試論政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)力干預(yù)機(jī)制

胡朝陽

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210096）

試論政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)力干預(yù)機(jī)制

胡朝陽

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210096）

政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化需綜合行政確認(rèn)、行政許可及其他諸多行政權(quán)的有效干預(yù)，政府介入權(quán)等權(quán)力干預(yù)需要與其知識產(chǎn)權(quán)等私權(quán)保護(hù)保持價值平衡，從而實(shí)現(xiàn)公益優(yōu)先與“私權(quán)自治”的法治理念整合。中國權(quán)力干預(yù)機(jī)制的法制實(shí)現(xiàn)方面，既要著力培育項(xiàng)目承擔(dān)者的自主權(quán)利意識，也應(yīng)有效樹立政府職能部門的積極行政理念，特別在政府研發(fā)投入、政府采購、政府專利資助政策等方面要提高其權(quán)力干預(yù)效率。

政府資助科技項(xiàng)目；成果轉(zhuǎn)化；權(quán)力干預(yù)

Abstract:A variety of administration power such as administration admit,administration confirm and other concerning power ought to be comprehensively applied in order to availably interfere with the achievements transfer in the government-funded science and technology project.The value balance should be held between the power interference such as march-in-rights and the private right protection such as intellectual right,in order that the principle of the rule of law ought to be integrated between the public welfare precedence and the private right autonomy.If the power interference mechanism above-mentioned would be realized in chinese legal system,not only the independence right consciousness of the project stakeholder must be put forth effort to grow by the administration agency,but also the principle of positive administration ought to be effectively established by relation government functions.And the government power interference should be effectively play an active role particularly in the area of the government R&D investment,the government procurement,and the government subsidy patent policy,etc.

Key words:government-funded science and technology project;achievements transfer;the mechanism of the power interfere

新時期特別是金融危機(jī)以來，美國質(zhì)疑中國的自主創(chuàng)新政策，認(rèn)為中國過多資助產(chǎn)業(yè)科技的自主創(chuàng)新政策帶有貿(mào)易保護(hù)主義色彩，甚至試圖通過放松對華高技術(shù)出口管制而誘使中國放棄其新近出臺的鼓勵自主創(chuàng)新政策，以期長期保持對華技術(shù)優(yōu)勢乃至技術(shù)壟斷控制，遏制中國自主創(chuàng)新能力崛起。在此背景下，作為產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的重要一環(huán)，政府如何干預(yù)政府資助的科技成果轉(zhuǎn)化便成為備受社會各界關(guān)注的重要問題。

1 問題的提出：政府如何干預(yù)政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化

2009年11月，中國科技部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展2009年國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》，要求供貨商在被列入《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》前必須獲得產(chǎn)品認(rèn)定，所有申報(bào)產(chǎn)品都要擁有中國的知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌，且申報(bào)人的知識產(chǎn)權(quán)須完全獨(dú)立于海外機(jī)構(gòu)或個人。美國質(zhì)疑中國在政府采購中給予本國自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)惠的政策，認(rèn)為這與其一貫倡導(dǎo)的自由貿(mào)易精神相悖。即使2010年我國在高科技產(chǎn)品采購方面部分放寬其倡導(dǎo)的“自主創(chuàng)新”標(biāo)準(zhǔn)，僅要求政府采購目錄上的產(chǎn)品符合中國法律法規(guī)，申報(bào)人擁有或有權(quán)在中國使用該產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)，美方對此仍有不滿，甚至指責(zé)這是中國改革開放政策的“倒退”［1］。美國的上述質(zhì)疑顯然有其政治、經(jīng)濟(jì)與科技等深層動因。不過，隨著市場競爭加劇和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼或行政手段干預(yù)科技成果轉(zhuǎn)化確實(shí)會面臨著更多挑戰(zhàn)。

