逐漸就會管一個縣的事情,逐步鍛煉、提高議政能力?！盵17]2006年9月5日,溫家寶在接受歐洲媒體采訪時也重申:“民主建設特別是直選,要根據國情循序漸進。中國政府堅信,群眾通過基層的直接民主形式管理好一個村,將來就可能管好一個鄉,管好一個縣、一個省,真正體現國家是人民當家作主?！雹芩跋嘈?中國的民主將繼續發展。20-30年之后,整個中國社會將變得更加民主、更加公正,司法制度將進一步改善?！盵18]黨的十六大和十七大的一個基本精神也是要擴大公民的選舉權利和選舉的競爭性。黨的十六大明確要求擴大基層民主,轉變黨的執政方式。十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案把尊重和保障人權寫進了憲法,公民權利當然包括選舉權。黨的十七大報告指出,政治體制改革“必須隨著經濟社會發展而不斷深化,與人民政治參與積極性不斷提高相適應”;要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與,最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務”;要“深化鄉鎮機構改革,加強基層政權建設,完善政務公開、村務公開等制度,實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”;要“堅持黨管干部原則,堅持民主、公開、競爭、擇優,形成干部選拔任用科學機制。規范干部任用提名制度,完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系,完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴大干部工作民主,增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性?！庇纱丝梢?不斷發展競爭性民主是執政黨的政治愿望。正如推動雅安直選的市委書記魏宏所說的,“基層民主權利還原于群眾后,群眾的政治熱情、參與意識有可能給鄉村建設帶來積極的因素,這是我們黨這么多年希望看到的和希望產生的?！盵5]可以說,魏宏的話代表的不僅是個人的觀點,而在很大程度上代表了執政黨的意識形態。

(三)競爭性民主的發展趨勢符合黨的群眾路線要求

新時期中國競選的產生和發展主要是各級人民群眾積極創新的結果。(1)廣大人民群眾和地方政府根據實際情況,創造了海選、直選、兩票制等多種形式的競爭性民主。盡管有不同的聲音,但這種競爭性民主的發展步伐一刻也沒有停止。從黨的十六大到黨的十七大期間,“全國有300多個鄉鎮開展領導班子直選試點,其中在提名階段實行組織推薦與黨員推薦相結合,也就是‘公推’方式來產生候選人的做法已經得到普遍推廣?！?2)競爭性民主不但在行政選舉中呈現出縱向發展,而且許多地方在黨委班子的產生過程中也引入了競爭性民主,并且也呈現出向上延伸的勢頭。許多地方的鄉鎮黨委書記的產生要經過公推公選或公推直選。2008年6月,中共貴陽市委則將出缺的花溪區、小河區、修文縣、息烽四個區縣黨委書記崗位拿出來,在全市范圍內公推競崗。同年12月,云南省在全省范圍內公開選拔38名40歲以下的副廳級黨政領導干部和省屬國企經營管理人員,其中包括11名市委和州委常委委員職位。2009年5月,深圳市首次采用黨組推薦、聯名推薦、自薦和黨員直接選舉的方式選舉市民政局機關黨委委員、書記、副書記和紀委書記。(3)經過20多年的基層自治,人民群眾對于競選的認同度大大提高,已經開始產生了向上擴展競選的訴求。肖唐鏢老師根據1998-2001年對江西省和江蘇省的三個調查樣本研究就發現,不但許多村民認為直接選舉應該擴大到鄉鎮長選舉中,而且許多鄉鎮干部也認為應該進行這種直選,不少人還支持縣長、省長直選。⑤由此可見,這種競爭性民主是人民群眾在實踐中創造出來的;而不斷擴大這種民主也是人民群眾的愿望。按照黨的群眾路線,我們應該尊重人民群眾的首創精神。