由此引發(fā)的問題在于，政府如何合法而有效地干預(yù)科技成果轉(zhuǎn)化尤其是政府資助科技項(xiàng)目的成果轉(zhuǎn)化。所謂政府資助科技項(xiàng)目是指各種利用國家財(cái)政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)基金項(xiàng)目或科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目，例如我國自改革開放以來先后設(shè)立的高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃 （863計(jì)劃）、基礎(chǔ)研究計(jì)劃 （973計(jì)劃）、國家科技支撐計(jì)劃、科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)計(jì)劃和來自部委與政府政策引導(dǎo)類計(jì)劃以及其他各級各類科技基金項(xiàng)目等。由于政府資助科技項(xiàng)目基于國家財(cái)稅轉(zhuǎn)移而設(shè)立，因而政府如何借助于權(quán)力干預(yù)而有效促進(jìn)此類科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化，勢必關(guān)系到公共科技投入績效。對此，我國借鑒移植美國《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）修訂了《科技進(jìn)步法》，其第20、21條首次從國家立法層面改革其知識產(chǎn)權(quán)歸屬的權(quán)利配置機(jī)制，規(guī)范其政府介入權(quán)行使的權(quán)力干預(yù)機(jī)制，促進(jìn)政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化。所謂權(quán)力干預(yù)是指國家（機(jī)關(guān)）及其公職人員借助公權(quán)特別是行政權(quán)對資源的控制而影響公民、法人或其他組織的行為選擇。上述政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)利干預(yù)機(jī)制主要體現(xiàn)為，當(dāng)項(xiàng)目成果的知識產(chǎn)權(quán)未能為項(xiàng)目承擔(dān)單位及時實(shí)施或涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益時，國家可依（第三人）請求或自行決定行使政府介入權(quán)，重新調(diào)整其知識產(chǎn)權(quán)歸屬與運(yùn)用中的利益分配，督促項(xiàng)目承擔(dān)者對其申請取得的項(xiàng)目成果知識產(chǎn)權(quán)及時加以轉(zhuǎn)化。目前，《拜杜法案》所確立的權(quán)力干預(yù)模式早已為日本、德國、我國臺灣地區(qū)、俄羅斯、澳大利亞乃至許多發(fā)展中國家（地區(qū)）爭相效仿。

不過，《拜杜法案》的立法背景乃在于美國彼時面臨的政府干預(yù)不足。1950年美國通過《國家科學(xué)基金法案》大量投資基礎(chǔ)研究以搶占高科技制高點(diǎn)，可到20世紀(jì)70年代末，其高科技優(yōu)勢并未轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，國際競爭力反而落后推行產(chǎn)業(yè)（技術(shù)）政策的日本。于是 1980年 《史帝文森法案》（the Stevenson-Wydler Technology Innovation Act）與《拜杜法案》等促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策法令相繼出臺。鑒于聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室與大學(xué)（中小企業(yè)與非營利組織）在結(jié)構(gòu)屬性、資金來源上存在差異，美國對其技術(shù)轉(zhuǎn)移分別加以立法。此后，《拜杜法案》歷經(jīng)1984年公法98-620和2000年公法104-113的修訂，《史帝文森法案》歷經(jīng)1986年、1989年、1991年、1995年和2000年多次修補(bǔ)。值得注意的是，美國擁有成熟的風(fēng)險資本市場、嫻熟的專利維權(quán)律師，而發(fā)展中國家的專利許可限于本地市場，雖有類似美國大學(xué)與聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的部門，卻并無類似美國聯(lián)邦與州的政治結(jié)構(gòu)及其社會政治體制。況且美國大學(xué)研究系統(tǒng)分散、以競爭性研究人員為主導(dǎo)，而聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室卻采取集中、自上而下的管理模式。所以Benton C.Martin認(rèn)為，發(fā)展中國家應(yīng)關(guān)注有關(guān)法案在美國獨(dú)特社會結(jié)構(gòu)的運(yùn)行而非簡單照搬其法條。擁有類似美國聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室高度管制型科研機(jī)構(gòu)的國家宜優(yōu)先采取類似CRADAs （Cooperative Research and Development Agreements，即美國1986年《聯(lián)邦技術(shù)移轉(zhuǎn)法》關(guān)于聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室與企業(yè)和學(xué)術(shù)界間的合作研發(fā)協(xié)議）的法律控制模式，而擁有類似美國大學(xué)科研機(jī)構(gòu)的國家宜優(yōu)先考慮較少限制性的立法［2］。日本自2001年起大幅改革國立科研機(jī)構(gòu)，將89所國立科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成59個獨(dú)立行政法人，2003年制定《國立大學(xué)法人法》并于次年實(shí)施國立大學(xué)法人化計(jì)劃，通過法人化資產(chǎn)運(yùn)營管理體制改革適應(yīng)1999年《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》（日本版“拜杜法案”）的有效實(shí)施。這說明上述美國有關(guān)法案所確立權(quán)力干預(yù)模式的普適性是有限的。

我國改革開放以來的相當(dāng)長時期內(nèi)，政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化基于法治理念的權(quán)力干預(yù)制度設(shè)計(jì)，而基于“私權(quán)自治”理念的權(quán)利配置制度設(shè)計(jì)亦顯見不足，權(quán)力干預(yù)效率低下。1984年頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)研究成果管理的規(guī)定》（試行）第6條和1989年《國家科委“863”計(jì)劃科技成果管理暫行規(guī)定》第11、13條不僅將政府資助科技項(xiàng)目成果統(tǒng)統(tǒng)歸于國家所有，且對項(xiàng)目成果的轉(zhuǎn)讓、實(shí)施和推廣應(yīng)用采取嚴(yán)格的行政命令或行政審批管理模式。1994年頒布《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃知識產(chǎn)權(quán)管理辦法》雖改變了以往將政府資助科技項(xiàng)目成果籠統(tǒng)歸于國家的做法，首次賦予項(xiàng)目承擔(dān)單位可與項(xiàng)目資助（管理）部門通過約定而確立項(xiàng)目成果的權(quán)利歸屬與利用方式，并賦予項(xiàng)目組成員等第三方在項(xiàng)目承擔(dān)單位怠于申請專利時可自行申請專利，雖然第12-14條淡化了項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)讓、實(shí)施和推廣應(yīng)用的行政指令性，不過因行政審批范圍過寬，難以充分激發(fā)項(xiàng)目承擔(dān)者基于“私權(quán)自治”投身創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的熱情。隨著1999年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展高科技實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，此后逐步借鑒《拜杜法案》有關(guān)權(quán)力干預(yù)模式，自2000—2003年科技部等部門針對政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化陸續(xù)出臺有關(guān)行政規(guī)章。盡管2007年修改《科技進(jìn)步法》增設(shè)20、21條，但因其國家立法的剛性和粗略，加之作為國務(wù)院行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則闕如，而上述條款在項(xiàng)目承擔(dān)者權(quán)利配置上也僅采準(zhǔn)用性立法模式且不盡合理，因而上述立法所確立有關(guān)權(quán)力干預(yù)機(jī)制仍難以有效發(fā)揮作用。

2 政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中權(quán)力干預(yù)機(jī)制的法理分析

政府干預(yù)政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化往往受諸多影響因素制約，只有深入揭示其權(quán)力干預(yù)機(jī)理才能有效探尋其權(quán)力干預(yù)效率提高之策。政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化兼含私法（民事）與公法（行政）雙重法律關(guān)系，因而其權(quán)力干預(yù)機(jī)制的有效性與其權(quán)利配置機(jī)制的合理性密切相關(guān)。私法法律關(guān)系主要涉及項(xiàng)目承擔(dān)者與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或參與人（職務(wù)發(fā)明人）就有關(guān)職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造權(quán)益分配的權(quán)利與義務(wù)，項(xiàng)目承擔(dān)者與共同參與項(xiàng)目資助（或研發(fā)）的第三方、接受轉(zhuǎn)委托的第三方等參與人之間就委托或合作開發(fā)所產(chǎn)生的權(quán)利與義務(wù)，項(xiàng)目承擔(dān)者與項(xiàng)目成果知識產(chǎn)權(quán)的受讓人（或被許可人）、社會公眾等之間就有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)移及其利益分配中的權(quán)利與義務(wù)。公法法律關(guān)系主要涉及知識產(chǎn)權(quán)主管機(jī)關(guān)與項(xiàng)目承擔(dān)者（負(fù)責(zé)項(xiàng)目研發(fā)的單位及其有關(guān)部門）之間就其發(fā)明創(chuàng)造的權(quán)利授予及其強(qiáng)制許可使用中的權(quán)利與義務(wù)，以及項(xiàng)目資助（或管理）機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目承擔(dān)者之間就其項(xiàng)目投資與管理及其研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)歸屬利用與轉(zhuǎn)化中的權(quán)利與義務(wù)。