(四)擴大競爭性民主的基本條件已經具備

首先,物質基礎基本具備。有人認為,“一個國家越富裕,它準許的民主可能性就越大?！盵19]競爭性民主的經濟成本確實較大。但是,步云在推行第一次競選時的人均純收入只為1636元,而1997年我國農民的人均純收入已高達2090元。[20]正是這樣一個經濟發展滯后的地方,卻在1998年舉行了全國范圍內首次鄉長直選。石屏縣雖然是國家重點扶持的貧困縣,卻于2004年進行了中國最大規模的直選。石屏一個27000人規模的試點鄉鎮的經驗表明,該鎮直選工作歷時近40天,總費用為共計15項190319元。其中,直接用于選舉的費用所占比重不高,許多支出是因為試點工作造成的,如果轉為正常,一些費用完全可以省掉。如果精打細算,二三萬人規模的鄉鎮的正常直選經費在五六萬元左右就可以了。⑥這么大一筆開支應該是現有的鄉鎮能夠承受的。其次,制度條件逐步完善。在憲法層面,我國憲法規定“一切權力屬于人民”;國家公民“不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權”。在法律層面,社會主義法制體系已經初步建立,組織法、選舉法中有關選舉制度的規定,為公民行使選舉權利提供了法律保障和制度支撐。在政治文件層面,黨代會政治報告、黨和國家領導人的公開職務講話等也都在很大程度上對這種民主予以了確認。此外,各地在推廣競選過程中還出臺了許多地方性規章制度。這些制度規范事實上較好地保障了各地改革的開展,也為進一步擴大選舉提供了經驗。第三,選民素質逐步提高。有一種觀點認為,中國農民的素質太低,不宜進行直選。這種憂慮并非完全沒有道理。但是,一方面,我國九年義務教育已基本普及,選民的文化水平還在不斷提高,政治素養也有了很大的發展,特別是選民的民主意識不斷增強。另一方面,經驗表明選民的素質已能適應鄉鎮競選的要求。此外,日益發達的交通和通訊技術也為選舉改革提供了技術支持。

結 論

新時期以來,中國基層和地方政府行政主要人選的產生經歷了由委派到選舉和選拔的轉變。真正的選舉選拔必然有競爭。這種競爭性民主始于基層自治,而后逐步向上發展。當然,競爭性民主的發展肯定不會一帆風順。這是因為,在理論層面還有不同觀點。如有人“把一些地方在村委會選舉、鄉鎮長直選方面所作的嘗試,甚至把在支部書記直選、鄉鎮黨委書記直選、黨代表直選方面的嘗試,都看作是照搬西方模式,有抵觸情緒。”[21]甚至有人說鄉鎮直選違反憲法。在技術層面這種競爭性民主在不少方面還不夠完善。此外,還有些“城市人不知道居委會主任要自己選”。[22]所有這些因素都會影響到競爭性民主的發展。我們認為,對于競爭性民主的合法性問題還是采取小平同志的態度比較好。1960年代他在論及生產關系變革時就說:“生產關系究竟以什么形式為最好,恐怕要采取這樣一種態度,就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產,就采取哪種形式;群眾愿意采取哪種形式,就應該采取哪種形式,不合法的使它合法起來?！盵23]基層的競爭性民主最初也是在體制外生長起來,然后才合法化的。對鄉鎮及其以上層面的競爭性民主的發展也應采取這種態度。而技術層面的問題則會逐步完善。由此,這種競爭性民主必然會逐步向上發展。

注釋:

①基層和地方政府創造的選舉形式在各地名稱不同,政學兩界有時候對同一地方的選舉叫法也不一致。限于篇幅,本文不一一區分,一般統一用競選(競爭性選舉、選拔)來表達。

②“焦點訪談”節目組在江蘇采訪時偶然發現了這個新聞,并在請示后作了一期公推競選的節目。節目送審播出后,公推競選就變成了公推公選。

③對于選票的設計問題,李凡從技術層面提出了很多精到的見解。李凡等:《創新與發展——鄉鎮長選舉制度改革》,東方出版社2000年版,第220-223頁。

④http://world.people.com.cn/G B/1029/42354/ 4786507.html

⑤肖唐鏢老師的研究發現,74.6%的鄉鎮干部贊同鄉鎮長直選(其中認為“應該且目前可以實行”的占19.4%,認為“應該但目前條件還不成熟”的占55.2%),65.7%的村干部(15.1%,50.6%)和47.1%的村民贊同(22.3%,25.8%)直選;55.2%的村干部和60.9%的村民同意“下一步就該搞鄉鎮長選舉”了。參見肖唐鏢:《鄉鎮長直選的民意基礎》,《中國農村觀察》2003年第1期,第55-65頁。

⑥支出情況大體如下:培訓骨干及開動員會13500元;相關會議費3101元;補助村委會直選工作經費33000元;村委會召開黨員、干部、村民代表會議費30690元;鄉鎮聯席會議費2150元;打印材料費6900元;文藝演出、宣傳經費11755元;制作選票、票箱、證件經費4756元;差旅費7344元;人代會經費20283元;接待費3000元;參會人員住宿費5120元;車輛費用33050元;總結表彰費12500元;臨時費用3200元。參見譚忠英,曾新原:《縣級范圍內直選鄉鎮長引出的思考》,http://www.chinavalue. net/Article/Archive/2004/11/17/1867.html。

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(責任編輯:玉 東)

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1672-1071(2010)04-0033-07

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教育部哲學社會科學研究重大攻關項目“地方政府改革與深化行政管理體制改革研究”(06JZD0033)的階段性研究成果。

2010-05-24

童慶平(1967-),男,安徽霍山人,中共上海市楊浦區委黨校特約研究員,蚌埠坦克學院政工室教員,博士。研究方向:當代中國政治。