政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)力干預(yù)機(jī)制主要涉及知識產(chǎn)權(quán)主管機(jī)關(guān)、項(xiàng)目資助（管理）機(jī)構(gòu)的行政確認(rèn)權(quán)或行政許可權(quán)運(yùn)用。當(dāng)項(xiàng)目成果 （專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)、軟件）依上述有關(guān)立法被授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者依法取得時，項(xiàng)目承擔(dān)者作為知識產(chǎn)權(quán)人須（經(jīng)知識產(chǎn)權(quán)主管機(jī)關(guān)）公開其發(fā)明創(chuàng)造而給予公眾相應(yīng)補(bǔ)償方能申請取得其有關(guān)權(quán)利，知識產(chǎn)權(quán)主管機(jī)關(guān)據(jù)此對其進(jìn)行授權(quán)實(shí)際上是對此種補(bǔ)償機(jī)制合法性的一種行政確認(rèn)。當(dāng)項(xiàng)目承擔(dān)者依法選擇保留該項(xiàng)成果的知識產(chǎn)權(quán)卻又未能及時對其加以有效實(shí)施的，或者出于國家安全、國家利益和重大社會公共利益的考慮，國家便可應(yīng)第三人申請或自行決定行使政府介入權(quán)，重新調(diào)整該項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)的歸屬及其運(yùn)用的利益分配，以使公眾（含知識產(chǎn)權(quán)受讓人、被許可人）免受其知識產(chǎn)權(quán)濫用或怠用之害，及時分享該項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化所帶來的社會收益并由此獲得合理補(bǔ)償，其政府介入權(quán)行使實(shí)乃基于所謂“第二層補(bǔ)償”［3］機(jī)制而由項(xiàng)目資助（管理）機(jī)構(gòu)所作出的一種行政許可。這便涉及政府介入權(quán)制度與專利強(qiáng)制許可制度的法律適用關(guān)系，有學(xué)者分析認(rèn)為它們是特別法與普通法的關(guān)系［4］。不過，兩者是優(yōu)位適用抑或協(xié)調(diào)適用，關(guān)鍵取決于如何有效提高成果轉(zhuǎn)化效率。

除知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目資助（管理）機(jī)構(gòu)以外，其他行政管理機(jī)關(guān)也可通過作出行政確認(rèn)或行政許可的行政法律行為而對政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化發(fā)揮權(quán)力干預(yù)作用。例如，根據(jù)我國《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，企業(yè)申請取得高新技術(shù)企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定或自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定均可享有稅收優(yōu)惠，上述認(rèn)定須經(jīng)科技行政管理機(jī)構(gòu)的行政確認(rèn)，且以企業(yè)擁有核心自主知識產(chǎn)權(quán)為條件，因而科技行政管理機(jī)關(guān)的上述行政確認(rèn)便可為政府資助科技項(xiàng)目成果借助產(chǎn)學(xué)研合作模式向企業(yè)轉(zhuǎn)化（轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移）創(chuàng)設(shè)激勵性的權(quán)力干預(yù)機(jī)制。再如，根據(jù)《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，國家雖鼓勵成熟的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)出口，但對禁止或限制進(jìn)出口的技術(shù)仍實(shí)行許可證管理等行政管制措施。而《科技進(jìn)步法》規(guī)定政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化需要遵循“本國優(yōu)先使用”原則，因而項(xiàng)目管理（資助）機(jī)構(gòu)對政府資助科技項(xiàng)目知識產(chǎn)權(quán)的對外技術(shù)轉(zhuǎn)移所作出的行政許可 （由于專利法已將專利技術(shù)對外轉(zhuǎn)讓的審批制修改為登記制，除非屬國家禁止或限制轉(zhuǎn)讓技術(shù)，一般無需再經(jīng)外經(jīng)貿(mào)主管部門行政許可），將對其成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)生制約性的權(quán)力干預(yù)機(jī)制。

廣義上講，政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的權(quán)力干預(yù)除行政確認(rèn)、行政許可外，還包括行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政契約、行政檢查、行政復(fù)議、行政訴訟等行政法律行為。例如 《國家科技獎勵條例》規(guī)定，國家最高科學(xué)技術(shù)獎可授予在科技成果轉(zhuǎn)化和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化中創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)效益或社會效益的科技工作者，國家科技進(jìn)步獎可授予在應(yīng)用推廣先進(jìn)科技成果、完成重大科技項(xiàng)目及其成果轉(zhuǎn)化方面做出突出貢獻(xiàn)的公民與組織。再如，《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》從戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)和措施及其專項(xiàng)任務(wù)等層面對我國知識產(chǎn)權(quán)工作作了宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》從指導(dǎo)方針與發(fā)展目標(biāo)和總體部署、重點(diǎn)領(lǐng)域及其優(yōu)先主題、重大專項(xiàng)、前沿技術(shù)、基礎(chǔ)研究、科技體制改革與建設(shè)、若干重要政策和措施、科技投入等方面對科技發(fā)展加以規(guī)劃與指導(dǎo)。此外，政府資助科技項(xiàng)目源于國家財(cái)政補(bǔ)貼的公共科技投入，項(xiàng)目資助（管理）機(jī)構(gòu)受國家委托就項(xiàng)目研發(fā)與項(xiàng)目承擔(dān)者達(dá)成行政契約，在契約履行上前者對后者居于優(yōu)勢地位，擁有政府介入權(quán)、行政檢查權(quán)等公權(quán)力，后者對前者也可提起行政復(fù)議乃至行政訴訟以制約其權(quán)力行使不當(dāng)。例如，我國1994年《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃知識產(chǎn)權(quán)管理辦法》第23條針對“863”計(jì)劃規(guī)定，項(xiàng)目承擔(dān)單位及其項(xiàng)目組成員對有關(guān)權(quán)力干預(yù)的行政決定不服，可提起行政復(fù)議。美國《拜杜法案》第203條及其實(shí)施細(xì)則第401.4條、第401.6條等，都對政府資助科技項(xiàng)目成果歸屬的認(rèn)定、政府介入權(quán)的行使、以及相對人持有異議及尋求救濟(jì)的程序詳加規(guī)定。

加強(qiáng)政府介入權(quán)等權(quán)力干預(yù)應(yīng)該與提高項(xiàng)目成果知識產(chǎn)權(quán)等私權(quán)保護(hù)保持價值平衡。國家資助科技項(xiàng)目源自公眾稅金轉(zhuǎn)移的國家財(cái)政補(bǔ)貼所設(shè)立，其增加公共科技投入旨在提高本國自主創(chuàng)新能力。其政府介入權(quán)制度設(shè)計(jì)則是為確保政府資助產(chǎn)生的發(fā)明能以“最利于”社會的方式得到利用［5］。因而從公法與私法相區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)諸如利益說或主體說來看［6］，國家項(xiàng)目資助（或管理）機(jī)構(gòu)基于行政確認(rèn)與行政許可的行政法律行為而行使其政府介入權(quán)乃是一種公法行為。隨著公法私法化與私法公法化的法社會化運(yùn)動興起，私權(quán)與公共目標(biāo)在基本價值層面獲得了同構(gòu)。就美國促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的根本性轉(zhuǎn)變來看，對個人創(chuàng)造成果的私權(quán)保護(hù)已不僅旨在維護(hù)其個人權(quán)利，同樣也成為提高全社會福利的基礎(chǔ)［7］。在此，政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的權(quán)力干預(yù)通過促進(jìn)項(xiàng)目成果及時轉(zhuǎn)化而實(shí)現(xiàn)了公益優(yōu)先與“私權(quán)自治”的法治理念整合。不過，對于“私權(quán)自治”理念尚未得以充分培育的國度，后者相對前者而言，勢必更顯舉足輕重。

3 政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中權(quán)力干預(yù)機(jī)制的法制實(shí)現(xiàn)

目前，促進(jìn)科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化政策大體經(jīng)歷了從科學(xué)政策 （20世紀(jì)50—70年代）到技術(shù)政策（80年代）再到科技政策（90年代）的立法轉(zhuǎn)向。就立法指導(dǎo)思想而言，科學(xué)政策基于科學(xué)推動模型，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)科學(xué)成果“外溢”為應(yīng)用科學(xué)與技術(shù)所接納進(jìn)而推動技術(shù)擴(kuò)散；技術(shù)政策基于技術(shù)驅(qū)動模型，強(qiáng)調(diào)對技術(shù)開發(fā)投資進(jìn)而驅(qū)使發(fā)明成果產(chǎn)業(yè)化；科技政策基于創(chuàng)新系統(tǒng)模型，將科學(xué)推動、技術(shù)驅(qū)動與市場拉動模型有機(jī)綜合，強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)相結(jié)合，注重科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相互動，從宏觀戰(zhàn)略層面和系統(tǒng)整體視角構(gòu)筑其創(chuàng)新體系框架。我國的政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化應(yīng)立足科技政策思想，結(jié)合其科技發(fā)展特點(diǎn)，尋求其權(quán)力干預(yù)機(jī)制的法制實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的權(quán)力干預(yù)需要以項(xiàng)目承擔(dān)者對其項(xiàng)目成果知識產(chǎn)權(quán)的申請取得及其實(shí)施轉(zhuǎn)化具備成熟的自主權(quán)利意識為依托。在美國《拜杜法案》的適用中，盡管介入權(quán)條款的意義不在于實(shí)際使用而在于由此帶來的影響，用以激發(fā)項(xiàng)目承擔(dān)者有效利用其發(fā)明創(chuàng)造，但許多公司確因擔(dān)心其介入權(quán)濫用而不愿輕易與政府達(dá)成合約，因而對其介入權(quán)行使需進(jìn)行制約［8］。中國30余年市場經(jīng)濟(jì)改革雖激發(fā)了社會經(jīng)濟(jì)活力，不過個體權(quán)利意識卻尚未培育成熟。德國學(xué)者耶林認(rèn)為，權(quán)利人主張權(quán)利不僅是對自身也是對社會的義務(wù)，“公法規(guī)定的實(shí)施仰仗官員對義務(wù)的忠實(shí)程度，私法規(guī)定的實(shí)施則依靠權(quán)利人主張權(quán)利的動機(jī)，即取決于其利益關(guān)心和法感情的有效性。如果這些都不起作用，此時法規(guī)只能是一紙空文。［9］”一份針對1994年授權(quán)的發(fā)明專利中截至2007年4月30日的法律狀態(tài)所作調(diào)查表明，因未繳年費(fèi)而被終止專利權(quán)的發(fā)明專利2921件，占授權(quán)發(fā)明專利總數(shù)的76.1%，被終止發(fā)明專利的平均維持時間（專利壽命）為5.05年［10］。發(fā)明專利因其專利質(zhì)量及其實(shí)施效益等原因往往僅有少數(shù)得以長期維持。統(tǒng)計(jì)資料表明，美國發(fā)明專利的實(shí)際平均壽命是12~15年［11］。上述資料雖并非針對政府資助科技項(xiàng)目的調(diào)查，不過其專利壽命的懸殊差異當(dāng)發(fā)人深省。實(shí)際上，專利壽命長短只是問題表象，專利質(zhì)量及其實(shí)施效益也僅是問題的淺層緣由，深層根源則在于專利申請中的權(quán)利意識缺失。如果出于產(chǎn)業(yè)化之需而申請專利，其專利質(zhì)量及其實(shí)施效益當(dāng)然會有所提高，專利壽命也會有所延長。而如果其專利申請僅是出于迎評估、拿課題、結(jié)項(xiàng)目、評職稱的“應(yīng)景”之作，其專利壽命難免有限。當(dāng)大量專利在短期內(nèi)因（未繳年費(fèi)）主動放棄而失權(quán)幾乎成為常態(tài)時，與其寄希冀于通過政府介入權(quán)行使而有效干預(yù)其項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化，不如著力培育專利申請中的權(quán)利意識以改進(jìn)專利申請質(zhì)量，進(jìn)而提高專利實(shí)施效益，延續(xù)專利壽命，否則無異于緣木求魚。

政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的權(quán)力干預(yù)還要以政府職能部門對其項(xiàng)目成果知識產(chǎn)權(quán)的申請取得及其實(shí)施轉(zhuǎn)化具備有效的積極行政理念為保障。政府管制往往通過影響技術(shù)創(chuàng)新的資源配置而改變其技術(shù)創(chuàng)新的速度、方向和規(guī)模，“放松政府管制以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為目前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個新潮流”［12］。不過隨著科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)相結(jié)合，創(chuàng)新及其成果轉(zhuǎn)化往往又存在高度不確定性并面臨諸多因素協(xié)調(diào)與配合，某種程度甚至還需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用以彌補(bǔ)“私權(quán)自治”在市場配置中的不足。英國政府近年來便積極改善行政服務(wù)，促進(jìn)私營、公共與第三方的部門合作及其成果轉(zhuǎn)化。結(jié)合國情合理確立其權(quán)力干預(yù)范圍與程度，有機(jī)整合“有限政府”與“公共服務(wù)型政府”、“資源整合型政府”的行政理念，綜合發(fā)揮制約性與激勵性的權(quán)力干預(yù)，直至在政府資助科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化中達(dá)成“有效政府”。具體而言：

一是不斷提高政府（資助）研發(fā)投入強(qiáng)度（R&D/GDP），適應(yīng)國際發(fā)展趨勢構(gòu)建并逐步完善政府研發(fā)投入決策機(jī)制，合理確立政府研發(fā)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域或優(yōu)先主題。根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第8條第2款規(guī)定，成員國政府研發(fā)投入應(yīng)主要用于基礎(chǔ)研究，產(chǎn)業(yè)研究（即以發(fā)現(xiàn)可能有助開發(fā)新產(chǎn)品或改進(jìn)產(chǎn)品、工藝或服務(wù)的新知識為目的的研究）和前競爭開發(fā)階段 （即尚未形成具有實(shí)質(zhì)性市場前景產(chǎn)品的階段）等商業(yè)性研發(fā)的財(cái)政補(bǔ)貼一般不得超過產(chǎn)業(yè)研究成本75%或前競爭開發(fā)活動成本50%，禁止對近市場R&D及其后技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)政補(bǔ)貼，而且科技投入中的財(cái)政補(bǔ)貼范圍也受到相應(yīng)限制。因而，我國應(yīng)發(fā)揮《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》的行政指導(dǎo)作用，政府研發(fā)投入宜重點(diǎn)或優(yōu)先支持市場機(jī)制難以有效解決的基礎(chǔ)研究以及有利突破瓶頸制約、有利掌握關(guān)鍵與共性技術(shù)、有利解決重大公益性科技問題等科技領(lǐng)域。

二是充分發(fā)揮政府（優(yōu)先）采購本國貨物（自主創(chuàng)新產(chǎn)品或自主知識產(chǎn)權(quán)）的促進(jìn)自主創(chuàng)新職能。《政府采購法實(shí)施細(xì)則》（征求意見稿）將政府采購貨物擴(kuò)大到專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)類無形貨物并明確界定“本國貨物”，彌補(bǔ)了《政府采購法》的立法疏漏。盡管WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）要求成員方開放政府采購市場，不過發(fā)展中國家出于產(chǎn)業(yè)保護(hù)需要完全有權(quán)選擇暫不加入GPA，也可適用GPA某些例外規(guī)定（例如“為了保護(hù)……知識產(chǎn)權(quán)所必需的措施”等執(zhí)行公共政策的政府采購可作為 “非歧視性原則”例外）而有效發(fā)揮其政府采購促進(jìn)創(chuàng)新職能。其實(shí)，美國多年來將貿(mào)易政策作為產(chǎn)業(yè)政策輔助措施，對外以“自由貿(mào)易”旗幟強(qiáng)行開拓政府采購國際市場，對內(nèi)實(shí)行“管制貿(mào)易”以維護(hù)其高科技產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，1933年頒布《購買美國貨法案》雖經(jīng)1954年、1962年和1998年數(shù)度修改，其歧視性采購政策依舊，顯示了政府采購等權(quán)力干預(yù)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的重要性。因而，我國應(yīng)著眼于政府研發(fā)投入的根本宗旨在于有效提升自主創(chuàng)新能力這一思路，立足科技政策的創(chuàng)新系統(tǒng)模式，有機(jī)綜合政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策、政府資助項(xiàng)目知識產(chǎn)權(quán)“本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先使用”原則、以及技術(shù)進(jìn)出口行政管制措施等各項(xiàng)有關(guān)規(guī)定，用活用足其權(quán)力干預(yù)機(jī)制。

三是改革政府專利資助政策，摒棄授權(quán)前實(shí)報(bào)實(shí)銷型或類別定額資助型專利資助，減少為迎評估、拿課題、結(jié)項(xiàng)目、評職稱的專利申請，從法律（權(quán)利要求）、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)等全方位提升政府資助項(xiàng)目的專利申請質(zhì)量及產(chǎn)業(yè)化前景，以提高產(chǎn)學(xué)研合作的專利實(shí)施效益。政府專利資助政策的權(quán)力干預(yù)應(yīng)致力改善專利結(jié)構(gòu)，提高資助效率，建立專利資助信息交換系統(tǒng)，實(shí)施階段分解（申請/授權(quán)/維持/轉(zhuǎn)移）、比例配套（發(fā)明/實(shí)用/外觀）、重點(diǎn)突出（產(chǎn)業(yè)政策/市場潛力）、效能協(xié)同（各級政府/各級部門）的資助方案［13］。此外，還要改進(jìn)專利審查機(jī)制，改善專利實(shí)施及其產(chǎn)學(xué)研合作中的利益分配格局。2003年科技部《關(guān)于加強(qiáng)國家科技計(jì)劃知識產(chǎn)權(quán)管理工作的規(guī)定》第十條強(qiáng)調(diào)“對于在國家科技、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展有重大影響的科技計(jì)劃項(xiàng)目成果，要積極利用專利優(yōu)先審查機(jī)制，加快審查速度，依法維護(hù)國家利益。”因?qū)＠跈?quán)后其年費(fèi)減緩期限為自授權(quán)當(dāng)年起連續(xù)三個年度，“專利優(yōu)先審查機(jī)制”下的過早授權(quán)客觀上縮減了申請人享受專利年費(fèi)減緩的期限，會導(dǎo)致專利授權(quán)后維持成本的過早增加，難免出現(xiàn)因欠繳年費(fèi)而過早失權(quán)的“短命”專利，反而附和了某些出于結(jié)項(xiàng)目等短期目標(biāo)的專利申請。

［1］李靜.美國轉(zhuǎn)換壓制中國火力點(diǎn)?對自主創(chuàng)新猛發(fā)難［EB/OL］.http://ip.people.com.cn/GB/11680943.html,2010.06

［2］ Benton C.Martin,The American Models of Technology Transfer:Contextualized Emulation by Developing Countries ［J］.Buffalo Intellectual Property Law Journal,2009，（6）:104-132.

［3］ Mary Eberle,March-In Rights under the Bayh-Dole Act:Public Access to Federally Funded Research ［J］.Marquette Intellectual Property Law Review,1999，（3）：155-180.

［4］朱雪忠,喬永忠.國家資助發(fā)明創(chuàng)造專利權(quán)歸屬研究［M］.北京:法律出版社,2009.64.

［5］ Kevin W.McCabe,Note,Implications of the CellPro Determination on Inventions Made with Federal Assistance:Will the Government Ever Exercise Its March-In Rights ［J］.Pub.Cont.L.J.1998，（27）:647-648.

［6］王澤鑒.民法總則［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.12.

［7］易繼明,周瓊.科技法學(xué)［M］.北京:高等教育出版社,2006.24.

［8］ Daniel Larson,Yesterday's Technology,Tomorrow.How the Government's Treatment of Intellectual Property Prevents Soldiers From Receiving the Best Tools to complete Their Mission ［J］.J.Marshall Rev.Intell.Prop.L,2007（7）:171-201.

［9］［德］魯?shù)婪?馮.耶林.為權(quán)利而斗爭［M］.北京:中國法制出版社,2004.50-52.

［10］朱雪忠,喬永忠,萬小麗.基于維持時間的發(fā)明專利質(zhì)量實(shí)證研究——以中國國家知識產(chǎn)權(quán)局1994年授權(quán)的發(fā)明專利為例［J］.管理世界.2009,（1）:174-175.

［11］楊中楷.專利計(jì)量與專利制度［M］.大連:大連理工大學(xué)出版社,2008.85.

［12］王春法.論政府管制對于技術(shù)創(chuàng)新活動的影響［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治,1999,（2）:13

［13］劉華,劉立春.政府專利資助政策協(xié)同研究［J］.知識產(chǎn)權(quán),2010,（2）:32.

（責(zé)任編輯 張九慶）

Power Interference Mechanism of Achievements Transfer in the Government-funded Science and Technology Project

Hu Chaoyang
（School of Law,Southeast University,Nanjing 210096,China）

G311

A

司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項(xiàng)目（09SFB5026）、教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目基金（09YJA820007）資助。

2010-05-28

胡朝陽（1966-），男，安徽青陽人，副教授，法學(xué)博士；研究方向：科技法與知識產(chǎn)權(quán)法。